清是一个包容众多民族、地跨游牧和农耕两大区域的帝国。清代的多民族治理,需要置于游牧和农耕两大区域关系演变的大历史背景中加以理解。游牧区拥有强大的军事实力,而农耕区能提供稳定、丰富的物产。中国历史上,游牧和农耕两大区域,从先秦、秦汉时期的"骚扰式合作",到东汉末年转向"雇佣互惠合作"。魏晋以降,游牧民族入主农耕区,又开始建立地跨两区的政区,随之发展出实现两大区域在资源和军事上功能互补的二元治理模式,并在两种政治体制的衔接调和中逐步向中央集权制迈进。清自部落发展为帝国,短短几十年时间内就经历了漫长游牧—农耕互动史的浓缩版。清政府处理民族事务的对象和技巧,固然与满洲人出身内陆亚洲的地缘关系和政治传统有关,但其多民族治理的目标继承了前代对中央集权国家的追求。新清史研究强调,清帝国成功的多民族治理得益于其统治中枢满洲人所具有的内亚民族特性。国家是民族的工具,民族特质决定国家性格,新清史的这一思路实质上是对西方近代民族国家形成和发展经验的一种比拟。而在中国的历史脉络中,民族是国家的工具,民族是国家推行管理的一种手段。清政府对满洲认同的强调,是为了维持集权帝国内游牧与农耕民族间的互补关系,而非强调帝国的满洲特质。