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摘要：在新型城镇化过程中，征收权的行使有利于促进城市空间布局的改变，推动外延型的城镇化发展。然而，征收权与私人产权之间的矛盾长期存在，滥用征收权会扭曲城镇化机制，影响经济发展的效率。一般来说，公共用途的概念决定着征收权的行使范围。在我国新型城镇化进程中，应当用制度限制征收权的行使，合理使用征收权，推进内涵型城镇化的发展。
关键词：征收权；公共用途；新型城镇化
征收权作为一种国家行政权，在城镇化过程中发挥着举足轻重的作用。但其国家权力的强制性特征也长期引发人们对政府权力滥用的担忧。为对征收权的行使进行限制，我国宪法第十三条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产进行征收或者征用并给予补偿”。因此，公共利益作为政府启动征收权的唯一要件，其内涵直接影响到征收权的行使范围。然而在实践中，公共利益常常难以界定，其内涵富有弹性，边界模糊不清，极易引发争议，从而影响征收权的行使。事实上，以公共利益作为征收权的约束条件并非我国特色，工业化和城镇化起步较早的美国也用“公共用途”这一概念对征收权进行限制，并一直在对其内涵进行探讨。考察历史的维度下美国法律对“公共用途”解释的变迁，总结美国经验，将有利于我们结合本土资源，更好地处理国家行政权力和个人财产权之间的关系，从而为全面提高城镇化质量，实现中国特色的新型城镇化助力。
一、 美国公共用途概念的变迁
美国建国之初，土地征收多用于建设水坝和解决“锁地问题”（landlock），对被征收财产也多要求征收后可被公众所用。1798年，美国联邦最高法院在Calder V. Bull一案中正式确立对征收权的限制：将A的财产征收后转让给B的立法是有违理性与正义的，属于立法权的滥用。这一解释成为法院界定公共用途的一个重要标准，也确立了最为狭义的公共用途概念，即被征收财产的所有权不可在私人之间转移，其产权需归政府所有，且实际为公众所使用。
随着19世纪美国工业革命的发展，公共用途的范畴被逐渐扩大。为刺激投资促进经济发展，各州政府出现将土地征收后转让给私人公司用于道路、桥梁、管道建设的情形。联邦最高法院对公共用途的解释在这一时期表现出些许松动。与之前相比，法院不再要求被征收财产一定为政府所有，政府可以将被征收土地转让给私人，但要求被征收土地实际能为公众所占有和使用。同时，法院还提出了司法尊重原则，即财产是否被征收及征收后作何用途均属立法机关管辖范围，只要对被征收人给予了公正补偿，法院就应尊重立法机关的决定。
然而，19世纪末20世纪初，公共用途的广义解释彻底取代了狭义解释。联邦最高法院在数个判例中明确指出：完全禁止被征收财产为私人所用有时并不利于社会总福利的提高，公共用途的判定不仅要考虑当前公众的需求，也要考虑待建项目未来的用途和收益。因此，以被征收财产最终是否为公众实际使用作为判断是否符合公共用途的标准是不合适的。至此，公共用途的内涵既不再要求被征收财产为政府所有，也不再要求该财产被公众占有和使用，公共用途的广义解释正式确立。
1929年后，美国大规模的旧城改造使得征收权行使愈加频繁。这一时期，尽管个别法院以被征收财产最终为私人所有和使用为由否决了征收行为，但主导趋势仍是以宽泛的公共用途解释支持征收权的行使。1954年的伯曼案（Berman V. Parker）中，联邦最高法院将公共用途的内涵扩大到了顶峰。它强调公共用途的内涵包括精神、物质、美感等各方面，这一专业的概念应由立法机关进行解释，法院原则上不进行重新评判。[7]伯曼案不仅赋予了公共用途弹性的内涵，也限制了司法机关对这一概念的审查，正式确立了司法机关对立法机关的司法遵从。
