论文部分内容阅读
“新36条”能否真正起到全面促进非公有制经济发展的作用,关键要看各部门出台的配套措施能否到位,能否落实
《财经》记者 翁仕友
“等中央政策正式公布以后,根据省内调研情况,我们将迅速出台具体实施方案。” 安徽省发改委固定资产投资处处长彭木生4月7日告诉《财经》记者。
早在今年1月底,该省发改委投资处印发了[2010]61号文件,要求各市在上半年完成民间投资调研报告,全面摸清本市民间投资发展现状(包括规模、结构、效益)和存在的问题。彭木生已在部分县市就民间投资现状进行了调研,目前正在梳理各地上报的材料,为“新36条”实施方案的起草做准备。
和安徽省类似,全国多数省市以及国务院相关职能部门正抓紧制定“新36条”文件的具体实施办法,以便让政策尽快落地。
外界所说的“新36条”,正式称谓是《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》。据参与制订者透露,全文共有36条政策措施,为区别于2005年2月出台的“非公经济36条”(即《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》),被简称为“新36条”。
这是一份高规格的、专门针对启动民间投资的文件,已在3月24日国务院常务会议上讨论原则通过,当天向社会公布了文件部分内容。目前国家发改委正牵头做最后的修改,预计于4月下旬对外公布。
2005年2月出台的“非公经济36条”,促进了非公经济的发展,私营企业数量明显增加,在一些省份非公经济占比远超过国有经济,但在执行五年后依然存在“玻璃门”“弹簧门”“铁门”现象。
《财经》记者获悉,“新36条”着重解决民间投资准入难问题,和早前的征求意见稿相比,上报国务院讨论的“新36条”进行了大幅度调整,其中对交通电信能源基础设施、市政公用事业、国防科技工业、保障性住房建设等15个方面16个行业准入问题进行了细化。
根据“新36条”,政府投资范围和领域将会被进一步厘清,未来国企将逐步退出竞争性领域,这意味着民企拥有更大的发展空间。
不过,不少受访民营企业家对此谨慎乐观,他们一方面对“新36条”抱有希望,希望能切实分享中国经济增长的雨露阳光,另一方面又对“新36条”会否重蹈“非公经济36条”的“覆辙”心存疑虑。
曲折出台始末
“新36条”出台并不顺畅。
从最初的20条到24条,再到上报国务院的36条,其间数易其稿,在历时一年的起草过程中,中央多次听取国务院相关部委、地方政府、行业协会、企业意见,各方争议较大,制定工作还一度出现中断。
2009年6月初,国家发改委投资司草拟了一份旨在鼓励和促进民间投资的20条意见,该文件的首次公开亮相是在6月11日全国发改委系统2009年投资工作研讨班上。在为期两天的研讨班上,各省市发改委投资处、经委官员对这份文件进行了热烈的讨论。
这份接近3000字的讨论稿,就“扩大民间投资的市场准入范围”“扩宽民间投资的融资渠道”“加强对民间投资的政府引导”给出了具体规定。例如,要求进一步打破行业垄断,放宽股权比例限制等方面的条件,降低民间投资准入门槛,“容许外商投资进入的领域首先向国内民间投资开放,鼓励民间投资参与国有企业的改组改制”。
文件还首次提出制定《鼓励民间投资的产业指导目录》,明确国家鼓励民间资本进入的垄断行业、公用事业、基础设施、社会事业、金融服务、国防科技工业等领域的具体范围,公布准入标准,明确准入时限,并制定分行业的鼓励和扶持政策。但该条款争议颇大。一部分人认为难以界定“具体范围”“准入标准”和“准入时限”。据悉,该项条款后来未被写入国务院上会讨论稿。
从去年6月中旬开始,国家发改委还就铁路、民间金融、市政、公共品四个主题分赴湖北、浙江、四川、深圳等地进行调研,进一步征求地方意见。
然而,仅过一个月,负责起草部门官员即被告知不再出台民间投资20条文件,起草工作暂停。文件中相关条款吸收到《国务院关于进一步促进中小企业发展的若干意见》(又称“29条”)中。
据悉,早在国家发改委投资司起草民间投资20条时,工信部也受命负责起草鼓励中小企业发展的政策文件。在国务院一次会议讨论时,部分人士认为,两份文件内容有很多重合之处,是次会议决定不再单独出台民间投资20条。
