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摘要：人民调解由来已久，在化解社会纠纷，弥补诉讼不足，在国家大力倡导“大调解”模式趋势下，显得尤为重要。但由于其定位不清晰、运行机制不足、内部机构不完善、与诉讼的衔接不够等因素，影响了其定纷止争作用的发挥。本文在“大调解”模式下，深入研究人民调解制度，总结分析其存在的问题，并就人民调解制度的完善以及发展提出可行性的建议。
关键词：大调解；人民调解；完善发展
一、“大调解”模式的概念
近年来，“大调解”作为我国世纪之交出现的一种多元化纠纷解决机制，最先是由法律实务界提出来的。对于其定义，有学者认为“所谓大调解就是在‘调防结合、以防为主、多种手段、协同作战’方针的指导下，在党委政府领导下，综合利用多方面的力量，共同调解人民内部矛盾的机制和手段，是党委和政府解决人民内部矛盾的领导方式。”这是比较政治化的定义。也有学者有不同观点。①笔者比较赞同这种比较政治化的观点，因为这一概念描述比较贴近当前的实际运行情况。
二、大调解模式的运作机制和人民调解发展中存在的问题
调解制度本身包含着复杂的内容，通常情况下大致可分为三种类型：1、人民调解2、司法调解3、其他调解。在大调解实践中，虽然各地的做法不尽一致。但总体而言，是党委统一领导，综治部门综合协调，以乡镇调解中心作为基本工作平台，以人民调解为基础，人民调解、行政调解和司法调解既充分发挥作用，又相互衔接配合，综合运用多种手段化解社会矛盾纠纷的工作机制。其优势在于充分发挥了人民调解、司法调解和行政调解各自作用，形成了“人人都有任务”、“个个都有责任”的矛盾纠纷和分担机制，避免了一家的单打独斗。长期以来，人民调解作为化解民间纠纷的“减压阀”与“润滑剂”，在定纷止争中发挥了不可替代的重要作用，“调顺了民心，调出了和谐”在探索和实践中取得一定的良好效果。
人民调解对比诉讼更具有主动性、成本较低、自愿性、灵活性以及简易性等优势，但不可忽视，大调解模式中的人民调解还面临着许多的问题，发展也是举步维艰。
（一）对人民调解定位不够清晰
在大调解中，乡镇（街道）一级的调解中心和人民调解委员会的定位不明确，从目前各地的做法来看，一些地方，乡镇调解中心组成人员多为乡镇有关党政领导和司法所、土管、经管、公安、共青团、妇联、甚至法院等有关部门负责人，这样做违反了法院不能提前介入具体纠纷的规定，有妨碍司法公正之嫌。另外，乡镇一级的人民调解委员会在一定程度上具有行政或准司法的性质和特征，与基层村、居委会人民调解组织的自治性存在矛盾之处。其一定程度上破坏了人民调解的社会民间性质，破坏了《宪法》所赋予的基层自治原则，将国家权力的渗透和治理维持在一个合理的限度内，是一个十分迫切的问题。
（二）调解组织和人民存在缺陷
国内各地普遍存在着政府对人民调解委员会的财政扶植力度不够，存在经费短缺、文化程度普遍偏低、老龄化严重以及法律知识缺乏等诸多问题。随着时代的发展和各种矛盾的激发，以前很多依靠调解员的道德感化和感情影响，以及资格、威望的方法作用有限。但是基层的矛盾又亟需解决，这样的缺陷存在是我们不得不重视的。
（三）欠缺规范的程序规定
当前实践中，当事人是否选择人民调解以及选择后是否中途中途退出人民调解程序，都具有很大的随意性。人民调解委员会在受理纠纷和调解的过程上也具有很大的灵活性。总体来说，我国人民调解还需不法制化、规范化。
（四）人民调解与诉讼制度的衔接不够
