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摘要随着《京都议定书》的效力即将到期,后京都时代的来临,各国急需通过谈判确定后京都时代中采用的减排合作模式。本文着重分析了后京都时代应对气候变化的国际合作中所出现的重要问题以及进行国际合作时所采取的方式。
关键词后京都时代 京都议定书 国际合作
中图分类号:D813 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)07-167-02
一、后京都时代应对气候变化国际合作存在的主要问题
《京都议定书》有效期结束后的期间被称为后京都时代。后京都时代即将来临,各国就京都时代应对气候变化国际合作中存在的主要问题有:
(一)国际社会难以达成具有法律效力的温室气体减排协议
国际社会迄今难以对温室气体减排合作达成具有法律效力的相关协议的原因有:
第一,作为最大的温室气体排放国,美国并没有承担相应的强制减排义务。美国虽然是《联合国气候变化框架公约》的缔约方,但在2001年布什政府以成本太高、遭受不公平待遇和科学上的不确定性为由退出了《京都议定书》。这使得美国至今未承担温室气体减排的强制义务,虽然在哥本哈根峰会召开前夕,美国提出自愿减排义务的承诺,但是美国并不希望将减排义务通过具有法律效力协议的方式转化为强制性减排义务。美国在峰会上公开表示不会返回《京都议定书》。另外美国在哥本哈根峰会上承诺的减排义务是较2005年减排17%的幅度,然而依照《京都议定书》的规定以1990年的排放水平为标准,美国承诺的减排义务不足4%的幅度。这一点得到国际社会普遍诟病。如果世界最大的温室气体排放国不支持强制性减排义务,那么即使制定具有法律效力的减排协议,其作用也将会被削弱。
第二,发达国家推托对发展中国家在提高温室气体减排责任中应提供的资金和技术转让,使发达国家与发展中国家在资金问题上无法达成一致。2001年在波恩召开的联合国气候会议上,欧盟、加拿大、挪威、瑞士等国家曾承諾向发展中国家每年提供4亿1千万美元的温室气体减排支持资金,但目前到位的仅为承诺的1/10。其次,以美国为首的发达国家认为,向发展中国家提供支持温室气体减排的资金和技术必须以排放温室气体较多的发展中大国如中国承担强制性减排义务为相应代价或采取其它有偿措施,而中国则反驳必须在发达国家向发展中国家提供相应资金和技术转让的前提下,发展中大国才能考虑承担减排的强制性义务。如果发展中国家无法得到发达国家的援助,依靠自身技术发展来解决经济发展与减排的冲突,将会遭遇重重困难。
第三,各国对如何分配温室气体减排责任不能达成一致。根据各国气候经济与政治的利益诉求不同,全球各国可以分为三大阵营:欧盟;以美国为首的“伞形”集团;以及包括中国在内的77个发展中国家。欧盟由于对能源的需求相对饱和,减排技术以及低碳经济发展迅速,加上欧洲的气候变化敏感性较强,因此欧盟对于减排的诉求比较强烈,希望各国都能够承担更多的减排责任。另外,由于欧盟掌握了先进的减排技术以及清洁能源技术,如果各国增加减排义务,势必需要先进的技术作支撑,欧盟可以通过转让减排技术而增进大笔经济收入。而以美国为首的“伞形”集团中,美国在气候问题上达成新的法律协议的态度并不十分积极,“伞形集团”中的日本在哥本哈根峰会前表示到2020年日本温室气体排放较1990年削减25%,比前任政府高8%。而俄罗斯目前则没有减排压力,由于苏联1991年解体后,俄罗斯经济增长变缓,温室气体排放量仅为1990年的70%,即使俄罗斯不承诺新的减排责任,它也可以完成《京都议定书》的减排任务。总体来说,“伞形集团”并不想承担过高的减排义务而使本国经济发展受到影响。