此后数月里,对非公经济行业准入问题的讨论升温。同时对4万亿元经济刺激计划之后,如何持续拉动中国经济的讨论、反思渐次增多,希望出台鼓励文件的呼声甚高。
直接促成文件重启的是国务院研究室的一份调查报告。
据悉,当时国务院研究室对民间资本的行业准入问题进行专门调查,并专门向国务院高层反映,提出目前在行业准入上存在“玻璃门”“弹簧门”“铁门”的“三门”现象。知情人士介绍,国务院总理温家宝看到后指示,民间投资文件起草工作再次启动。
在文件第二稿中,新增了“减轻税费负担”“改善金融服务”等内容。例如,提出要依法设立为民间投资服务的中小型金融机构,增加地方性中小银行、村镇银行和小额贷款公司的数量和规模;依法设立商业性、互助性和政策性等多种形式的信用担保机构;扩宽民间投资的直接融资渠道,支持和发展产业投资基金等股权投资基金等。
此时,文件内容依然是框架性的,在一些关键性领域仍未有突破。
其后在多轮征求意见后,文件内容不断调整,原有的20条增加到24条,再增至36条,上报国务院的第三稿已有了质的变化。
突破与亮点
全国工商联研究室主任陈永杰告诉《财经》记者,在国务院常务会议讨论前,有关部门三次正式征求全国工商联的意见。他认为第三次讨论的稿子,和前两次相比有了非常大的变化,行业准入一个一个地厘清,发改委作为文件起草的带领单位,广泛听取并吸收了各方面意见。
“民间投资36条,实际上是五年前‘非公经济36条’政策的进一步落实,”陈永杰说。在他看来,“非公经济36条”是全面的、综合的、系统的,但内容是框架性的,“新36条”主要是针对民间投资,相对来说,面要窄一些,但谈的问题更深。“新36条”可以概括为三性——具体性、针对性、可操作性。
据悉,“非公经济36条”在六个方面谈到行业准入,“新36条”把这六个方面进一步展开,有的已经细化到二级科目领域,更为具体。在针对性上,这次既是对“非公经济36条”行业的对照,也是针对这几年行业准入方面遇到问题的一一解决,因为针对性强,很多问题提得很明确,可操作性更强。
例如,铁路提出来要结合铁路体制改革,引入市场竞争,推进铁路投资多元化;对于电力,明确提出可以独资、控股、参股三种形式参与水电站、火电站的建设;对于核电,明确提出可以参股建设,但并未提及可以独资或控股。
同时在石油领域,文件提出民间投资进入油气勘探开发领域,与国有石油企业合作开展油气勘探开发,而且民间资本可以参股建设原油、天然气、成品油的储运和管道运输设施、网络。“这比过去提得具体得多了”,一位业内人士告诉《财经》记者。
在交通基础设施建设上,除公路外,铁路、民航几乎完全依靠政府融资,地方政府尤其是中西部财力薄弱的地区面临着巨大的财政压力。“新36条”出台后,按照交通部门构想,铁路、机场由政府投资,但运营市场化,以拓展民间投资渠道。
同时,在金融领域,鼓励民间资本兴办金融机构。
参与“新36条”文件起草的官员向《财经》记者透露,“新36条”将鼓励民间资本自主创办中小城镇金融机构,发展村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等金融机构,放宽村镇银行或社区银行法人最低出资比例限制,放宽小额贷款公司单一投资的比例限制,为当地中小企业和居民提供更多的金融服务。
民生银行副行长毛晓峰向《财经》记者表示,由于传统金融方式的缺陷,民营企业发展的多元化金融需求远未得到满足,已经成为民营经济发展的瓶颈,需要银行以更大的精力,研究其需求,为其提供相称的服务。“新36条”是一个很好地推进这方面工作的一个契机。
两大掣肘
一位熟悉起草过程的专家介绍,“新36条”仍有其局限。
目前最终稿尚未公布,但从此前上报国务院的第三稿中可以看出,对于垄断行业的投融资体制的改革依然取态谨慎,“非公经济36条”中提出的一些原则仍未得到贯彻。
在提到加快垄断行业改革时,“非公经济36条”第一部分指出,对其中的自然垄断业务,积极推进投资主体多元化,非公有资本可以参股等方式进入;对其他业务,非公有资本可以独资、合资、合作、项目融资等方式进入。
上述专家告诉《财经》记者,在这点上,“新36条”并不尽如人意。在他看来,电力除了电网,铁路除了线路运营外均属于非垄断业务,应该更进一步放开。在核电上亦有较大争议。一部分人士认为其属于自然垄断业务,另一派则认为,核电设备都可以从国外进口,为何对民营资本独立投资核电不放心?
