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摘要：大学章程作为一所大学设立的重要制度依据，不仅是大学制度体系的重要组成部分，还是高校自治以及大学法人治理的重要途径。目前，学界对大学章程法律属性的研究还不够深入，对大学章程法律属性的认知存在多种看法，这就使大学章程在高校治理体制上容易产生缺位与错位的现象。在对学术界关于大学章程法律属性梳理、归纳、分析的基础上，对当前几种主要学术观点进行评析，进而提出我国大学章程的法律属性是自治性公法，从而对大学章程的法律属性予以明确定性。
关键词：大学章程；法律属性；自治性公法
大学章程是我国各高校拥有办学自主权的法律基础。如果没有对大学章程法律属性的深刻认识，那么大学章程的制定就缺乏理论基础，就成了无本之木、无源之水。笔者从对大学章程法律属性的对比分析入手，根据现行法律法规，对我国高校大学章程的法律属性提出新的认识。
一、关于大学章程法律属性的各种观点
当今学术界对大学章程法律属性的定位主要有以下三种观点。
（一）“契约法说”
“契约”一词最早出自古罗马。古罗马作为私法的发源地，最早产生了契约。古罗马法对契约的定义是“获得法律所认可的、对债的行为进行规定的协议”。据此，我国学者根据大学章程的性质，认为我国的大学章程本质上是一种契约，是意思一致的表现。其主要内容是大学的创建者对有关大学如何设立、如何运行以及学校的管理者之间权利义务关系等一系列问题协商一致的产物。大学章程在创建以后，章程的制定者们就应该根据大学章程规定，在大学章程规定的范围内行使权利或承担义务，章程的参与者们一旦有违反大学章程规定的行为就要承担对自己不利的后果。
（二）“自治法说”
除“契约法说”外，还有关于大学章程法律性质探讨的“自治法说”。“自治法说”认为大学章程是大学的自治规范。现代高等教育学认为，高校有两大属性：第一是公共事业性，第二是非盈利性。它属于社团法人。从民法上讲，社团法人的参与主体具有平等性，平等主体间制定的规章应属于自治法。因此，大学章程也应该是“自治法”，大学章程是根据法律的授权，为对大学的内部活动进行组织与管理而制定的规范大学内部活动的自治法。
（三）“公法说”
现代法理学认为，凡涉及公权力和上下级的服从关系，以国家的强制力保障实施的法律为公法；凡涉及调整个人利益、个人之间的法律关系，规范私权关系，保护私人利益，突出平等、意思自治的法为私法。我国大学以公立大学为主，其与政府尤其是教育主管部门有着密不可分的关系；大学的财政收入主要以行政拨款的形式取得，而且大学兼具有公共事业性，其员工编制属于事业单位编制。正是基于这些特点，很多学者认为大学章程应该具有公共属性和国家性，因此大学章程应该属于公法。
二、对大学章程法律属性观点的评析
从法律属性的分类上来看，大学章程被学者分为“契约法说”“自治法说”与“公法说”三大类。“契约法法说”与“自治法说”实际上是基于私法意思自治原则产生的，二者本质上均强调大学章程的私法属性。“契约法说”主要着眼于大学章程的制定方式，“自治法说”则是从大学章程的执行方式角度出发。“契约法说”与“自治法说”是意思自治原则的两种不同表现。
（一）“契约法说”评析
“契约法说”的法律基础是《中华人民共和国高等教育法》第三十条“高等学校自批准设立之日起取得法人资格。高等学校在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任”的规定。因为大学具有民事主体资格，所以很多人便通过运用民事法律规范或类比《中华人民共和国公司法》有关公司章程的相关理论，得出了大学章程法律属性是“契约法”。这种观点的可贵之处在于注意到了大学法人化与去行政化的趋势，并且从平等、公平的角度出发，认为大学作为民事主体与其他的民事主体是平等关系。“契约法说”有助于体现现代大学管理的公平公正，具有鲜明的时代意义。