而包括中国在内的77个发展中国家集团,在《京都议定书》中并未承担强制性减排义务。如果达成新的具有法律效力协议,发展中国家或是发展中大国是否需要承担强制性的减排义务,这也是发达国家集团与发展中国家集团所争执的问题。发展中国家经济发展起步晚,经济水平远远落后于发达国家或是工业化国家。《京都议定书》规定发展中国家与发达国家就温室气体减排应承担共同而有区别的责任。而发达国家认为,发展中国家应当按照目前温室气体排放量承担相应的减排责任才是公平合理的。美国退出《京都议定书》的部分原因是认为发展中国家没有承担减排义务有失公平。发达国家甚至提出发展中国家应当承担剩余的20%的强制减排义务。两方在这一问题上针锋相对。另外,由于各发展中国家面临的利益选择也不相同,在发展中国家内部也存在矛盾。
(二)国际社会就气候合作应当延续京都模式还是采取其他模式存在分歧
《京都议定书》为附件一中的38个工业化国家规定了具有法律约束力的强制减排义务,附件三中的发展中国家则不承担强制减排义务,附件二中的发达国家不需承担减排义务但需向发展中国家提供发展减排技术所必需的资金和技术。其中《京都议定书》中包含了三个义务共同履行机制,分别是:联合履行机制、排放权交易机制与清洁发展机制。虽然这种京都模式得到了大多数国家的承认,但是有学者认为这种模式存在着某种程度的缺陷:
第一,选择以1990年为基准年平均削减5.2%排放量具有误导性。选择1990年作为基数年份意味着那些从1990年开始增加温室气体排放量的国家必须在目前排放量的基础上作出高达30%或更多的削减。例如美国在2000年为了减排至1990年的水平需要削减大约36%的排放量。而像俄罗斯、乌克兰等经济转型国家不需要减排即可达到议定书要求的目标。
第二,义务共同履行机制被错误运用会加重温室气体排放负担。义务共同履行机制是《京都议定书》重要的组成部分,能够经济高效实现义务,同时包含着激励机制。但这些机制如果被错误运用则不能真正做到减少温室气体的排放。联合履行机制在理论上为附件一缔约方造成一种便利:例如美国和俄罗斯同样可以进行这样的约定使双方的排放权可以随意交换;排放权交易机制本身存在争议,因为排放权交易本身并不能真正减少排放量;而清洁发展机制是唯一能够运用于发展中国家的方法,它类似于联合履行机制,但这个方法相当于发达国家与发展中国家进行排放权交易,然而这种做法是否对发展中国家有利并无定论,因为这种做法存在发达国家将其排污义务转嫁到非附件一国家的嫌疑。最早研究气候变暖问题的科学家之一詹姆斯·汉森同样对此持批评态度。他认为欧盟和其他许多国家采取这种方式“只是在纵容买卖,发达国家想维持自己现在的生产水平,因此他们打算只花很少一部分钱从发展中国家手中购买排放量限额。”
第三,部分国家没有加入《京都议定书》。《京都议定书》得到了包括发展中国家在内的很多国家的支持,但仍有部分国家没有加入到议定书中,特别是美国在2000年宣布退出京都议定书,全球最大的温室气体排放国没有纳入到京都模式的强制排放义务中。《京都议定书》的作用因此而被削弱。
由于各方经济利益博弈,因此京都模式适用并不简单,但议定书还是兼顾各方利益,完全弃之不用也并不可能。如果不继续采用《京都议定书》的模式而采取其他模式,重新调和各方在气候问题上的利益所需要进行的谈判比延续京都模式更要复杂艰难。一些国家已经试图选择另外的模式解决气候变化合作问题。例如,美国在联合国气候变化谈判之外分别发起了“氢能经济国际伙伴计划”、“碳收集领导人论坛”、“甲烷市场化伙伴计划”、“亚太清洁发展和气候伙伴计划”以及“主要经济体能源安全与气候变化会议”等。这些游离在《联合国气候变化框架公约》之外的合作机制,优点是简单易行,决策效率较高;其弊端是涵盖范围有限、所确定的义务不具有法律约束力、其执行完全靠自觉行动。更严重的是,这种方式抛弃公约、涉嫌单边主义。
