论文部分内容阅读
摘 要 涉罪外来人员审前羁押率高、取保候审困难，是近年来司法实践中经常遇到的问题。针对涉罪外来人员适用有罪不捕面临担保不能的困境，宁波市检察机关坚持能动司法，积极参与社会管理创新，会同有关单位创建了涉罪外来人员帮教基地，将社会力量与司法资源相结合，取得了良好的法律效果和社会效果。同时，也存在不少问题。本文以宁波市涉罪外来人员帮教基地为蓝本，分析当前该基地建设中存在的问题，并提出若干建议，希望能对完善涉罪外来人员帮教工作有所帮助。
关键词 涉罪外来人员 帮教基地 社会管理创新
作者简介：方春科，宁波市海曙区人民检察院监所（预防）科科长，研究方向：刑法、刑事诉讼法；杨建平，宁波市海曙区人民检察院副检察长，研究方向：刑法、刑事诉讼法。
中图分类号：D926.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）06-203-02
一、涉罪外来人员帮教基地概述
（一）涉罪外来人员帮教基地的基本内涵
近年来，随着社会经济的不断发展，我国人口的流动性也急剧加快，表现在东南沿海一带较为发达的地区外来人口流入十分迅速，由此产生了很多社会问题，比较突出的是外来人员犯罪数量不断攀升。以宁波中心城区海曙为例，2014年海曙检察院共审查起诉犯罪嫌疑人889人，其中外来人员572人，占64.3%。经进一步调查，发现相对本地人而言，当前司法部门对涉罪外来人员适用逮捕措施较多。据统计，2014年海曙检察院共审查逮捕犯罪嫌疑人400人，其中外来人员280人，占70%。但是，许多外来人员并非因为人身危险性大、确有羁押必要而被逮捕。相反，其完全符合《人民检察院刑事诉讼规则》第一百四十四条规定的有罪不捕情形，但因系外地人，在本地没有经济收入和社会关系，才使取保候审难以适用。针对此类有罪不捕的现实困境，涉罪外来人员帮教制度便应运而生。
涉罪外来人员帮教制度是指外地户籍的人员在本地犯罪被抓后，经审查发现没有的逮捕必要，但无法提供取保候审所需的保证金或者保证人，在自愿申请进入帮教基地的前提下，由办案单位对犯罪嫌疑人是否可以在帮教基地中实施取保候审进行考察评估，通过考察评估者，由帮教基地向司法机关提供保证人并对犯罪嫌疑人进行帮教，而不再对其实施羁押的制度 。
在此基础上，笔者认为涉罪外来人员帮教基地是指经有关部门事先统一选定认可，为不能提供保证金或保证人保证的涉罪外来人员提供合适的保证人，并在其取保候审期间提供帮教的企业、事业、社区等单位。
（二）涉罪外来人员帮教基地的实践情况
近年来，为更好地保障涉罪外来人员平等适用取保候審的诉讼权利，多地司法机关进行了积极的探索，其中较为突出的是以基地模式为担保不能的涉罪外来人员创造取保候审条件。如2010年无锡市检察院会同当地政法委、公安、法院等部门出台《无锡市涉嫌犯罪外来人员管护教育基地建设若干意见（试行）》对符合条件的涉罪外来人员采取取保候审并进入管护教育基地接受管教作出规定。经比较，笔者发现上述涉罪外来人员管护教育基地与前文探讨的涉罪外来人员帮教基地实为同一个概念。下面，笔者主要结合所在宁波市涉罪外来人员帮教基地的实践加以阐述。
宁波市涉罪外来人员帮教基地创建始于2013年9月，系由慈溪市检察院会同当地政法委、公安、法院、司法等部门出台《慈溪市涉嫌犯罪外来人员帮教基地若干意见（试行）》推行。通过选取当地宁波华星轮胎有限公司、慈溪市振成机械有限公司两家优秀企业作为帮教基地的试点单位，为符合有罪不捕条件，但又无法提供保证金和保证人的涉罪外来人员提供保证人，并对其进行帮教。后经宁波市检察院推广，辖下其他基层检察院先后同当地有关部门挂牌建立了涉罪外来人员帮教基地，共计15个。这些帮教基地均建立在企业，且以中小型民营企业为主，目前共接收帮教对象7名。