“现在只是抽象地提民间资本进入这些领域,在融资上、财税上实行平等的政策,至于怎么平等法,要看职能部门具体如何制定。”据参与文件起草的人士介绍,按照文件要求,国务院相关职能部门将制定具体的措施。
当年“非公经济36条”出台后,共有40多个部门出台了配套政策。有研究者比较后将其分为三类:一类是中性的,把国务院政策具体化;一类是在国务院文件基础上往前跨的,更进一步推进;还有一类是用部门规定变相“克扣”国家政策。
所谓“克扣”,是指定相关职能部门制定配套实施办法时,在民间资本进入的具体门槛上进行限制性规定。由于“非公经济36条”多是框架性内容,如“有条件、符合资质的企业”等说法多有模糊之处,就方便了一些职能部门在具体“条件”和“资质”上设置门槛。
《财经》记者接触到的官、学、企三界人士均表示,“新36条”能否真正起到全面促进非公有制经济发展的作用,关键还要看各部门出台的配套措施能否到位,要看各地、各部门的落实情况。会否像“老36条”那样被随后纷纷出台的对民营资本隐性歧视的文件所抵消、淹没,尚难逆料。
全国人大财经委副主任委员乌日图对《财经》记者分析说,国家确实缺少一个让政策落实的制度。民营经济和中小企业的发展,处在一个缺乏系统、完整的政策体系和扶持框架的状态,往往是遇到了特殊问题就一事一议,所以就造成了现在促进民营经济和中小企业发展方面,体系不完善、政策不配套,很多政策原则也贯彻不下去,操作性差。
有关人士指出,与具体的配套政策这类技术性问题相比,如何界定国有投资的方向和范围是另一大核心问题,将直接决定民间投资的空间。
中国投资协会会长张汉亚告诉《财经》记者,以前要成立一个由民营资本组成的“长联石油公司”进入石油领域,发改委也曾要求中石油、中石化给予市场空间方面的让渡,但两大巨头坚辞不许,最后“长联石油公司”不了了之。
比较突出的例子还有国资委的相关政策,比如规定军工、电信、石化等七大行业的国有资本要有绝对的控制力,这就意味着在这些领域,民营资本的进入几乎是不可能的。“这个状况不改变,民营资本怎么进?”张汉亚反问道。
全国工商联调查发现,在城镇500万元以上的投资项目中,民营投资比重超过40%的行业仍然是农林牧渔业、制造业、建筑业、批发和零售业、住宿和餐饮业、房地产、租赁和商务服务业、居民服务和其他服务业等8个行业。
民间投资两难
据知情人士介绍,动议出台“新36条”的一个重要背景是这一两年来国有投资增速加快,而民间投资明显放缓。
统计数据显示,2009年全国投资总额19.4万亿元,其中国有及国有控股8.6万亿元,占44.6%;外商、港澳台投资1.4万亿元,占7.3%;民营投资(包括私营及私营控股)9.35万亿元,占48%。
从数据上看,民间投资的总规模依然大于国有部门,但民间投资的增速已呈放缓趋势。2009年国有及国有控股的投资占全国城镇固定资产投资44.6%,比2008年的43%提高了1.6个百分点。而同期民营经济仅提高了0.6个百分点。
此外,目前东、中、西部地区民间投资呈依次减弱之态。位于中部地区的安徽省2009年民间投资占比为58%,该省发改委固定资产投资处处长彭木生介绍说,这与沿海地区还有很大差距。
西部地区比例更低。内蒙古自治区丰镇市发改委主任沈全利正在为如何吸引民间资本发愁。他介绍说,拉动当地经济发展的主要是政府投资和小型民间投资。由于优惠政策少,财税让利空间小,土地出让难,民间资本进入困难。