三、后京都时代应对气候变化的国际合作
笔者认为在后京都时代,全球各国应对气候变化所进行的国际合作中应重视一下几个方面:
(一)加强气候科学方面的合作
气候科学是应对气候变化国际合作的基础。最初温室气体造成气候变化影响的结论就是从研究气候科学而发现。1997年达成《京都议定书》时所采取的数据是当时对气候科学研究而得出的结论。然而我们应当认识到,气候科学是不断发展的,人们对气候的认识在当时的阶段都会具有局限性。随着人们对气候科学研究不断深入,科学数据有可能是需要不断更改的。另外,由于大气层覆盖全球表面,气候变化不可避免的成为全球合作事务,如果要更为精确的确定全球气候变化,全球范围内的气候科学合作不能缺少。
(二)确定以京都模式为主,辅以其他模式的国际合作模式
通过几次缔约方会议可以看出,有关后京都时代国际气候应对合作模式的制定大多是以《京都议定书》为模式进行修订。《京都议定书》的缔约方谈判内容几乎都是关于《京都议定书》第二承诺期的减排义务。包括最近召开的哥本哈根峰会各国所进行的减排承诺仍是以《京都议定书》的排放權交易机制为基础进行的。因此可以看出,采用《京都议定书》模式仍是大多数国家的选择。《京都议定书》的条款包含对各方利益博弈的妥协,比较具有实践价值,并且议定书已经生效,积累一定的执行减排监查经验。由于还有两年的时间《京都议定书》就要失效,在这么短的时间内各方要达成具有法律效力的协议,应当说延续京都模式是最有效的方式。当然,由于京都模式存在一定程度的缺陷(上文提出),加上人们对气候与经济、政治之间作用认识的逐渐加深,对京都模式采取大规模的修订不可避免,最终的协议应当以《京都议定书》为基础,而具体内容应当符当前减排形式的需要。
同时,由于包括美国在内的部分国家并不是《京都议定书》的缔约方,美国也不会重新回到京都模式,将这部分国家纳入到另外比京都模式更加灵活有效的具有法律效力的减排模式中是很好的方法,美国所发起的一系列减排计划已经证明这种模式的有效性。然而就目前的发展来看,这种模式不可能取代京都模式的地位,只能成为弥补京都模式缺陷的其他方法。当然,不论采取京都模式还是其他模式,这些协议都应当纳入《气候变化框架公约》中。几乎世界上所有的国家都是《气候变化框架公约》的缔约方,只要坚持《气候变化框架公约》,那么所有的气候谈判都会在总的原则框架下进行,而不至于造成分裂。
(三)后京都时代中国应对气候变化的国际合作
中国在应对气候变化的国际合作中展现了越来越积极的态度。在哥本哈根峰会上,中国宣布的承诺减排目标为比2005年减少40%—45%,比很多发达国际的承诺目标都要高。作为世界上最大的温室气体排放发展中国家,中国在即将进入后京都时代的关键时刻向全世界展现了自己的减排决心。
当然对中国的承诺目标应当有正确的理解。其一,中国作出较高的减排承诺,使得自身在气候变化的国际合作中处于主动地位,中国承担了较大的义务,就在国际合作事务中拥有了更多的话语权,这从哥本哈根峰会上就直观的表现出来;其二,中国的减排承诺与发达国家的绝对减排义务是不同的,正如中国气候谈判代表吕学都所强调的:“中国的减排指标是一种相对减排承诺,减少的是一种相对减排承诺,减少的是碳排放强度的相对量,和发达国家美国作出的绝对碳减排承诺是不一样的。”其三,中国作为《京都议定书》的非附件一缔约方,始终坚持共同而有区别的责任原则,中国的碳减排应当在发达国家提供资金援助与先进技术转让的前提下进行。
注释:
李强.后京都时代美国参与国际气候合作原因的理性解读.理论导刊.2009(3).
