2019年的两会政府工作报告中明确提出，2019年是全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标的关键之年。要继续坚持稳中求进工作总基调，坚持以供给侧结构性改革为主线，坚持深化市场化改革、扩大高水平开放，加快建设现代化经济体系。继续打好三大攻坚战，着力激发微观主体活力，创新和完善宏观调控，统筹推进稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险工作，保持经济运行在合理区间，为全面建成小康社会收官打下决定性基础，以优异成绩庆祝中华人民共和国成立70周年。这就涉及如何评价2018年的经济社会发展成绩、如何看待当前我国经济发展中存在的问题和矛盾、如何看待2019年我国经济增长的目标和基本态势以及我国主要宏观经济政策该如何调整等问题。为此，本刊特约记者专访了国家信息中心首席经济学家祝宝良研究员。
　　《领导文萃》：2018年，我国经济社会发展主要目标任务全面完成，怎样评价2018年的宏观调控和宏观经济形势？
　　祝宝良：基于2016年以来中国供给侧结构性改革取得阶段性成效和世界经济持续复苏的实际情况，2018年，我国继续推进供给侧结构性改革，把打好“防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治”三大攻坚战作为全年经济工作的主要任务，加快结构性去杠杆步伐，加强金融监管。但2018年4月份后，一些难以预料的问题先后出现，中美经贸摩擦爆发，民营企业经营出现困难，消费增速放慢，基建投资大幅下滑，股市和债市大跌，社会各界对经济发展的信心不足。面对这一局面，中央审时度势，在保持战略定力的同时，2018年7月31日提出了“稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期”的政策措施，释放出继续鼓励民营企业发展和深化对外开放的政策信号，和美国达成继续谈判的协议。从2018年下半年起，预期开始好转，信心有所增强。总的看，2018年经济运行总体平稳，稳中有进。
　　一是经济基本维持在合理区间。2018年，中国国内生产总值同比增长6.6%，比上年小幅回落0.2个百分点。四个季度经济分别增长6.8%、6.7%、6.5%和6.4%。规模以上工业增加值增长6.2%。物价走势温和适中，全年居民消费价格上涨2.1%，受蔬菜、石油价格和医疗价格上涨的影响，涨幅比去年同期扩大0.6个百分点。生产领域价格总体平稳，全国工业品生产价格上涨3.5%，涨幅比去年同期回落2.8个百分点，工业价格和居民消费价格剪刀差收窄。就业规模持续扩大，全国城镇就业总量达到4.34亿人，新增就业1361万人，超额完成全年目标。农民工总量达到28836万人，比上年同期增加184万人。全国城镇调查失业率稳中有降，维持在5%左右。国际收支基本平衡，中美贸易摩擦对出口和外资的影响没有显现。
　　二是经济结构持续优化。第三产业比重不断提高，对经济增长的拉动作用不断增强。三次产业增加值占GDP的比重分别为7.1%、40.7%和52.2%，第二产业和第三产业比重分别提高0.2个和0.3个百分点。消费对经济增长的拉动作用进一步增强，虽然基建投资明显回落，但制造业、房地产、民间投资稳定，不含汽车类商品的零售总额增速基本稳定，服务消费需求旺盛。
　　三是新增长动能有所提升。高技术产业、装备制造业、战略性新兴产业增加值增长速度明显高于整个规模以上工业。新能源汽车、光纤、智能电视等新产品产量保持较快增长。服务业中的战略性新兴服务业、高技术服务业营业收入快于全部规模以上服务业。与居民消费升级相关的养老、医疗、旅游休闲、文化娱乐等服务行业供给水平提高。咨询、物流、信息、商务服务业快速发展，信息传输、软件和信息技术服务业势头较好。