沈全利希望“新36条”给予西部地区县市政府更大的自主权,给予更多优于东中部地区的优惠政策,因为在同样的政策下,民间投资当然更愿意去东部地区,更愿意去大城市。
在财政部财科所所长贾康看来,比优惠政策更重要的是厘清政府的投资边界,从而为民企的投资腾出空间。“关于中央和地方兴办企业的投资权,1994年的分税制改革做了模糊处理,并没有明确提出地方政府应当逐步退出生产经营性投资的领域。这也导致所有的各级政府,在其后的发展过程中,投资办企业的兴奋程度迟迟不能降低。在财政困难的情况下,地方政府仍然从它的政绩考虑,从地方官员‘为官一任、造福一方’的压力考虑,千方百计从预算外筹集资金,或者不惜去借款,以拼盘的方式或者其他方式操纵兴办企业。这种政府投资行为上的兴奋状态,必然挤压民间的投资空间。”贾康对《财经》记者说。
促使“新36条”迫切出台的另一个原因是为了消解社会上对“国进民退”的担忧。在四万亿经济刺激计划后,在一些地区、行业出现了国有资本挤出民间资本的现象,由此引发了一轮关于“国进民退”的大讨论。
“这个文件出台实际上表明了中央在未来发展上,把民间投资作为持久动力,摆到更重要的位置上,不存在‘国进民退’的政策取向。”全国工商联研究室主任陈永杰说。
本刊记者姚佳威、王毕强、李高阳对此文亦有贡献
《财经》记者 翁仕友
“等中央政策正式公布以后,根据省内调研情况,我们将迅速出台具体实施方案。” 安徽省发改委固定资产投资处处长彭木生4月7日告诉《财经》记者。
早在今年1月底,该省发改委投资处印发了[2010]61号文件,要求各市在上半年完成民间投资调研报告,全面摸清本市民间投资发展现状(包括规模、结构、效益)和存在的问题。彭木生已在部分县市就民间投资现状进行了调研,目前正在梳理各地上报的材料,为“新36条”实施方案的起草做准备。
和安徽省类似,全国多数省市以及国务院相关职能部门正抓紧制定“新36条”文件的具体实施办法,以便让政策尽快落地。
外界所说的“新36条”,正式称谓是《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》。据参与制订者透露,全文共有36条政策措施,为区别于2005年2月出台的“非公经济36条”(即《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》),被简称为“新36条”。
这是一份高规格的、专门针对启动民间投资的文件,已在3月24日国务院常务会议上讨论原则通过,当天向社会公布了文件部分内容。目前国家发改委正牵头做最后的修改,预计于4月下旬对外公布。
2005年2月出台的“非公经济36条”,促进了非公经济的发展,私营企业数量明显增加,在一些省份非公经济占比远超过国有经济,但在执行五年后依然存在“玻璃门”“弹簧门”“铁门”现象。
《财经》记者获悉,“新36条”着重解决民间投资准入难问题,和早前的征求意见稿相比,上报国务院讨论的“新36条”进行了大幅度调整,其中对交通电信能源基础设施、市政公用事业、国防科技工业、保障性住房建设等15个方面16个行业准入问题进行了细化。