PatriciaBirnieAlanBoyle:InternationalLawandtheEnvironment(SecondEdition).那力,王彦志,王小钢译.高等教育出版社.2007年版.第504-507页.
http://finance.sina.com.cn/review/20091204/06387055092.shtml.
庄贵阳.后京都时代国际气候治理与中国的战略选择.世界经济与政治.2008(8).
http://finance.sina.com.cn/roll/20091202/23527048318.shtml.
关键词后京都时代 京都议定书 国际合作
中图分类号:D813 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)07-167-02
一、后京都时代应对气候变化国际合作存在的主要问题
《京都议定书》有效期结束后的期间被称为后京都时代。后京都时代即将来临,各国就京都时代应对气候变化国际合作中存在的主要问题有:
(一)国际社会难以达成具有法律效力的温室气体减排协议
国际社会迄今难以对温室气体减排合作达成具有法律效力的相关协议的原因有:
第一,作为最大的温室气体排放国,美国并没有承担相应的强制减排义务。美国虽然是《联合国气候变化框架公约》的缔约方,但在2001年布什政府以成本太高、遭受不公平待遇和科学上的不确定性为由退出了《京都议定书》。这使得美国至今未承担温室气体减排的强制义务,虽然在哥本哈根峰会召开前夕,美国提出自愿减排义务的承诺,但是美国并不希望将减排义务通过具有法律效力协议的方式转化为强制性减排义务。美国在峰会上公开表示不会返回《京都议定书》。另外美国在哥本哈根峰会上承诺的减排义务是较2005年减排17%的幅度,然而依照《京都议定书》的规定以1990年的排放水平为标准,美国承诺的减排义务不足4%的幅度。这一点得到国际社会普遍诟病。如果世界最大的温室气体排放国不支持强制性减排义务,那么即使制定具有法律效力的减排协议,其作用也将会被削弱。
第二,发达国家推托对发展中国家在提高温室气体减排责任中应提供的资金和技术转让,使发达国家与发展中国家在资金问题上无法达成一致。2001年在波恩召开的联合国气候会议上,欧盟、加拿大、挪威、瑞士等国家曾承諾向发展中国家每年提供4亿1千万美元的温室气体减排支持资金,但目前到位的仅为承诺的1/10。其次,以美国为首的发达国家认为,向发展中国家提供支持温室气体减排的资金和技术必须以排放温室气体较多的发展中大国如中国承担强制性减排义务为相应代价或采取其它有偿措施,而中国则反驳必须在发达国家向发展中国家提供相应资金和技术转让的前提下,发展中大国才能考虑承担减排的强制性义务。如果发展中国家无法得到发达国家的援助,依靠自身技术发展来解决经济发展与减排的冲突,将会遭遇重重困难。
第三,各国对如何分配温室气体减排责任不能达成一致。根据各国气候经济与政治的利益诉求不同,全球各国可以分为三大阵营:欧盟;以美国为首的“伞形”集团;以及包括中国在内的77个发展中国家。欧盟由于对能源的需求相对饱和,减排技术以及低碳经济发展迅速,加上欧洲的气候变化敏感性较强,因此欧盟对于减排的诉求比较强烈,希望各国都能够承担更多的减排责任。另外,由于欧盟掌握了先进的减排技术以及清洁能源技术,如果各国增加减排义务,势必需要先进的技术作支撑,欧盟可以通过转让减排技术而增进大笔经济收入。而以美国为首的“伞形”集团中,美国在气候问题上达成新的法律协议的态度并不十分积极,“伞形集团”中的日本在哥本哈根峰会前表示到2020年日本温室气体排放较1990年削减25%,比前任政府高8%。而俄罗斯目前则没有减排压力,由于苏联1991年解体后,俄罗斯经济增长变缓,温室气体排放量仅为1990年的70%,即使俄罗斯不承诺新的减排责任,它也可以完成《京都议定书》的减排任务。