但是，在看到大学章程契约性的同时，我们也应当看到，在我国大学的办学体制中，大学内部的法律关系是纷繁复杂、多种多样的。《中华人民共和国高等教育法》第二十八条规定：“高等学校的章程应当规定以下事项：……（三）办学规模；（四）学科门类的设置……（七）经费来源、财产和财务制度……”从中可以看出，大学章程的内容不仅要规定大学的内部管理关系（学校与教师、学校与学生），还要对大学与政府的权力分配关系予以规定。所以，如果仅仅看到《中华人民共和国高等教育法》中规定了大学的民事法律地位，就据此认为大学章程是彼此协商一致的契约法，是私法意思自治原则的体现，那显然是片面的。
（二）“自治法说”评析
如前文所述，“自治法说”同“契约法说”一样，实际上是基于私法意思自治原则产生的，二者本质上均强调大学章程的私法属性。“自治法说”更多的是以大学章程对学校治理产生影响的角度为立足点，探讨大学章程的法律属性。笔者认为，“自治法说”认识到大学作为独立的社团法人，只有最大限度地发挥其自治性，鼓励创新，才能使大学真正成为助力国家建设的学术基地。而且，“自治法说”突出了大学建设的自主性，符合现今世界对大学内部治理结构认识的总体趋势，具有鲜明的时代意义。
但是，“自治法说”在值得肯定的同时，其不足也是存在的。我国大学作为独立的法人，和国外很多大学不同，其出资方式、人事管理等与国外大学有很大差异。大学章程作为学校治理的“宪法”，不能仅仅关注内部治理问题，还包括大学与外部环境之间的关系，如政府关于教师资格认定、教职工工资待遇法律关系等。这些法律关系是纷繁复杂的，“自治法说”难以全面涵盖这些法律关系。
（三）“公法说”评析
“公法说”将大学章程视为一种特殊的公法。有的学者将大学视为行政管理者，属于特殊的行政主体。例如：学校做出处分，不予颁发学位证书、毕业证书等行为，都具有行政行为的特征。这些行为使大学在作出“类行政行为”时彰显了其权威性。从这个角度说，大学章程具有“公法性”是毋庸置疑的。
但是，应该注意到“公法说”虽然具有合理性，但在大学去行政化的今天，仅仅片面地强调大学章程公法属性，往往会忽略大学章程所体现的意思自治。因此，在制定大学章程的过程中，应更注重对形成大学依法自主管理的运行机制的建设，对大学的公权力应做严格限制。
通过上述分析，笔者认为，在探讨大学章程法律属性问题时，既不能脱离我国现有国情，将其完全视为契约法或自治法，忽略了大学章程的公法属性，也不能过分强调大学章程的公法属性，无视大学章程内部治理的自治性以及契约自由的精神，而应将大学章程的法律属性定位为高度私法化的公法及“自治性公法”。
三、大学章程“自治性公法”属性初探
因为大学章程属于私法化的公法——“自治性公法”，所以，在探讨大学章程属性问题时，就不能只强调自治性或者只强调公法性，而应从公法属性与自治法属性的双重角度对大学章程的法律属性问题予以阐释。
（一）大学章程在高校内部治理结构中的“自治性”特征
1.大学章程的自治性特点
第一，大学章程是学校的创建者在不与宪法和法律相冲突的前提下制定的。国家法律只能对大学章程做出原则性规定，无法体现每所学校的个性；而学校的创建者正是根据法律对于高校建设的原则性规定自主制定大学章程，让大学章程体现出学校的个性。
第二，大学章程不同于国家的法律，是自治性规章。大学章程的实施者是学校自身，没有国家强制力做保证；只要大学章程的规定没有和国家法律相抵触，法律就不得对大学章程进行干预。
第三，大学章程是学校的创建者和参与者共同创建的，其效力只限于本校范围内，对校外的第三人不具有约束力。大学章程主要对大学的内部秩序进行调整，对大学的组织结构和创建者的权利、义务进行规定，这充分体现了大学章程的自治性特点。
2.大学章程的“格式性”特点
大学章程不仅规定了学校创建者的权利义务关系和学校创建事宜，也对大学教职员工与在校学生的职责、权利及义务做出了明确规定。这些规定一经教育主管部门审核通过，就具有稳定性。教师和学生都必须对大学章程规定的各项内容予以认可。从这方面讲，大学章程具有格式合同的特点。教师和学生只要加入该大学，就等于承认了其大学章程。有些人以格式合同为由，认为大学章程属于公法，不适用意思自治、契约自由的原则。这是不妥当的。虽然格式条款具有一定的强制性，但是格式合同本身依然符合合同法的法理基础。作为大学章程的重要组成部分，这些存在于大学章程的格式条款本质上是格式化的自治规定。