宁波市涉罪外来人员帮教基地建设的程序一般由检察院会同当地各相关部门成立涉罪外来人员帮教基地工作领导小组，领导小组下设办公室于检察院，具体负责帮教基地的设立、运行和管理。工作模式如下：犯罪嫌疑人提出申请——检察人员对犯罪嫌疑人进行风险评估——检察机关派专人面对面谈话审查——检察机关联系帮教基地征求意见——帮教基地企业同意——司法行政机关进行政策条件审查——将犯罪嫌疑人送往帮教基地——帮教基地帮教犯罪嫌疑人——检察机关定时进行监督检查 。
二、涉罪外来人员帮教基地建设存在的问题
（一）缺乏政府支持，帮教基地前景堪忧
1.政府缺乏对帮教基地的建立支持。目前，大部分帮教基地的建立缺乏当地政府的参与，也没有相关财政的支持，完全凭借检察机关和相关单位的沟通建立。显然，若没有个人感情的沟通协调以及帮教企业负责人的同情心和社会责任感，帮教基地很可能无法长期存在下去。
2.政府缺乏对帮教企业的政策支持。目前宁波市各级党委政府均未就帮教企业规定相关支持政策，导致后者不能从帮教工作中得到直接的利益，这与其作为企业组织追求利益最大化的本质相冲突。若没有相关利益激励机制加以扶持，帮教基地的管理成本又高于其他企业，加上其还须承担涉罪外来人员可能发生的侵犯帮教基地工作人员人身、财产安全的风险，帮教企业的工作积极性必然受到重挫。
（二）实际使用率低，帮教基地管理有待加强
1. 实际帮教对象较少。据调查，宁波市15个涉罪外来人员帮教基地至今仅接收帮教对象7名，且除慈溪、奉化帮教基地外，其他帮教基地尚没有帮教对象进驻。其原因是：（1）对于检察机关而言，帮教工作并非其日常工作范围，有的仅仅为了创新需要而开展。一旦案子数量多，承办人就会倾向采取更为简便的逮捕措施，而非将涉罪外来人员放到帮教基地，进而开展一系列风险评估、资格审查、定期检查等额外工作。（2）对于帮教基地而言，因为缺乏政策支持，工作积极性受到影响。有的完成启动仪式后就沦为华而不实的摆设，帮教工作仅成为一块对外宣传的招牌。 2.管理能力有待提高。（1）对帮教基地的管理有待加强。实践中，一般由检察机关对帮教基地开展监督检查。但当前检察机关普遍存在“案多人少”的矛盾，有的检察机关将帮教对象放入基地后，可能不再进行后续的监督检查，也不提供相应的反馈和帮助，打击了帮教基地的工作积极性。（2）对帮教对象的管理有待加强。因人力、物力、财力等限制，部分帮教基地在帮教的内容、形式方面较为单一，缺乏有针对性的帮教措施。特别是帮教人员所做日常谈话较为敷衍简单，无法及时掌握帮教对象的思想动态，无法对其社会危险性做出准确的评估和预测，容易诱发脱保问题。
（三）社会力量参与单薄，专业帮教人员缺失
1.社会力量参与不足。目前，涉罪外来人员帮教基地建设多由检察机关牵头，又缺乏相关经费保障和人力支持，导致其他部门非常容易产生退让、推诿心理，缺乏工作的主观能动性和积极性。此外，中小型民营企业是当前帮教基地的基本载体，鲜有大型民营企业、国有企业等单位的参与。这主要因为社会普遍对涉罪外来人员存在偏见，而大型企业、国有企业等单位较为注重自身文化建设，对工作人员的素质有较高的要求，对涉罪外来人员会明确表示不愿接收。