根据“新36条”,政府投资范围和领域将会被进一步厘清,未来国企将逐步退出竞争性领域,这意味着民企拥有更大的发展空间。
不过,不少受访民营企业家对此谨慎乐观,他们一方面对“新36条”抱有希望,希望能切实分享中国经济增长的雨露阳光,另一方面又对“新36条”会否重蹈“非公经济36条”的“覆辙”心存疑虑。
曲折出台始末
“新36条”出台并不顺畅。
从最初的20条到24条,再到上报国务院的36条,其间数易其稿,在历时一年的起草过程中,中央多次听取国务院相关部委、地方政府、行业协会、企业意见,各方争议较大,制定工作还一度出现中断。
2009年6月初,国家发改委投资司草拟了一份旨在鼓励和促进民间投资的20条意见,该文件的首次公开亮相是在6月11日全国发改委系统2009年投资工作研讨班上。在为期两天的研讨班上,各省市发改委投资处、经委官员对这份文件进行了热烈的讨论。
这份接近3000字的讨论稿,就“扩大民间投资的市场准入范围”“扩宽民间投资的融资渠道”“加强对民间投资的政府引导”给出了具体规定。例如,要求进一步打破行业垄断,放宽股权比例限制等方面的条件,降低民间投资准入门槛,“容许外商投资进入的领域首先向国内民间投资开放,鼓励民间投资参与国有企业的改组改制”。
文件还首次提出制定《鼓励民间投资的产业指导目录》,明确国家鼓励民间资本进入的垄断行业、公用事业、基础设施、社会事业、金融服务、国防科技工业等领域的具体范围,公布准入标准,明确准入时限,并制定分行业的鼓励和扶持政策。但该条款争议颇大。一部分人认为难以界定“具体范围”“准入标准”和“准入时限”。据悉,该项条款后来未被写入国务院上会讨论稿。
从去年6月中旬开始,国家发改委还就铁路、民间金融、市政、公共品四个主题分赴湖北、浙江、四川、深圳等地进行调研,进一步征求地方意见。
然而,仅过一个月,负责起草部门官员即被告知不再出台民间投资20条文件,起草工作暂停。文件中相关条款吸收到《国务院关于进一步促进中小企业发展的若干意见》(又称“29条”)中。
据悉,早在国家发改委投资司起草民间投资20条时,工信部也受命负责起草鼓励中小企业发展的政策文件。在国务院一次会议讨论时,部分人士认为,两份文件内容有很多重合之处,是次会议决定不再单独出台民间投资20条。
此后数月里,对非公经济行业准入问题的讨论升温。同时对4万亿元经济刺激计划之后,如何持续拉动中国经济的讨论、反思渐次增多,希望出台鼓励文件的呼声甚高。
直接促成文件重启的是国务院研究室的一份调查报告。
据悉,当时国务院研究室对民间资本的行业准入问题进行专门调查,并专门向国务院高层反映,提出目前在行业准入上存在“玻璃门”“弹簧门”“铁门”的“三门”现象。知情人士介绍,国务院总理温家宝看到后指示,民间投资文件起草工作再次启动。
在文件第二稿中,新增了“减轻税费负担”“改善金融服务”等内容。例如,提出要依法设立为民间投资服务的中小型金融机构,增加地方性中小银行、村镇银行和小额贷款公司的数量和规模;依法设立商业性、互助性和政策性等多种形式的信用担保机构;扩宽民间投资的直接融资渠道,支持和发展产业投资基金等股权投资基金等。
此时,文件内容依然是框架性的,在一些关键性领域仍未有突破。
其后在多轮征求意见后,文件内容不断调整,原有的20条增加到24条,再增至36条,上报国务院的第三稿已有了质的变化。