（二）大学章程的“公法性”特征
第一，公立学校作为我国高等教育的主力军，其创建者是政府。政府作为学校创办者，与学校具体管理者之间的法律关系，并不符合私法上“契约”签订时双方属于平等主体的要求。即使是民办院校或者私立高校，其与政府教育主管部门之间的关系，也不属于平等主体间的基于意思自治产生的契约关系。
第二，从我国行政立法的主体来看，大学不具有行政立法权，但大学作为行政主体，其章程本身是对行政法律的完善和补充，具有行政法的性质。
第三，我国法律对大学章程的制定主体做出了明确规定，但大学章程作为大学创建时的重要审核要件，法律要求其在大学成立前就具备。可见，大学章程的制定主体是政府，而政府作为行政主体，其制定的大学章程当然具有公法的属性。
（三）大学章程属于“自治性公法”
如前所述，我国大学章程结构复杂，既有民事法律关系，又有行政法律关系，所以，大学章程作为大学实施管理所参照的最高规则和基本制度，应该兼具公法性和自治性。在内部管理上，大学章程应彰显自治性，最大限度地发挥教职员工的能动性，为其营造良好的科研环境和学术氛围；在外部联系和行政管理上，大学章程应注重公权力的运用，最大限度地保障学校的利益不受侵害，保证学术成果发挥最大价值。
只有将“自治性”和“公法性”都纳入大学章程法律属性的范围，大学章程才是完整的。无论缺失了哪个方面，大学章程都将成为跛脚制度，不利于大学自身的发展。
四、结语
通过对大学章程法律属性的分析可知，大学章程是自治性公法，既涉及平等主体间的民事法律关系，又存在领导与被领导的行政行为关系。承认大学章程是“自治性公法”，对推动我国高校的依法治校、完善我国的高等教育制度都具有深远的意义。另外，大学章程是高校内部的大宪章，在高校内部治理体制中具有重大的作用，不仅可以促进大学的内部治理，在平等主体间体现出自治性、平等性的一面，也使大学在做出行政行为时的强制性、权威性得到了有力的保证。
参考文献：
[1][意]彼德罗·彭梵得著，黄风译.罗马法教科书[M]．北京：中国政法大学出版社，1992.
[2]米俊魁.大学章程法律性质探析[J].现代大学教育,2006,(1).
[3]张文显主编.法理学[M].北京：高等教育出版社，北京大学出版社，1999.
[4]江赛蓉、刘新民.大学章程的制定与完善——大学：去行政化的法制保障[J].国家教育行政学院学报，2011，（8）
责编：沐林
关键词：大学章程；法律属性；自治性公法
大学章程是我国各高校拥有办学自主权的法律基础。如果没有对大学章程法律属性的深刻认识，那么大学章程的制定就缺乏理论基础，就成了无本之木、无源之水。笔者从对大学章程法律属性的对比分析入手，根据现行法律法规，对我国高校大学章程的法律属性提出新的认识。
一、关于大学章程法律属性的各种观点
当今学术界对大学章程法律属性的定位主要有以下三种观点。
（一）“契约法说”
“契约”一词最早出自古罗马。古罗马作为私法的发源地，最早产生了契约。古罗马法对契约的定义是“获得法律所认可的、对债的行为进行规定的协议”。据此，我国学者根据大学章程的性质，认为我国的大学章程本质上是一种契约，是意思一致的表现。其主要内容是大学的创建者对有关大学如何设立、如何运行以及学校的管理者之间权利义务关系等一系列问题协商一致的产物。大学章程在创建以后，章程的制定者们就应该根据大学章程规定，在大学章程规定的范围内行使权利或承担义务，章程的参与者们一旦有违反大学章程规定的行为就要承担对自己不利的后果。
（二）“自治法说”
除“契约法说”外，还有关于大学章程法律性质探讨的“自治法说”。“自治法说”认为大学章程是大学的自治规范。现代高等教育学认为，高校有两大属性：第一是公共事业性，第二是非盈利性。它属于社团法人。从民法上讲，社团法人的参与主体具有平等性，平等主体间制定的规章应属于自治法。因此，大学章程也应该是“自治法”，大学章程是根据法律的授权，为对大学的内部活动进行组织与管理而制定的规范大学内部活动的自治法。
（三）“公法说”