人民调解设置于民间，活动于群众之中，了解民情，掌握一些事件的根源与真相。人民法院在审理婚姻、家庭、赡养、继承、宅基地等案件时，面对完全陌生的人、事，往往不愿付出更大的精力去调查。按照现行法规定我国法院与人民调解委员会的关系是指导与被指导的关系，但组织管理上却是由司法行政部门领导，法院与人民调解委员会缺乏必要的配合。人民调解机制与诉讼制度有效衔接，对构建整体纠纷解决机制意义重大。
三、“大调解”模式中的人民调解的完善以及发展
（一）明确人民调解在大调解体系中的定位
在重建我国人民调解体系中，应当明确人民调解在大调解体系中具有基础性和枢纽性地位，从而促进多元化的纠纷解决機制的发展。在“大调解”工作体系中，深化对人民调解地位的认识，是发挥人民调解作用的前提。
（二）加强人民调解组织建设和人员建设
扩大覆盖面，依法全面建立村（居）人民调解委员会组织，巩固和完善乡镇（街道）人民调解委员会，做好人民调解员的选任工作，另外注意吸收和引进热心公益的离退休法官、检察官、警官和律师、公证员等法律工作者以及其他志愿者中发展人民调解员，将他们吸收进来，促进人民调解的发展。同时，也可以在一定范围内探索和实践人民调解员持证上岗制度。如根据广西区推行人民调解员持证上岗制度去年调解各类纠纷 30 万余件，成功率达 97.4% ，取得骄人的成绩。②
（三）建立人民调解规范和程序机制
为了保障人民调解工作基本原则的贯彻，必须建立健全和严格遵守调解工作程序，增强规范性，避免随意性，保证公正性，使人民调解工作更加规范化、制度化。同时，应当以立法的形式明确人民调解的性质、地位和调解范围，并将人民调解程序进一步细化，如庭式调解的具体操作过程、告知程序、调解不成的处理环节、检查监督制度、调解文书的制作和归档等环节通过法律法规加以规定，以严格调解程序，克服以往的随意性和无序性，真正将人民调解工作纳入法制性轨道。
（四）发展人民调解的新模式，加强人民调解和诉讼制度的有效衔接
1. 发展人民调解的新模式
随着社会纠纷的复杂化以及多元化，为了更好让人民调解服务社会，我们需要探究新的调解模式。上海地区率先用委托调解模式，不断扩宽人民调解的范围，创新性整合人民调解与信访代理相结合模式，加强了人民调解与其他救济方式的联系，更好化解矛盾。同时，人民调解可以尝试新的调解方式，如电视调解、网络调解等方式。
2. 加强人民调解和诉讼制度的有效衔接
在对调解与诉讼在许多国家和地区呈现出相互融合、相互补充的趋势，通过立法与法院规则，调解被广泛地纳人民事诉讼程序，并实现了二者间的衔接。最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议民事案件的若干规定》，从规则上实现了人民调解与诉讼程序的制度衔接。之后，全国各地在具体实践中又不断促进了现有制度的新发展。一是推行人民调解协议书公证确认和法院确认制度。二是探索建立人民调解协议便捷执行的新途径。三是推行诉讼调解适度社会化制。四是探索建立调解主持人和调解适用范围新规范。以上四个新举措，可以有效加强人民调解和诉讼制度的衔接，并对人民调解提供有益的探索，不断完善以及发展人民调解制度。（作者单位：广西大学法学院）
注解
①李广辉、孙永军：“关于大调解之法理思考”，载《汕头大学学报人文社会科学》
②李贤，广西推行人民调解员持证上岗制度，广西日报.2013年3月1日，第004版。
参考文献：
[1]范愉.纠纷解决的理论与实践. 清华大学出版社，2007.
[2]王恒勤主编.人民调解理论与实务.中国政法大学出版社，2011（7）.
[3]多元化纠纷解决机制原理和实务.沈恒斌厦门大学出版社，2005（9）.