伯曼案后，联邦最高法院在1984年和2005年分别对米德基夫案（Hawaii Housing Authority V. Midkiff）和凯洛案（Kelo V. City of New London）进行了裁决。在这两个判例中，法院援引伯曼案确立的司法遵从原则，重申除非争议用途具有明显的不合理性，否则法院应尊重立法机关作出的裁判。同时，法院也反复强调尽管被征收土地最终会由私人使用，但整个城市重建计划经过了周密审慎的考虑，符合公共用途的标准，因此是合法的。
从美国法律的发展看来，其土地征收制度中对公共用途的解释大致可分为三个阶段。第一阶段，政府对被征收土地享有所有权，且土地仍归社会大众使用，如道路、公立公园等的建设。这种情形下，由于政府征收土地多用于公共物品的建设，公众仍可直接使用被征收的土地。第二阶段，政府征收土地后将被征收土地的所有权转移给私人或公共事业单位，但土地仍可为社会大众使用，如铁路、能源管道等的建设。这种情形下，政府也不再享有被征收土地的所有权，而是将土地所有权转移给私人。第三阶段，公众无法直接利用被征收土地，但被征收土地的用途可以产生间接的公共福利，如旧城改造、促进经济发展的征收。这种情况下，公共用途的范围最为广泛，它只概括的要求被征收土地被更有效的使用。从历史的维度来看，美国建国之初到19世纪中后期，联邦最高法院关于公共用途的解释以狭义为主，通常要求被征收土地实际为公众所用。随着社会经济的发展，这一限制很快便被突破并不断扩大，最终广义的公共用途解释成为法律实践中的主流。
二、 美国公共用途概念变迁背后的政策考量
事实上，公共用途概念的扩大与美国城镇化的历史不可分离。市场主导的城镇化进程对土地的需求不断扩大，而通过征收获得土地是一种相对快捷的方式。因此，客观上经济发展的需要使得美国政府和司法机关都放任了公共用途概念的扩张，通过征收权的行使促进了城镇化的进程。从建国之初到近年来，美国对公共用途的解释不断放宽，在一定程度上回应了工业化、城镇化的诉求。
19世纪中期以前，美国城镇化的速度十分缓慢，并以人口向港口等交通便利的城市移动为主要方式。这一过程对土地的需求有限，故鲜有征收权争议案件，法院也更倾向于对征收权进行严格的限制以顺应美国“私有财产神圣不可侵犯”的理念。
关键词：征收权；公共用途；新型城镇化
征收权作为一种国家行政权，在城镇化过程中发挥着举足轻重的作用。但其国家权力的强制性特征也长期引发人们对政府权力滥用的担忧。为对征收权的行使进行限制，我国宪法第十三条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产进行征收或者征用并给予补偿”。因此，公共利益作为政府启动征收权的唯一要件，其内涵直接影响到征收权的行使范围。然而在实践中，公共利益常常难以界定，其内涵富有弹性，边界模糊不清，极易引发争议，从而影响征收权的行使。事实上，以公共利益作为征收权的约束条件并非我国特色，工业化和城镇化起步较早的美国也用“公共用途”这一概念对征收权进行限制，并一直在对其内涵进行探讨。考察历史的维度下美国法律对“公共用途”解释的变迁，总结美国经验，将有利于我们结合本土资源，更好地处理国家行政权力和个人财产权之间的关系，从而为全面提高城镇化质量，实现中国特色的新型城镇化助力。
一、 美国公共用途概念的变迁
美国建国之初，土地征收多用于建设水坝和解决“锁地问题”（landlock），对被征收财产也多要求征收后可被公众所用。1798年，美国联邦最高法院在Calder V. Bull一案中正式确立对征收权的限制：将A的财产征收后转让给B的立法是有违理性与正义的，属于立法权的滥用。这一解释成为法院界定公共用途的一个重要标准，也确立了最为狭义的公共用途概念，即被征收财产的所有权不可在私人之间转移，其产权需归政府所有，且实际为公众所使用。