总体来说,“伞形集团”并不想承担过高的减排义务而使本国经济发展受到影响。而包括中国在内的77个发展中国家集团,在《京都议定书》中并未承担强制性减排义务。如果达成新的具有法律效力协议,发展中国家或是发展中大国是否需要承担强制性的减排义务,这也是发达国家集团与发展中国家集团所争执的问题。发展中国家经济发展起步晚,经济水平远远落后于发达国家或是工业化国家。《京都议定书》规定发展中国家与发达国家就温室气体减排应承担共同而有区别的责任。而发达国家认为,发展中国家应当按照目前温室气体排放量承担相应的减排责任才是公平合理的。美国退出《京都议定书》的部分原因是认为发展中国家没有承担减排义务有失公平。发达国家甚至提出发展中国家应当承担剩余的20%的强制减排义务。两方在这一问题上针锋相对。另外,由于各发展中国家面临的利益选择也不相同,在发展中国家内部也存在矛盾。
(二)国际社会就气候合作应当延续京都模式还是采取其他模式存在分歧
《京都议定书》为附件一中的38个工业化国家规定了具有法律约束力的强制减排义务,附件三中的发展中国家则不承担强制减排义务,附件二中的发达国家不需承担减排义务但需向发展中国家提供发展减排技术所必需的资金和技术。其中《京都议定书》中包含了三个义务共同履行机制,分别是:联合履行机制、排放权交易机制与清洁发展机制。虽然这种京都模式得到了大多数国家的承认,但是有学者认为这种模式存在着某种程度的缺陷:
第一,选择以1990年为基准年平均削减5.2%排放量具有误导性。选择1990年作为基数年份意味着那些从1990年开始增加温室气体排放量的国家必须在目前排放量的基础上作出高达30%或更多的削减。例如美国在2000年为了减排至1990年的水平需要削减大约36%的排放量。而像俄罗斯、乌克兰等经济转型国家不需要减排即可达到议定书要求的目标。
第二,义务共同履行机制被错误运用会加重温室气体排放负担。义务共同履行机制是《京都议定书》重要的组成部分,能够经济高效实现义务,同时包含着激励机制。但这些机制如果被错误运用则不能真正做到减少温室气体的排放。联合履行机制在理论上为附件一缔约方造成一种便利:例如美国和俄罗斯同样可以进行这样的约定使双方的排放权可以随意交换;排放权交易机制本身存在争议,因为排放权交易本身并不能真正减少排放量;而清洁发展机制是唯一能够运用于发展中国家的方法,它类似于联合履行机制,但这个方法相当于发达国家与发展中国家进行排放权交易,然而这种做法是否对发展中国家有利并无定论,因为这种做法存在发达国家将其排污义务转嫁到非附件一国家的嫌疑。最早研究气候变暖问题的科学家之一詹姆斯·汉森同样对此持批评态度。他认为欧盟和其他许多国家采取这种方式“只是在纵容买卖,发达国家想维持自己现在的生产水平,因此他们打算只花很少一部分钱从发展中国家手中购买排放量限额。”
第三,部分国家没有加入《京都议定书》。《京都议定书》得到了包括发展中国家在内的很多国家的支持,但仍有部分国家没有加入到议定书中,特别是美国在2000年宣布退出京都议定书,全球最大的温室气体排放国没有纳入到京都模式的强制排放义务中。《京都议定书》的作用因此而被削弱。
由于各方经济利益博弈,因此京都模式适用并不简单,但议定书还是兼顾各方利益,完全弃之不用也并不可能。如果不继续采用《京都议定书》的模式而采取其他模式,重新调和各方在气候问题上的利益所需要进行的谈判比延续京都模式更要复杂艰难。一些国家已经试图选择另外的模式解决气候变化合作问题。例如,美国在联合国气候变化谈判之外分别发起了“氢能经济国际伙伴计划”、“碳收集领导人论坛”、“甲烷市场化伙伴计划”、“亚太清洁发展和气候伙伴计划”以及“主要经济体能源安全与气候变化会议”等。这些游离在《联合国气候变化框架公约》之外的合作机制,优点是简单易行,决策效率较高;其弊端是涵盖范围有限、所确定的义务不具有法律约束力、其执行完全靠自觉行动。更严重的是,这种方式抛弃公约、涉嫌单边主义。