[4]艾佳慧.大调解的运作模式与适用边界[J].法商研究，2011（1）.
[5]贾丽. 论我国法院调解制度存在的问题及完善建议[J]. 湖北成人教育学院学报. 2010（04
关键词：大调解；人民调解；完善发展
一、“大调解”模式的概念
近年来，“大调解”作为我国世纪之交出现的一种多元化纠纷解决机制，最先是由法律实务界提出来的。对于其定义，有学者认为“所谓大调解就是在‘调防结合、以防为主、多种手段、协同作战’方针的指导下，在党委政府领导下，综合利用多方面的力量，共同调解人民内部矛盾的机制和手段，是党委和政府解决人民内部矛盾的领导方式。”这是比较政治化的定义。也有学者有不同观点。①笔者比较赞同这种比较政治化的观点，因为这一概念描述比较贴近当前的实际运行情况。
二、大调解模式的运作机制和人民调解发展中存在的问题
调解制度本身包含着复杂的内容，通常情况下大致可分为三种类型：1、人民调解2、司法调解3、其他调解。在大调解实践中，虽然各地的做法不尽一致。但总体而言，是党委统一领导，综治部门综合协调，以乡镇调解中心作为基本工作平台，以人民调解为基础，人民调解、行政调解和司法调解既充分发挥作用，又相互衔接配合，综合运用多种手段化解社会矛盾纠纷的工作机制。其优势在于充分发挥了人民调解、司法调解和行政调解各自作用，形成了“人人都有任务”、“个个都有责任”的矛盾纠纷和分担机制，避免了一家的单打独斗。长期以来，人民调解作为化解民间纠纷的“减压阀”与“润滑剂”，在定纷止争中发挥了不可替代的重要作用，“调顺了民心，调出了和谐”在探索和实践中取得一定的良好效果。
人民调解对比诉讼更具有主动性、成本较低、自愿性、灵活性以及简易性等优势，但不可忽视，大调解模式中的人民调解还面临着许多的问题，发展也是举步维艰。
（一）对人民调解定位不够清晰
在大调解中，乡镇（街道）一级的调解中心和人民调解委员会的定位不明确，从目前各地的做法来看，一些地方，乡镇调解中心组成人员多为乡镇有关党政领导和司法所、土管、经管、公安、共青团、妇联、甚至法院等有关部门负责人，这样做违反了法院不能提前介入具体纠纷的规定，有妨碍司法公正之嫌。另外，乡镇一级的人民调解委员会在一定程度上具有行政或准司法的性质和特征，与基层村、居委会人民调解组织的自治性存在矛盾之处。其一定程度上破坏了人民调解的社会民间性质，破坏了《宪法》所赋予的基层自治原则，将国家权力的渗透和治理维持在一个合理的限度内，是一个十分迫切的问题。
（二）调解组织和人民存在缺陷
国内各地普遍存在着政府对人民调解委员会的财政扶植力度不够，存在经费短缺、文化程度普遍偏低、老龄化严重以及法律知识缺乏等诸多问题。随着时代的发展和各种矛盾的激发，以前很多依靠调解员的道德感化和感情影响，以及资格、威望的方法作用有限。但是基层的矛盾又亟需解决，这样的缺陷存在是我们不得不重视的。
（三）欠缺规范的程序规定
当前实践中，当事人是否选择人民调解以及选择后是否中途中途退出人民调解程序，都具有很大的随意性。人民调解委员会在受理纠纷和调解的过程上也具有很大的灵活性。总体来说，我国人民调解还需不法制化、规范化。
（四）人民调解与诉讼制度的衔接不够
人民调解设置于民间，活动于群众之中，了解民情，掌握一些事件的根源与真相。人民法院在审理婚姻、家庭、赡养、继承、宅基地等案件时，面对完全陌生的人、事，往往不愿付出更大的精力去调查。按照现行法规定我国法院与人民调解委员会的关系是指导与被指导的关系，但组织管理上却是由司法行政部门领导，法院与人民调解委员会缺乏必要的配合。人民调解机制与诉讼制度有效衔接，对构建整体纠纷解决机制意义重大。