　　四是经济效益和质量有所提高。截至2018年末，工业企业实现利润同比增长10.5%，高于企业销售收入增速。杠杆率降低，规模以上工业企业资产负债率为56.8%，同比下降0.4个百分点，特别是国有企业资产负债率下降明显，宏观杠杆率连续9个季度保持基本稳定。节能降耗扎实推进，能源消费结构继续优化，2018年全国能源消费总量同比增长3.4%，天然气、水电、核电、风电等清洁能源消费占能源消费总量比重比上年同期提高1.3个百分点，单位GDP能耗同比下降3.1%。
　　五是人民生活持续改善。居民收入增长与经济增长同步，城乡居民收入差距缩小，全国居民人均可支配收入同比实际增长6.5%，城乡居民人均收入倍差2.69，比上年同期缩小0.02。提高个人所得税起征点，设立6项专项附加扣除。加大基本养老、基本医疗等保障力度，资助各类学校家庭困难学生近1亿人次。棚户区住房改造620多万套，农村危房改造190万户。精准脱贫有力推进，农村贫困人口减少1386万，易地扶贫搬迁280万人。
　　六是改革开放取得新突破。重点领域改革迈出新的步伐，市场准入負面清单制度全面实行，简政放权、放管结合，优化服务改革力度加大，营商环境国际排名大幅上升。对外开放全方位扩大，共建“一带一路”取得重要进展。首届中国国际进口博览会成功举办，海南自贸试验区启动建设。货物进出口总额超过30万亿元，实际使用外资1383亿美元，稳居发展中国家首位。
　　《领导文萃》：2018年，我国经济和社会发展确实取得了巨大成就，但经济增长速度也在逐季减慢，中央也指出我国经济稳中有变、变中有忧。我国经济运行中到底存在哪些问题和矛盾？
　　祝宝良：在经济运行总体上比较平稳的同时，我国出现了经济增长速度减慢、企业经营困难、社会信心不足等问题。中美发生贸易摩擦后，中国对外贸易、利用外资、科技合作等受到影响，科技创新能力薄弱、产业链脆弱等深层次问题开始暴露。这些问题相互叠加、相互影响，导致金融风险不断积累显现，经济下行压力进一步加大。 　　一是民营企业经营困难。我国人均国民收入达到中等偏上国家行列，居民消费结构正在由吃穿住行用向高端消费品和服务业需求转变，正处于由高速增长阶段转向高质量发展阶段，产业和区域结构调整转型势在必行。在这一过程中，缺乏创新能力的企业会比较艰难，在传统产业过度扩张的企业出现困难在所难免。2016年以来的供给侧结构性改革就是要解决这个问题。但也要看到，钢铁、煤炭、有色金属、建材等价格大幅度上升，债转股、剥离不良资产等举措带来国有企业杠杆率下降的同时，处于中下游行业的民营企业受到上游价格上涨、去杠杆后融资难融资贵、一刀切环保治理、出口预期下降、消费结构升级等多重因素挤压，利润增长缓慢，资产负债率不降反升。2018年初《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》等金融监管政策正式出台后，银行表外融资受到抑制，金融机构风险偏好明显降低，民营企业的融资成本有所上升，引发股市暴跌、债市下滑，部分企业资金链断裂并出现信用违约，一些上市企业的股权质押被强制平仓。与此同时，2018年年初以来，社会上频现否定民营经济的言论，认为民营企业可以退场了，要实行公私合营，一些民营企业家的财产甚至生命安全得不到保障，严重影响了企业的信心和社会预期。
　　二是部分地区房地产价格上涨过快已开始影响居民消费。在土地财政和土地制度的约束下，中国的房地产调控一直是重需求、轻供给，甚至人为限制供给以抬高地价和房价。同时，为鼓励房地产去库存，2016年以来，国家采取了棚户区改造货币化安置政策，鼓励居民增加按揭贷款，居民杠杆率迅速攀升，导致房地产价格特别是三、四线城市房价不断上升。房地产持续火爆拉动了经济增长和财政收入增加，却大大推高了实体经济的生产经营成本，提高了居民杠杆率，加剧了财产和收入分配不平等，挤出了消费和制造业投资，影响了产业结构升级和经济可持续发展。从2016年以来居民按揭贷款、居民杠杆率、居民消费等指标看，房地产价格上涨对经济发展和金融稳定的负面影响已越来越大。2018年年中以来，汽车消费下降的主要原因就是三、四线城市居民信贷增长过快和房价上涨挤出了居民消费。