现代法理学认为，凡涉及公权力和上下级的服从关系，以国家的强制力保障实施的法律为公法；凡涉及调整个人利益、个人之间的法律关系，规范私权关系，保护私人利益，突出平等、意思自治的法为私法。我国大学以公立大学为主，其与政府尤其是教育主管部门有着密不可分的关系；大学的财政收入主要以行政拨款的形式取得，而且大学兼具有公共事业性，其员工编制属于事业单位编制。正是基于这些特点，很多学者认为大学章程应该具有公共属性和国家性，因此大学章程应该属于公法。
二、对大学章程法律属性观点的评析
从法律属性的分类上来看，大学章程被学者分为“契约法说”“自治法说”与“公法说”三大类。“契约法法说”与“自治法说”实际上是基于私法意思自治原则产生的，二者本质上均强调大学章程的私法属性。“契约法说”主要着眼于大学章程的制定方式，“自治法说”则是从大学章程的执行方式角度出发。“契约法说”与“自治法说”是意思自治原则的两种不同表现。
（一）“契约法说”评析
“契约法说”的法律基础是《中华人民共和国高等教育法》第三十条“高等学校自批准设立之日起取得法人资格。高等学校在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任”的规定。因为大学具有民事主体资格，所以很多人便通过运用民事法律规范或类比《中华人民共和国公司法》有关公司章程的相关理论，得出了大学章程法律属性是“契约法”。这种观点的可贵之处在于注意到了大学法人化与去行政化的趋势，并且从平等、公平的角度出发，认为大学作为民事主体与其他的民事主体是平等关系。“契约法说”有助于体现现代大学管理的公平公正，具有鲜明的时代意义。
但是，在看到大学章程契约性的同时，我们也应当看到，在我国大学的办学体制中，大学内部的法律关系是纷繁复杂、多种多样的。《中华人民共和国高等教育法》第二十八条规定：“高等学校的章程应当规定以下事项：……（三）办学规模；（四）学科门类的设置……（七）经费来源、财产和财务制度……”从中可以看出，大学章程的内容不仅要规定大学的内部管理关系（学校与教师、学校与学生），还要对大学与政府的权力分配关系予以规定。所以，如果仅仅看到《中华人民共和国高等教育法》中规定了大学的民事法律地位，就据此认为大学章程是彼此协商一致的契约法，是私法意思自治原则的体现，那显然是片面的。
（二）“自治法说”评析
如前文所述，“自治法说”同“契约法说”一样，实际上是基于私法意思自治原则产生的，二者本质上均强调大学章程的私法属性。“自治法说”更多的是以大学章程对学校治理产生影响的角度为立足点，探讨大学章程的法律属性。笔者认为，“自治法说”认识到大学作为独立的社团法人，只有最大限度地发挥其自治性，鼓励创新，才能使大学真正成为助力国家建设的学术基地。而且，“自治法说”突出了大学建设的自主性，符合现今世界对大学内部治理结构认识的总体趋势，具有鲜明的时代意义。
但是，“自治法说”在值得肯定的同时，其不足也是存在的。我国大学作为独立的法人，和国外很多大学不同，其出资方式、人事管理等与国外大学有很大差异。大学章程作为学校治理的“宪法”，不能仅仅关注内部治理问题，还包括大学与外部环境之间的关系，如政府关于教师资格认定、教职工工资待遇法律关系等。这些法律关系是纷繁复杂的，“自治法说”难以全面涵盖这些法律关系。
（三）“公法说”评析
“公法说”将大学章程视为一种特殊的公法。有的学者将大学视为行政管理者，属于特殊的行政主体。例如：学校做出处分，不予颁发学位证书、毕业证书等行为，都具有行政行为的特征。这些行为使大学在作出“类行政行为”时彰显了其权威性。从这个角度说，大学章程具有“公法性”是毋庸置疑的。
但是，应该注意到“公法说”虽然具有合理性，但在大学去行政化的今天，仅仅片面地强调大学章程公法属性，往往会忽略大学章程所体现的意思自治。因此，在制定大学章程的过程中，应更注重对形成大学依法自主管理的运行机制的建设，对大学的公权力应做严格限制。
通过上述分析，笔者认为，在探讨大学章程法律属性问题时，既不能脱离我国现有国情，将其完全视为契约法或自治法，忽略了大学章程的公法属性，也不能过分强调大学章程的公法属性，无视大学章程内部治理的自治性以及契约自由的精神，而应将大学章程的法律属性定位为高度私法化的公法及“自治性公法”。
三、大学章程“自治性公法”属性初探