随着19世纪美国工业革命的发展，公共用途的范畴被逐渐扩大。为刺激投资促进经济发展，各州政府出现将土地征收后转让给私人公司用于道路、桥梁、管道建设的情形。联邦最高法院对公共用途的解释在这一时期表现出些许松动。与之前相比，法院不再要求被征收财产一定为政府所有，政府可以将被征收土地转让给私人，但要求被征收土地实际能为公众所占有和使用。同时，法院还提出了司法尊重原则，即财产是否被征收及征收后作何用途均属立法机关管辖范围，只要对被征收人给予了公正补偿，法院就应尊重立法机关的决定。
然而，19世纪末20世纪初，公共用途的广义解释彻底取代了狭义解释。联邦最高法院在数个判例中明确指出：完全禁止被征收财产为私人所用有时并不利于社会总福利的提高，公共用途的判定不仅要考虑当前公众的需求，也要考虑待建项目未来的用途和收益。因此，以被征收财产最终是否为公众实际使用作为判断是否符合公共用途的标准是不合适的。至此，公共用途的内涵既不再要求被征收财产为政府所有，也不再要求该财产被公众占有和使用，公共用途的广义解释正式确立。
1929年后，美国大规模的旧城改造使得征收权行使愈加频繁。这一时期，尽管个别法院以被征收财产最终为私人所有和使用为由否决了征收行为，但主导趋势仍是以宽泛的公共用途解释支持征收权的行使。1954年的伯曼案（Berman V. Parker）中，联邦最高法院将公共用途的内涵扩大到了顶峰。它强调公共用途的内涵包括精神、物质、美感等各方面，这一专业的概念应由立法机关进行解释，法院原则上不进行重新评判。[7]伯曼案不仅赋予了公共用途弹性的内涵，也限制了司法机关对这一概念的审查，正式确立了司法机关对立法机关的司法遵从。
伯曼案后，联邦最高法院在1984年和2005年分别对米德基夫案（Hawaii Housing Authority V. Midkiff）和凯洛案（Kelo V. City of New London）进行了裁决。在这两个判例中，法院援引伯曼案确立的司法遵从原则，重申除非争议用途具有明显的不合理性，否则法院应尊重立法机关作出的裁判。同时，法院也反复强调尽管被征收土地最终会由私人使用，但整个城市重建计划经过了周密审慎的考虑，符合公共用途的标准，因此是合法的。
从美国法律的发展看来，其土地征收制度中对公共用途的解释大致可分为三个阶段。第一阶段，政府对被征收土地享有所有权，且土地仍归社会大众使用，如道路、公立公园等的建设。这种情形下，由于政府征收土地多用于公共物品的建设，公众仍可直接使用被征收的土地。第二阶段，政府征收土地后将被征收土地的所有权转移给私人或公共事业单位，但土地仍可为社会大众使用，如铁路、能源管道等的建设。这种情形下，政府也不再享有被征收土地的所有权，而是将土地所有权转移给私人。第三阶段，公众无法直接利用被征收土地，但被征收土地的用途可以产生间接的公共福利，如旧城改造、促进经济发展的征收。这种情况下，公共用途的范围最为广泛，它只概括的要求被征收土地被更有效的使用。从历史的维度来看，美国建国之初到19世纪中后期，联邦最高法院关于公共用途的解释以狭义为主，通常要求被征收土地实际为公众所用。随着社会经济的发展，这一限制很快便被突破并不断扩大，最终广义的公共用途解释成为法律实践中的主流。
二、 美国公共用途概念变迁背后的政策考量
事实上，公共用途概念的扩大与美国城镇化的历史不可分离。市场主导的城镇化进程对土地的需求不断扩大，而通过征收获得土地是一种相对快捷的方式。因此，客观上经济发展的需要使得美国政府和司法机关都放任了公共用途概念的扩张，通过征收权的行使促进了城镇化的进程。从建国之初到近年来，美国对公共用途的解释不断放宽，在一定程度上回应了工业化、城镇化的诉求。
19世纪中期以前，美国城镇化的速度十分缓慢，并以人口向港口等交通便利的城市移动为主要方式。这一过程对土地的需求有限，故鲜有征收权争议案件，法院也更倾向于对征收权进行严格的限制以顺应美国“私有财产神圣不可侵犯”的理念。