　　三是处置地方隐性债务与稳定基建投资两难。在“稳增长”和“惠民生”的驱使下，不少地方政府依托地方政府融资平台、政府与社会资本合作（PPP）、产业投资基金等渠道，通过明股实债、购买服务、担保等手段，大规模融资用于基建投资，政府隐性债务数量可观。支撑债务偿还能力的地方财政收入也存在虚高问题，地方政府的债务率和偿债率被低估。在2018年年初把规范地方政府隐性债务作为去杠杆的重点任务后，地方政府融资平台融资受到制约，基础设施建设投资开始下降。地方政府隐性债务和基建投资资金来源，成为多年来难以解决的难题之一。
　　四是中美贸易摩擦不确定性较大。中美经贸摩擦涉及双边贸易、知识产权保护、补贴、市场准入、国有企业等多个问题，不仅影响中美两国经济，也对世界经济产生较大影响。从双边贸易看，短期内由于出口产品不可替代，中国对美国出口的价格提高10%，对美出口下降7%;由于出口合同往往提前3-6月签订，短期出口出现回落有3-6个月的滞后期。假以时日，由于可以在世界范围内找到我国产品的替代品或自己生产不再进口，中国对美国出口的价格提高10%，对美出口会下降15%。我们估计，考虑到合同签订期限在内，征收关税对我国出口的影响大约要持续两年半左右的时间。美国已对我国500亿美元商品征收了25%的关税、2000亿美元商品征收了10%的关税，估计两年半之内共影响我国对美出口减少约500亿美元，经济增速减少0.6个百分点左右，其中第一年内影响为0.3%，第二年内为0.2%，第三年内为0.1%。也就是说，2018年6月份以来美国对我国加征的关税，对2019年我国经济增长影响约0.3个百分点。对美国500亿美元进口商品加征关税，中国的居民消费价格上涨0.3个百分点左右。如果美国对已经征收10%的2000亿美元商品关税提高到25%，预计影响中国对美出口再减少约500亿美元，经济增速再减少约0.6个百分点。也就是说， 若从今年6月开始，美国对已经征收10%的2000亿美元商品关税提高到25%，我国经济从今年下半年开始会受到影响。从长期看，美国已公开把我国当作主要竞争对手，在战略上围堵、在规则上牵制、在发展上滞迟，试图通过各种办法来“规范”我国的行为并把我国锁定在全球价值链的中低端位置。美国利用贸易摩擦、知识产权保护、市场准入要求、反对补贴等手段对我国施压，会影响双边贸易、投资、技术转移、人员交流，进而影响中国科技创新能力和我国的产业链、供应链安全。我们估计，改革开放40年，通过对外贸易、利用外资、科技交流等的技术外溢效应对中国经济增长的贡献每年在0.9个百分点左右，中美经贸摩擦对我国科技进步和产业链、价值链提升的影响不可低估。
　　《领导文萃》：在世界各国的共同努力下，2018年全球经济出现较快的增长。进入2019年，世界经济增速放缓，保护主义和单边主义加剧，不稳定不确定因素明显增加。2019年，国际经济环境会有什么变化？
　　祝宝良：2017年， 各国经济同步强劲回升，世界经济增速从2016年的3.3%快速上升到3.7%。2018年，虽然世界经济增长率与2017年持平也为3.7%，但经济增长明显分化，除美国、印度、越南、俄罗斯、中东北非地区等少数国家经济增速继续上升之外，其他大部分经济体的经济增速均出现回落，拉美和加勒比地区多个国家出现经济动荡，阿根廷和委内瑞拉经济出现负增长，伊朗受到美国制裁经济形势再一次惡化。 2019年，世界经济增速会减慢为3.5%。影响世界经济的几个关键问题是：