2.专业帮教人员缺乏。具备教育、心理、法律等专业技能的帮教人员无疑能更好对帮教对象进行教育改造。但因缺少经费，涉罪外来人员帮教基地的具体运作费用多由帮教基地自行承担，包括为帮教对象提供生活保障、岗位技能培训等。帮教基地作为帮教工作的核心参与者，本身已承担了许多义务，为减轻负担，多不愿额外承担聘请专业帮教人员费用，往往指派内部工作人员负责帮教。这些人大部分不具备专业帮教知识，也缺乏相关实践经验，不能很好地胜任帮教工作。
三、涉罪外来人员帮教基地的完善建议
（一）政府加大对帮教基地的支持力度
1.设立专项帮教经费。涉罪外来人员帮教基地的正常运转，必然需要一定的资金来加以维持，如为涉罪外来人员提供食宿所需费用、聘请专业帮教人员费用，以及涉罪外来人员在被帮教期间致帮教基地工作人员人身、财产发生损害而又无力赔偿的费用等。为充分调动帮教基地的参与热情，笔者建议政府以财政拨款的形式设立专项帮教经费，在必要时为帮教基地提供资金补贴，减少其资金压力。
2. 给予帮教企业政策支持。（1）赋予企业优先获得政府扶持和奖励的权利。积极建立涉罪外来人员帮教基地的企业无疑为社会公益事业树立了榜样，故笔者建议对于帮教工作出色的，政府应当给予表彰和奖励。同时，政府也应在经营活动上给予帮教企业在同等条件下的照顾和扶持，提高企业帮教积极性。（2）给予企业税收减免的政策优惠。为大力支持和提倡企业的社会公德心，从企业功利性角度出发，给予其税收减免优惠无疑是有效的。如可规定企业帮教涉罪外来人员达到职工总数规定比例的，在一定期限内减少征收该企业的所得税；或者企业每帮教一名涉罪外来人员的，给予一定金额的财政奖励等，使帮教企业能看见真正的实惠。
（二）加强对帮教基地的管理
1.帮教基地应加强对帮教工作的管理。（1）加强业务培训和政治教育。为提高涉罪外来人员的素质，帮教基地应安排专人对其进行有针对性的职业技能培训，使其掌握实用技术，提高适应工作的能力。同时，应加强对其思想教育，通过定期开展政治教育，促其端正思想，巩固帮教的成果。（2）落实帮教管理。定期召开帮教工作会议，学习相关法律法规和政策制度，分析帮教工作形势，掌握帮教对象的工作及帮教情况，全面提高帮教工作的管理水平。
2.检察机关应加强对帮教基地的管理。（1）加强对帮教基地的规范管理。检察机关应当加强对帮教基地的管理，防止帮教基地出现侵犯帮教对象权益的现象。（2）督促帮教协议落到实处。检察机关应尽量克服“案多人少”的矛盾，定期对帮教基地进行督促和检查。通过与帮教对象进行回访交流，掌握其身心状况及悔过自新的程度。对于严重違反有关帮教规定的，应及时取消其入驻帮教基地的资格，并依法予以逮捕。
（三）推进帮教基地社会化和专业化建设
1.聘请专业人员，推进帮教基地专业化建设。针对当前帮教人员帮教技能整体不高的现状，帮教基地应选取具备较高综合素质者作为帮教人员，并定期开展基础培训，促其掌握帮教技能。同时，为使帮教工作向专业化、系统化方向发展，还应聘请专业人员开展帮教工作。笔者建议，由政府或者司法机关广泛向社会招聘具有政法、教育、心理咨询、社工经验的人为专业帮教员，审核确定后，向其发放聘书。然后根据帮教基地的区域分布，指定专业帮教员的帮教范围，对帮教对象开展法制宣传、心理矫正等工作。
2.加大宣传力度， 推进帮教基地社会化建设。帮教基地工作领导小组应加大舆论宣传的力度，会同宣传部门充分运用电视、广播、报刊、网络、移动客户端等媒介，采用多种形式开展帮教基地的宣传活动。让社会公众更多地了解和认识涉罪外来人员帮教基地的现实意义，使更多的社会组织、团体、个人参与帮教工作，形成全社会关注、理解和支持帮教工作的新格局。
注释：
朱磊磊.涉罪外来人员管护教育问题探究.苏州大学硕士学位论文.2012.