突破与亮点
全国工商联研究室主任陈永杰告诉《财经》记者,在国务院常务会议讨论前,有关部门三次正式征求全国工商联的意见。他认为第三次讨论的稿子,和前两次相比有了非常大的变化,行业准入一个一个地厘清,发改委作为文件起草的带领单位,广泛听取并吸收了各方面意见。
“民间投资36条,实际上是五年前‘非公经济36条’政策的进一步落实,”陈永杰说。在他看来,“非公经济36条”是全面的、综合的、系统的,但内容是框架性的,“新36条”主要是针对民间投资,相对来说,面要窄一些,但谈的问题更深。“新36条”可以概括为三性——具体性、针对性、可操作性。
据悉,“非公经济36条”在六个方面谈到行业准入,“新36条”把这六个方面进一步展开,有的已经细化到二级科目领域,更为具体。在针对性上,这次既是对“非公经济36条”行业的对照,也是针对这几年行业准入方面遇到问题的一一解决,因为针对性强,很多问题提得很明确,可操作性更强。
例如,铁路提出来要结合铁路体制改革,引入市场竞争,推进铁路投资多元化;对于电力,明确提出可以独资、控股、参股三种形式参与水电站、火电站的建设;对于核电,明确提出可以参股建设,但并未提及可以独资或控股。
同时在石油领域,文件提出民间投资进入油气勘探开发领域,与国有石油企业合作开展油气勘探开发,而且民间资本可以参股建设原油、天然气、成品油的储运和管道运输设施、网络。“这比过去提得具体得多了”,一位业内人士告诉《财经》记者。
在交通基础设施建设上,除公路外,铁路、民航几乎完全依靠政府融资,地方政府尤其是中西部财力薄弱的地区面临着巨大的财政压力。“新36条”出台后,按照交通部门构想,铁路、机场由政府投资,但运营市场化,以拓展民间投资渠道。
同时,在金融领域,鼓励民间资本兴办金融机构。
参与“新36条”文件起草的官员向《财经》记者透露,“新36条”将鼓励民间资本自主创办中小城镇金融机构,发展村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等金融机构,放宽村镇银行或社区银行法人最低出资比例限制,放宽小额贷款公司单一投资的比例限制,为当地中小企业和居民提供更多的金融服务。
民生银行副行长毛晓峰向《财经》记者表示,由于传统金融方式的缺陷,民营企业发展的多元化金融需求远未得到满足,已经成为民营经济发展的瓶颈,需要银行以更大的精力,研究其需求,为其提供相称的服务。“新36条”是一个很好地推进这方面工作的一个契机。
两大掣肘
一位熟悉起草过程的专家介绍,“新36条”仍有其局限。
目前最终稿尚未公布,但从此前上报国务院的第三稿中可以看出,对于垄断行业的投融资体制的改革依然取态谨慎,“非公经济36条”中提出的一些原则仍未得到贯彻。
在提到加快垄断行业改革时,“非公经济36条”第一部分指出,对其中的自然垄断业务,积极推进投资主体多元化,非公有资本可以参股等方式进入;对其他业务,非公有资本可以独资、合资、合作、项目融资等方式进入。
上述专家告诉《财经》记者,在这点上,“新36条”并不尽如人意。在他看来,电力除了电网,铁路除了线路运营外均属于非垄断业务,应该更进一步放开。在核电上亦有较大争议。一部分人士认为其属于自然垄断业务,另一派则认为,核电设备都可以从国外进口,为何对民营资本独立投资核电不放心?