　　一是美国经济出现下行。美国经济走势对2019年世界经济具有重大影响。美国经济自2010年年中起已持续增长8年多，至2018年3季度经济增速同比已达3.0% ，增势非常强劲。但美国也已经出现繁荣到顶迹象。首先，美国失业率已经处于最低水平，劳动力已经被充分利用，工资已经开始上涨，且工资上涨幅度超过物价上涨幅度，企业盈利空间下降。其次，美国股票市场价格开始出现高位回落，股市泡沫破裂风险加大。一般来说，微调型的货币政策能够延长繁荣时间，防止经济出现快速过热和过热后的硬着陆。美国历史上最长的加息周期是3年，即连续加息3年后经济会出现回落。这一轮加息周期是从2015年12月开始的，到2018年12月就是3年。加息周期的结束将伴随着经济增长再一次下行。国际货币基金组织和美联储预计美国GDP增长率将从2018年的2.9%下降至2019年的2.5%。 　　二是金融市场动荡。首先，美联储进一步加息缩表引起其他国家尤其是新兴市场国家的货币贬值和货币危机。土耳其和阿根廷等国发生了货币危机。未来美联储进一步缩表的可能性很大，这将引起资本进一步回流美国，新兴市场国家进一步爆发货币危机的可能性仍然存在。其次，高债务国家出现债务违约风险甚至债务危机。一些重债的新兴市场国家和低收入国家政府债务激增，容易引发主权债务的违约风险和债务危机。再次，美国实体经济增速下行引起其资产价格暴跌并向其他国家传染。美国股市从2009年以来持续牛市，股票市值从2008年的11万亿美元上升到2018年的40万亿美元，股市泡沫风险已经开始显现。
　　三是应对下一轮衰退的政策空间有限。各主要国家尤其是发达国家刺激经济的政策空间不如10年以前。当前，美国的联邦基金利率仅有2.5%，英格兰银行的政策利率仅为0.75%，而欧洲中央银行、日本央行目前还是实行负利率的货币政策，没有降息空间。通过量化宽松政策降低长期利率的空间也有限。美国金融危机以来，各国政府债务没有明显下降，大部分国家的政府债务均比危机以前高，各国财政扩张的能力受到高债务规模的制约。
　　四是贸易摩擦和逆全球化。贸易摩擦对世界经济的负面影响逐渐显现。世贸组织预计2018年全球货物贸易量实际增速为3.9%，比2017年减慢0.8个百分点，2019年增速預期进一步调低至3.7%。全球贸易摩擦不断，贸易冲突阻碍国际分工扩展和全球生产率提升，对世界经济造成长期不利影响。当前，世界最大的经贸冲突是中美贸易摩擦。但是，不管中美之间，还是美国和其他主要贸易伙伴之间，达成协议都需要经过艰难的谈判和彼此的妥协，未来的演变充满了不确定性。
　　2019年全球经济的分化和波动，将给我国经济带来不利的外部冲击。一方面，世界经济减慢可能导致我国出口增速减慢，给我国带来就业和增长压力;另一方面，资本市场动荡会带来我国的资本流动和汇率波动，影响我国金融稳定。
　　《领导文萃》：2019年，我国经济发展的主要预期目标是国内生产总值增长6-6.5%左右，居民消费价格涨幅3%左右，城镇新增就业1100万人以上，国际收支基本平衡，怎样理解这样的调控目标？
　　祝宝良：经济增长、就业、物价、国际收支平衡是宏观经济的四大调控目标。四大目标之间相互联系、相互影响、相互制约，起主导和决定作用的是经济增长速度，它决定了就业、物价和进出口水平。确定年度经济发展目标，要综合考虑国内外经济环境变化和我国现实的需要和可能。
　　经济增长目标的设定要考虑就业和控制物价需要。任何国家在确定本国经济增长速度时，最重要的因素就是就业目标。尽管我国劳动年龄人口逐年下降，就业压力有所减轻，但考虑到每年的城镇化率要提高一个百分点左右，一年有300万左右农村居民要到城市就业，今年还有800多万大学生要就业。经济增长和就业之间有一个相对稳定的关系，根据我国目前的产业结构和劳动生产率水平，这几年，我国经济增长一个百分点，可以实现就业约180万～200万人左右，要解决1100万人的就业目标，需要经济增长6%～6.5%，因此不能让经济滑出6%以下的底线。目前，世界主要国家处于低通胀水平，国际大宗商品价格稳定，我国工业消费品价格低迷，物价水平没有大幅上涨的基础，物价控制在3%以内基本没有问题，不会为了控制物价而降低经济增长速度。