倪时颖、牟伦胜.以国家治理理念强化构罪不捕平等适用——以浙江省慈溪市检察院“帮教基地”建设为例.楚天法治.2014（10）.
关键词 涉罪外来人员 帮教基地 社会管理创新
作者简介：方春科，宁波市海曙区人民检察院监所（预防）科科长，研究方向：刑法、刑事诉讼法；杨建平，宁波市海曙区人民检察院副检察长，研究方向：刑法、刑事诉讼法。
中图分类号：D926.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）06-203-02
一、涉罪外来人员帮教基地概述
（一）涉罪外来人员帮教基地的基本内涵
近年来，随着社会经济的不断发展，我国人口的流动性也急剧加快，表现在东南沿海一带较为发达的地区外来人口流入十分迅速，由此产生了很多社会问题，比较突出的是外来人员犯罪数量不断攀升。以宁波中心城区海曙为例，2014年海曙检察院共审查起诉犯罪嫌疑人889人，其中外来人员572人，占64.3%。经进一步调查，发现相对本地人而言，当前司法部门对涉罪外来人员适用逮捕措施较多。据统计，2014年海曙检察院共审查逮捕犯罪嫌疑人400人，其中外来人员280人，占70%。但是，许多外来人员并非因为人身危险性大、确有羁押必要而被逮捕。相反，其完全符合《人民检察院刑事诉讼规则》第一百四十四条规定的有罪不捕情形，但因系外地人，在本地没有经济收入和社会关系，才使取保候审难以适用。针对此类有罪不捕的现实困境，涉罪外来人员帮教制度便应运而生。
涉罪外来人员帮教制度是指外地户籍的人员在本地犯罪被抓后，经审查发现没有的逮捕必要，但无法提供取保候审所需的保证金或者保证人，在自愿申请进入帮教基地的前提下，由办案单位对犯罪嫌疑人是否可以在帮教基地中实施取保候审进行考察评估，通过考察评估者，由帮教基地向司法机关提供保证人并对犯罪嫌疑人进行帮教，而不再对其实施羁押的制度 。
在此基础上，笔者认为涉罪外来人员帮教基地是指经有关部门事先统一选定认可，为不能提供保证金或保证人保证的涉罪外来人员提供合适的保证人，并在其取保候审期间提供帮教的企业、事业、社区等单位。
（二）涉罪外来人员帮教基地的实践情况
近年来，为更好地保障涉罪外来人员平等适用取保候審的诉讼权利，多地司法机关进行了积极的探索，其中较为突出的是以基地模式为担保不能的涉罪外来人员创造取保候审条件。如2010年无锡市检察院会同当地政法委、公安、法院等部门出台《无锡市涉嫌犯罪外来人员管护教育基地建设若干意见（试行）》对符合条件的涉罪外来人员采取取保候审并进入管护教育基地接受管教作出规定。经比较，笔者发现上述涉罪外来人员管护教育基地与前文探讨的涉罪外来人员帮教基地实为同一个概念。下面，笔者主要结合所在宁波市涉罪外来人员帮教基地的实践加以阐述。
宁波市涉罪外来人员帮教基地创建始于2013年9月，系由慈溪市检察院会同当地政法委、公安、法院、司法等部门出台《慈溪市涉嫌犯罪外来人员帮教基地若干意见（试行）》推行。通过选取当地宁波华星轮胎有限公司、慈溪市振成机械有限公司两家优秀企业作为帮教基地的试点单位，为符合有罪不捕条件，但又无法提供保证金和保证人的涉罪外来人员提供保证人，并对其进行帮教。后经宁波市检察院推广，辖下其他基层检察院先后同当地有关部门挂牌建立了涉罪外来人员帮教基地，共计15个。这些帮教基地均建立在企业，且以中小型民营企业为主，目前共接收帮教对象7名。