“现在只是抽象地提民间资本进入这些领域,在融资上、财税上实行平等的政策,至于怎么平等法,要看职能部门具体如何制定。”据参与文件起草的人士介绍,按照文件要求,国务院相关职能部门将制定具体的措施。
当年“非公经济36条”出台后,共有40多个部门出台了配套政策。有研究者比较后将其分为三类:一类是中性的,把国务院政策具体化;一类是在国务院文件基础上往前跨的,更进一步推进;还有一类是用部门规定变相“克扣”国家政策。
所谓“克扣”,是指定相关职能部门制定配套实施办法时,在民间资本进入的具体门槛上进行限制性规定。由于“非公经济36条”多是框架性内容,如“有条件、符合资质的企业”等说法多有模糊之处,就方便了一些职能部门在具体“条件”和“资质”上设置门槛。
《财经》记者接触到的官、学、企三界人士均表示,“新36条”能否真正起到全面促进非公有制经济发展的作用,关键还要看各部门出台的配套措施能否到位,要看各地、各部门的落实情况。会否像“老36条”那样被随后纷纷出台的对民营资本隐性歧视的文件所抵消、淹没,尚难逆料。
全国人大财经委副主任委员乌日图对《财经》记者分析说,国家确实缺少一个让政策落实的制度。民营经济和中小企业的发展,处在一个缺乏系统、完整的政策体系和扶持框架的状态,往往是遇到了特殊问题就一事一议,所以就造成了现在促进民营经济和中小企业发展方面,体系不完善、政策不配套,很多政策原则也贯彻不下去,操作性差。
有关人士指出,与具体的配套政策这类技术性问题相比,如何界定国有投资的方向和范围是另一大核心问题,将直接决定民间投资的空间。
中国投资协会会长张汉亚告诉《财经》记者,以前要成立一个由民营资本组成的“长联石油公司”进入石油领域,发改委也曾要求中石油、中石化给予市场空间方面的让渡,但两大巨头坚辞不许,最后“长联石油公司”不了了之。
比较突出的例子还有国资委的相关政策,比如规定军工、电信、石化等七大行业的国有资本要有绝对的控制力,这就意味着在这些领域,民营资本的进入几乎是不可能的。“这个状况不改变,民营资本怎么进?”张汉亚反问道。
全国工商联调查发现,在城镇500万元以上的投资项目中,民营投资比重超过40%的行业仍然是农林牧渔业、制造业、建筑业、批发和零售业、住宿和餐饮业、房地产、租赁和商务服务业、居民服务和其他服务业等8个行业。
民间投资两难
据知情人士介绍,动议出台“新36条”的一个重要背景是这一两年来国有投资增速加快,而民间投资明显放缓。
统计数据显示,2009年全国投资总额19.4万亿元,其中国有及国有控股8.6万亿元,占44.6%;外商、港澳台投资1.4万亿元,占7.3%;民营投资(包括私营及私营控股)9.35万亿元,占48%。
从数据上看,民间投资的总规模依然大于国有部门,但民间投资的增速已呈放缓趋势。2009年国有及国有控股的投资占全国城镇固定资产投资44.6%,比2008年的43%提高了1.6个百分点。而同期民营经济仅提高了0.6个百分点。
此外,目前东、中、西部地区民间投资呈依次减弱之态。位于中部地区的安徽省2009年民间投资占比为58%,该省发改委固定资产投资处处长彭木生介绍说,这与沿海地区还有很大差距。
西部地区比例更低。内蒙古自治区丰镇市发改委主任沈全利正在为如何吸引民间资本发愁。他介绍说,拉动当地经济发展的主要是政府投资和小型民间投资。由于优惠政策少,财税让利空间小,土地出让难,民间资本进入困难。
沈全利希望“新36条”给予西部地区县市政府更大的自主权,给予更多优于东中部地区的优惠政策,因为在同样的政策下,民间投资当然更愿意去东部地区,更愿意去大城市。
在财政部财科所所长贾康看来,比优惠政策更重要的是厘清政府的投资边界,从而为民企的投资腾出空间。“关于中央和地方兴办企业的投资权,1994年的分税制改革做了模糊处理,并没有明确提出地方政府应当逐步退出生产经营性投资的领域。这也导致所有的各级政府,在其后的发展过程中,投资办企业的兴奋程度迟迟不能降低。在财政困难的情况下,地方政府仍然从它的政绩考虑,从地方官员‘为官一任、造福一方’的压力考虑,千方百计从预算外筹集资金,或者不惜去借款,以拼盘的方式或者其他方式操纵兴办企业。这种政府投资行为上的兴奋状态,必然挤压民间的投资空间。”贾康对《财经》记者说。
促使“新36条”迫切出台的另一个原因是为了消解社会上对“国进民退”的担忧。在四万亿经济刺激计划后,在一些地区、行业出现了国有资本挤出民间资本的现象,由此引发了一轮关于“国进民退”的大讨论。
“这个文件出台实际上表明了中央在未来发展上,把民间投资作为持久动力,摆到更重要的位置上,不存在‘国进民退’的政策取向。”全国工商联研究室主任陈永杰说。
本刊记者姚佳威、王毕强、李高阳对此文亦有贡献