　　确定经济增长速度要考虑有没有可能性。经济增长高低主要由潜在经济水平决定。潜在经济增长率是指一国（或地区）在各种资源得到最优和充分配置条件下所能达到的最大经济增长率。这里的“资源”，不仅包括自然资源、人力资源、资本形成、技术和管理，还包括制度安排和经济政策等。当前，我国物质技术基础更加雄厚，产业体系完备、人力资源丰富、创业创新较为活跃。国内经济研究机构普遍认为，目前我国经济的潜在水平在6.5%左右。当然，潜在经济增长能力能否释放，还要看我国的需求水平。2019年，我国经济面临较大下行压力，中美贸易摩擦对我国的影响还有较大不确定性，经济增速要超过2018年难度较大。
　　短期经济增长目标要与长期发展战略有机结合。一是与全面建成小康社会的宏伟目标相衔接。全面建成小康社会要求到2020年实现国内生产总值比2010年翻一番，2011～2018年，我国经济年均实际增长7.48%，只要2019-2020年经济年均增长6.25%就能完成翻番目标。把经济增长速度定在6%～6.5%之间符合小康社会的基本要求。二是党的十九大报告指出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，必须以供给侧结构性改革为主线，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革，不断增强我国经济创新力和竞争力。这一长期发展战略要求我们要通过加快改革和创新提高经济质量，短期内追求过高增长速度往往会忽视经济质量和生态环境，得不偿失。
　　综合考虑上述几个因素，特别是中美贸易摩擦还存在不确定性， 把2019年经济增长速度目标设定在6%～6.5%区间内是比较合理的。
　　《领导文萃》：面对国际国内经济形势和我国经济社会发展存在的主要矛盾和问题，要实现2019年经济社会发展目标，我国的主要宏观经济政策如何调整？
　　祝宝良：针对中国经济存在的矛盾和问题，中央经济工作会议和全国两会提出了2019年经济发展目标、政策和主要工作。要坚持稳中求进的工作总基调，坚持以供给侧结构性改革为主线，坚持深化市场化改革、扩大高水平开放，着力激发微观主体活力，创新和完善宏观调控，统筹推进稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险工作，进一步稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期，提振市场信心，保持经济运行在合理区间。
　　一是宏观政策要强化逆周期调节。继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，确保经济运行在合理区间。积极的财政政策要加力提效。赤字率按经济总量2.8%安排，比去年预算高0.2个百分点;财政赤字2.76万亿元。实施更大规模的减税，将制造业等行业现行16%的税率降至13%，将交通运输业、建筑业等行业现行10%的税率降至9%，确保主要行业税负明显降低。明显降低企业社保缴费负担，下调城镇职工基本养老保险单位缴费比例，各地可降至16%。稳定现行征缴方式，各地在征收体制改革过程中不得采取增加小微企业实际缴费负担的做法，不得自行对历史欠费进行集中清缴。稳健的货币政策要松紧适度。广义货币M2和社会融资规模增速要与国内生产总值名义增速相匹配，以更好满足经济运行保持在合理区间的需要。既要把好货币供给总闸门，不搞“大水漫灌”，又要灵活运用多种货币政策工具，疏通货币政策传导渠道，保持流动性合理充裕，有效缓解实体经济特别是民营和小微企业融资难融资贵问题，防范化解金融风险。 　　二是继续推进供给侧结构性改革。2019年要在“巩固、增强、提升、畅通”八个字上下功夫。要巩固“三去一降一补”成果，推动更多产能过剩行业加快出清，降低全社会各类营商成本，加大基础设施等领域补短板力度。要增强微观主体活力，发挥企业和企业家主观能动性，建立公平开放透明的市场规则和法治化营商环境，促进正向激励和优胜劣汰。要提升产业链水平，利用技术创新和规模效应形成新的竞争优势，培育和发展新的产业集群。要畅通国民经济循环，形成国内市场和生产主体、经济增长和就业扩大、金融和实体经济良性循环。