宁波市涉罪外来人员帮教基地建设的程序一般由检察院会同当地各相关部门成立涉罪外来人员帮教基地工作领导小组，领导小组下设办公室于检察院，具体负责帮教基地的设立、运行和管理。工作模式如下：犯罪嫌疑人提出申请——检察人员对犯罪嫌疑人进行风险评估——检察机关派专人面对面谈话审查——检察机关联系帮教基地征求意见——帮教基地企业同意——司法行政机关进行政策条件审查——将犯罪嫌疑人送往帮教基地——帮教基地帮教犯罪嫌疑人——检察机关定时进行监督检查 。
二、涉罪外来人员帮教基地建设存在的问题
（一）缺乏政府支持，帮教基地前景堪忧
1.政府缺乏对帮教基地的建立支持。目前，大部分帮教基地的建立缺乏当地政府的参与，也没有相关财政的支持，完全凭借检察机关和相关单位的沟通建立。显然，若没有个人感情的沟通协调以及帮教企业负责人的同情心和社会责任感，帮教基地很可能无法长期存在下去。
2.政府缺乏对帮教企业的政策支持。目前宁波市各级党委政府均未就帮教企业规定相关支持政策，导致后者不能从帮教工作中得到直接的利益，这与其作为企业组织追求利益最大化的本质相冲突。若没有相关利益激励机制加以扶持，帮教基地的管理成本又高于其他企业，加上其还须承担涉罪外来人员可能发生的侵犯帮教基地工作人员人身、财产安全的风险，帮教企业的工作积极性必然受到重挫。
（二）实际使用率低，帮教基地管理有待加强
1. 实际帮教对象较少。据调查，宁波市15个涉罪外来人员帮教基地至今仅接收帮教对象7名，且除慈溪、奉化帮教基地外，其他帮教基地尚没有帮教对象进驻。其原因是：（1）对于检察机关而言，帮教工作并非其日常工作范围，有的仅仅为了创新需要而开展。一旦案子数量多，承办人就会倾向采取更为简便的逮捕措施，而非将涉罪外来人员放到帮教基地，进而开展一系列风险评估、资格审查、定期检查等额外工作。（2）对于帮教基地而言，因为缺乏政策支持，工作积极性受到影响。有的完成启动仪式后就沦为华而不实的摆设，帮教工作仅成为一块对外宣传的招牌。 2.管理能力有待提高。（1）对帮教基地的管理有待加强。实践中，一般由检察机关对帮教基地开展监督检查。但当前检察机关普遍存在“案多人少”的矛盾，有的检察机关将帮教对象放入基地后，可能不再进行后续的监督检查，也不提供相应的反馈和帮助，打击了帮教基地的工作积极性。（2）对帮教对象的管理有待加强。因人力、物力、财力等限制，部分帮教基地在帮教的内容、形式方面较为单一，缺乏有针对性的帮教措施。特别是帮教人员所做日常谈话较为敷衍简单，无法及时掌握帮教对象的思想动态，无法对其社会危险性做出准确的评估和预测，容易诱发脱保问题。
（三）社会力量参与单薄，专业帮教人员缺失
1.社会力量参与不足。目前，涉罪外来人员帮教基地建设多由检察机关牵头，又缺乏相关经费保障和人力支持，导致其他部门非常容易产生退让、推诿心理，缺乏工作的主观能动性和积极性。此外，中小型民营企业是当前帮教基地的基本载体，鲜有大型民营企业、国有企业等单位的参与。这主要因为社会普遍对涉罪外来人员存在偏见，而大型企业、国有企业等单位较为注重自身文化建设，对工作人员的素质有较高的要求，对涉罪外来人员会明确表示不愿接收。
2.专业帮教人员缺乏。具备教育、心理、法律等专业技能的帮教人员无疑能更好对帮教对象进行教育改造。但因缺少经费，涉罪外来人员帮教基地的具体运作费用多由帮教基地自行承担，包括为帮教对象提供生活保障、岗位技能培训等。帮教基地作为帮教工作的核心参与者，本身已承担了许多义务，为减轻负担，多不愿额外承担聘请专业帮教人员费用，往往指派内部工作人员负责帮教。这些人大部分不具备专业帮教知识，也缺乏相关实践经验，不能很好地胜任帮教工作。