因为大学章程属于私法化的公法——“自治性公法”，所以，在探讨大学章程属性问题时，就不能只强调自治性或者只强调公法性，而应从公法属性与自治法属性的双重角度对大学章程的法律属性问题予以阐释。
（一）大学章程在高校内部治理结构中的“自治性”特征
1.大学章程的自治性特点
第一，大学章程是学校的创建者在不与宪法和法律相冲突的前提下制定的。国家法律只能对大学章程做出原则性规定，无法体现每所学校的个性；而学校的创建者正是根据法律对于高校建设的原则性规定自主制定大学章程，让大学章程体现出学校的个性。
第二，大学章程不同于国家的法律，是自治性规章。大学章程的实施者是学校自身，没有国家强制力做保证；只要大学章程的规定没有和国家法律相抵触，法律就不得对大学章程进行干预。
第三，大学章程是学校的创建者和参与者共同创建的，其效力只限于本校范围内，对校外的第三人不具有约束力。大学章程主要对大学的内部秩序进行调整，对大学的组织结构和创建者的权利、义务进行规定，这充分体现了大学章程的自治性特点。
2.大学章程的“格式性”特点
大学章程不仅规定了学校创建者的权利义务关系和学校创建事宜，也对大学教职员工与在校学生的职责、权利及义务做出了明确规定。这些规定一经教育主管部门审核通过，就具有稳定性。教师和学生都必须对大学章程规定的各项内容予以认可。从这方面讲，大学章程具有格式合同的特点。教师和学生只要加入该大学，就等于承认了其大学章程。有些人以格式合同为由，认为大学章程属于公法，不适用意思自治、契约自由的原则。这是不妥当的。虽然格式条款具有一定的强制性，但是格式合同本身依然符合合同法的法理基础。作为大学章程的重要组成部分，这些存在于大学章程的格式条款本质上是格式化的自治规定。
（二）大学章程的“公法性”特征
第一，公立学校作为我国高等教育的主力军，其创建者是政府。政府作为学校创办者，与学校具体管理者之间的法律关系，并不符合私法上“契约”签订时双方属于平等主体的要求。即使是民办院校或者私立高校，其与政府教育主管部门之间的关系，也不属于平等主体间的基于意思自治产生的契约关系。
第二，从我国行政立法的主体来看，大学不具有行政立法权，但大学作为行政主体，其章程本身是对行政法律的完善和补充，具有行政法的性质。
第三，我国法律对大学章程的制定主体做出了明确规定，但大学章程作为大学创建时的重要审核要件，法律要求其在大学成立前就具备。可见，大学章程的制定主体是政府，而政府作为行政主体，其制定的大学章程当然具有公法的属性。
（三）大学章程属于“自治性公法”
如前所述，我国大学章程结构复杂，既有民事法律关系，又有行政法律关系，所以，大学章程作为大学实施管理所参照的最高规则和基本制度，应该兼具公法性和自治性。在内部管理上，大学章程应彰显自治性，最大限度地发挥教职员工的能动性，为其营造良好的科研环境和学术氛围；在外部联系和行政管理上，大学章程应注重公权力的运用，最大限度地保障学校的利益不受侵害，保证学术成果发挥最大价值。
只有将“自治性”和“公法性”都纳入大学章程法律属性的范围，大学章程才是完整的。无论缺失了哪个方面，大学章程都将成为跛脚制度，不利于大学自身的发展。
四、结语
通过对大学章程法律属性的分析可知，大学章程是自治性公法，既涉及平等主体间的民事法律关系，又存在领导与被领导的行政行为关系。承认大学章程是“自治性公法”，对推动我国高校的依法治校、完善我国的高等教育制度都具有深远的意义。另外，大学章程是高校内部的大宪章，在高校内部治理体制中具有重大的作用，不仅可以促进大学的内部治理，在平等主体间体现出自治性、平等性的一面，也使大学在做出行政行为时的强制性、权威性得到了有力的保证。
参考文献：
[1][意]彼德罗·彭梵得著，黄风译.罗马法教科书[M]．北京：中国政法大学出版社，1992.
[2]米俊魁.大学章程法律性质探析[J].现代大学教育,2006,(1).
[3]张文显主编.法理学[M].北京：高等教育出版社，北京大学出版社，1999.
[4]江赛蓉、刘新民.大学章程的制定与完善——大学：去行政化的法制保障[J].国家教育行政学院学报，2011，（8）
责编：沐林