　　三是坚持向改革开放要动力。聚焦突出矛盾和关键环节，推动相关改革深化和扩大开放，把市场活力和社会创造力充分释放出来。加强和完善国有资产监管，推进国有资本投资、运营公司改革试点，促进國有资产保值增值。积极稳妥推进混合所有制改革，完善公司治理结构，健全市场化经营机制，建立职业经理人等制度。坚持“两个毫不动摇”，鼓励、支持、引导非公有制经济发展，按照竞争中性原则，在要素获取、准入许可、经营运行、政府采购和招投标等方面，对各类所有制企业平等对待。保护产权必须坚定不移，对侵权行为要依法惩处，对错案冤案要有错必纠，让企业家安心搞经营、放心办企业。深化财税金融体制改革，稳步推进房地产税立法，改革优化金融体系结构。推动全方位对外开放，培育国际经济合作和竞争新优势。进一步放宽市场准入，缩减外资准入负面清单，允许更多领域实行外资独资经营。加快与国际通行经贸规则对接，提高政策透明度和执行一致性，营造内外资企业一视同仁、公平竞争的公正市场环境。 加快构建高标准自贸区网络，推进区域全面经济伙伴关系协定、中日韩自贸区、中欧投资协定谈判，继续推动中美经贸磋商。
　　四是防范化解重大风险。要坚持结构性去杠杆的基本思路，防范金融市场异常波动和共振，稳妥处理地方政府债务风险，做到坚定、可控、有序、适度。发展民营银行和社区银行，推动城商行、农商行、农信社业务逐步回归本源。要完善金融基础设施，强化监管和服务能力。要通过深化改革，打造一个规范、透明、开放、有活力、有韧性的资本市场，提高上市公司质量，完善交易制度。要健全地方税体系，规范政府举债融资机制。
　　五是社会政策要强化兜底保障功能。要把稳就业摆在突出位置，重点解决好高校毕业生、农民工、退役军人等群体就业。要深化社会保障制度改革，在加快省级统筹的基础上推进养老保险全国统筹。要继续划转部分国有资本充实社保基金。要构建房地产市场健康发展长效机制，坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，因城施策、分类指导，夯实城市政府主体责任，完善住房市场体系和住房保障体系。
　　《领导文萃》：面对国际国内经济形势和我国经济社会发展存在的主要矛盾和问题，您认为2019年我国的经济形势如何？
　　祝宝良： 2019年，中国经济发展面临的外部环境和2018年相比有所恶化，经济增长将有所减慢。与此同时，供给侧结构性改革对稳定经济的效应将继续显现，鼓励民营企业发展和深化改革开放的信号有利于稳定企业的信心，稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期的政策会逐步发挥作用。
　　基础设施建设投资力度将加大并成为稳定投资的关键因素。2018年7月份以来，国家开始把稳定基建投资作为补短板的重要抓手，在继续严格管控地方政府隐性债务扩张的同时，通过增加财政投资力度、扩大专项债规模、规范政府与社会合作投资（PPP）等方式扩大基建投资。与此同时，逆周期调节政策也有利于稳定房地产和制造业投资，基建投资将企稳回升并带动投资稳定增长。
　　消费稳中略降。个人所得税起征点提高和六项费用扣除调整、进口关税下调会刺激消费增长，居民消费结构升级步伐会继续加快，养老、医疗、健康、教育、旅游等服务消费会继续快于零售商品的消费，网络购物、共享单车等新型消费模式继续带动新兴消费发展。但由于就业和居民收入增长会略有下降，部分地区房地产价格高位运行会挤出汽车等产品的消费，消费需求会有所下降。