三、涉罪外来人员帮教基地的完善建议
（一）政府加大对帮教基地的支持力度
1.设立专项帮教经费。涉罪外来人员帮教基地的正常运转，必然需要一定的资金来加以维持，如为涉罪外来人员提供食宿所需费用、聘请专业帮教人员费用，以及涉罪外来人员在被帮教期间致帮教基地工作人员人身、财产发生损害而又无力赔偿的费用等。为充分调动帮教基地的参与热情，笔者建议政府以财政拨款的形式设立专项帮教经费，在必要时为帮教基地提供资金补贴，减少其资金压力。
2. 给予帮教企业政策支持。（1）赋予企业优先获得政府扶持和奖励的权利。积极建立涉罪外来人员帮教基地的企业无疑为社会公益事业树立了榜样，故笔者建议对于帮教工作出色的，政府应当给予表彰和奖励。同时，政府也应在经营活动上给予帮教企业在同等条件下的照顾和扶持，提高企业帮教积极性。（2）给予企业税收减免的政策优惠。为大力支持和提倡企业的社会公德心，从企业功利性角度出发，给予其税收减免优惠无疑是有效的。如可规定企业帮教涉罪外来人员达到职工总数规定比例的，在一定期限内减少征收该企业的所得税；或者企业每帮教一名涉罪外来人员的，给予一定金额的财政奖励等，使帮教企业能看见真正的实惠。
（二）加强对帮教基地的管理
1.帮教基地应加强对帮教工作的管理。（1）加强业务培训和政治教育。为提高涉罪外来人员的素质，帮教基地应安排专人对其进行有针对性的职业技能培训，使其掌握实用技术，提高适应工作的能力。同时，应加强对其思想教育，通过定期开展政治教育，促其端正思想，巩固帮教的成果。（2）落实帮教管理。定期召开帮教工作会议，学习相关法律法规和政策制度，分析帮教工作形势，掌握帮教对象的工作及帮教情况，全面提高帮教工作的管理水平。
2.检察机关应加强对帮教基地的管理。（1）加强对帮教基地的规范管理。检察机关应当加强对帮教基地的管理，防止帮教基地出现侵犯帮教对象权益的现象。（2）督促帮教协议落到实处。检察机关应尽量克服“案多人少”的矛盾，定期对帮教基地进行督促和检查。通过与帮教对象进行回访交流，掌握其身心状况及悔过自新的程度。对于严重違反有关帮教规定的，应及时取消其入驻帮教基地的资格，并依法予以逮捕。
（三）推进帮教基地社会化和专业化建设
1.聘请专业人员，推进帮教基地专业化建设。针对当前帮教人员帮教技能整体不高的现状，帮教基地应选取具备较高综合素质者作为帮教人员，并定期开展基础培训，促其掌握帮教技能。同时，为使帮教工作向专业化、系统化方向发展，还应聘请专业人员开展帮教工作。笔者建议，由政府或者司法机关广泛向社会招聘具有政法、教育、心理咨询、社工经验的人为专业帮教员，审核确定后，向其发放聘书。然后根据帮教基地的区域分布，指定专业帮教员的帮教范围，对帮教对象开展法制宣传、心理矫正等工作。
2.加大宣传力度， 推进帮教基地社会化建设。帮教基地工作领导小组应加大舆论宣传的力度，会同宣传部门充分运用电视、广播、报刊、网络、移动客户端等媒介，采用多种形式开展帮教基地的宣传活动。让社会公众更多地了解和认识涉罪外来人员帮教基地的现实意义，使更多的社会组织、团体、个人参与帮教工作，形成全社会关注、理解和支持帮教工作的新格局。
注释：
朱磊磊.涉罪外来人员管护教育问题探究.苏州大学硕士学位论文.2012.
倪时颖、牟伦胜.以国家治理理念强化构罪不捕平等适用——以浙江省慈溪市检察院“帮教基地”建设为例.楚天法治.2014（10）.