三、“大调解”模式中的人民调解的完善以及发展
（一）明确人民调解在大调解体系中的定位
在重建我国人民调解体系中，应当明确人民调解在大调解体系中具有基础性和枢纽性地位，从而促进多元化的纠纷解决機制的发展。在“大调解”工作体系中，深化对人民调解地位的认识，是发挥人民调解作用的前提。
（二）加强人民调解组织建设和人员建设
扩大覆盖面，依法全面建立村（居）人民调解委员会组织，巩固和完善乡镇（街道）人民调解委员会，做好人民调解员的选任工作，另外注意吸收和引进热心公益的离退休法官、检察官、警官和律师、公证员等法律工作者以及其他志愿者中发展人民调解员，将他们吸收进来，促进人民调解的发展。同时，也可以在一定范围内探索和实践人民调解员持证上岗制度。如根据广西区推行人民调解员持证上岗制度去年调解各类纠纷 30 万余件，成功率达 97.4% ，取得骄人的成绩。②
（三）建立人民调解规范和程序机制
为了保障人民调解工作基本原则的贯彻，必须建立健全和严格遵守调解工作程序，增强规范性，避免随意性，保证公正性，使人民调解工作更加规范化、制度化。同时，应当以立法的形式明确人民调解的性质、地位和调解范围，并将人民调解程序进一步细化，如庭式调解的具体操作过程、告知程序、调解不成的处理环节、检查监督制度、调解文书的制作和归档等环节通过法律法规加以规定，以严格调解程序，克服以往的随意性和无序性，真正将人民调解工作纳入法制性轨道。
（四）发展人民调解的新模式，加强人民调解和诉讼制度的有效衔接
1. 发展人民调解的新模式
随着社会纠纷的复杂化以及多元化，为了更好让人民调解服务社会，我们需要探究新的调解模式。上海地区率先用委托调解模式，不断扩宽人民调解的范围，创新性整合人民调解与信访代理相结合模式，加强了人民调解与其他救济方式的联系，更好化解矛盾。同时，人民调解可以尝试新的调解方式，如电视调解、网络调解等方式。
2. 加强人民调解和诉讼制度的有效衔接
在对调解与诉讼在许多国家和地区呈现出相互融合、相互补充的趋势，通过立法与法院规则，调解被广泛地纳人民事诉讼程序，并实现了二者间的衔接。最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议民事案件的若干规定》，从规则上实现了人民调解与诉讼程序的制度衔接。之后，全国各地在具体实践中又不断促进了现有制度的新发展。一是推行人民调解协议书公证确认和法院确认制度。二是探索建立人民调解协议便捷执行的新途径。三是推行诉讼调解适度社会化制。四是探索建立调解主持人和调解适用范围新规范。以上四个新举措，可以有效加强人民调解和诉讼制度的衔接，并对人民调解提供有益的探索，不断完善以及发展人民调解制度。（作者单位：广西大学法学院）
注解
①李广辉、孙永军：“关于大调解之法理思考”，载《汕头大学学报人文社会科学》
②李贤，广西推行人民调解员持证上岗制度，广西日报.2013年3月1日，第004版。
参考文献：
[1]范愉.纠纷解决的理论与实践. 清华大学出版社，2007.
[2]王恒勤主编.人民调解理论与实务.中国政法大学出版社，2011（7）.
[3]多元化纠纷解决机制原理和实务.沈恒斌厦门大学出版社，2005（9）.
[4]艾佳慧.大调解的运作模式与适用边界[J].法商研究，2011（1）.
[5]贾丽. 论我国法院调解制度存在的问题及完善建议[J]. 湖北成人教育学院学报. 2010（04