三、后京都时代应对气候变化的国际合作
笔者认为在后京都时代,全球各国应对气候变化所进行的国际合作中应重视一下几个方面:
(一)加强气候科学方面的合作
气候科学是应对气候变化国际合作的基础。最初温室气体造成气候变化影响的结论就是从研究气候科学而发现。1997年达成《京都议定书》时所采取的数据是当时对气候科学研究而得出的结论。然而我们应当认识到,气候科学是不断发展的,人们对气候的认识在当时的阶段都会具有局限性。随着人们对气候科学研究不断深入,科学数据有可能是需要不断更改的。另外,由于大气层覆盖全球表面,气候变化不可避免的成为全球合作事务,如果要更为精确的确定全球气候变化,全球范围内的气候科学合作不能缺少。
(二)确定以京都模式为主,辅以其他模式的国际合作模式
通过几次缔约方会议可以看出,有关后京都时代国际气候应对合作模式的制定大多是以《京都议定书》为模式进行修订。《京都议定书》的缔约方谈判内容几乎都是关于《京都议定书》第二承诺期的减排义务。包括最近召开的哥本哈根峰会各国所进行的减排承诺仍是以《京都议定书》的排放權交易机制为基础进行的。因此可以看出,采用《京都议定书》模式仍是大多数国家的选择。《京都议定书》的条款包含对各方利益博弈的妥协,比较具有实践价值,并且议定书已经生效,积累一定的执行减排监查经验。由于还有两年的时间《京都议定书》就要失效,在这么短的时间内各方要达成具有法律效力的协议,应当说延续京都模式是最有效的方式。当然,由于京都模式存在一定程度的缺陷(上文提出),加上人们对气候与经济、政治之间作用认识的逐渐加深,对京都模式采取大规模的修订不可避免,最终的协议应当以《京都议定书》为基础,而具体内容应当符当前减排形式的需要。
同时,由于包括美国在内的部分国家并不是《京都议定书》的缔约方,美国也不会重新回到京都模式,将这部分国家纳入到另外比京都模式更加灵活有效的具有法律效力的减排模式中是很好的方法,美国所发起的一系列减排计划已经证明这种模式的有效性。然而就目前的发展来看,这种模式不可能取代京都模式的地位,只能成为弥补京都模式缺陷的其他方法。当然,不论采取京都模式还是其他模式,这些协议都应当纳入《气候变化框架公约》中。几乎世界上所有的国家都是《气候变化框架公约》的缔约方,只要坚持《气候变化框架公约》,那么所有的气候谈判都会在总的原则框架下进行,而不至于造成分裂。
(三)后京都时代中国应对气候变化的国际合作
中国在应对气候变化的国际合作中展现了越来越积极的态度。在哥本哈根峰会上,中国宣布的承诺减排目标为比2005年减少40%—45%,比很多发达国际的承诺目标都要高。作为世界上最大的温室气体排放发展中国家,中国在即将进入后京都时代的关键时刻向全世界展现了自己的减排决心。
当然对中国的承诺目标应当有正确的理解。其一,中国作出较高的减排承诺,使得自身在气候变化的国际合作中处于主动地位,中国承担了较大的义务,就在国际合作事务中拥有了更多的话语权,这从哥本哈根峰会上就直观的表现出来;其二,中国的减排承诺与发达国家的绝对减排义务是不同的,正如中国气候谈判代表吕学都所强调的:“中国的减排指标是一种相对减排承诺,减少的是一种相对减排承诺,减少的是碳排放强度的相对量,和发达国家美国作出的绝对碳减排承诺是不一样的。”其三,中国作为《京都议定书》的非附件一缔约方,始终坚持共同而有区别的责任原则,中国的碳减排应当在发达国家提供资金援助与先进技术转让的前提下进行。
注释:
李强.后京都时代美国参与国际气候合作原因的理性解读.理论导刊.2009(3).
PatriciaBirnieAlanBoyle:InternationalLawandtheEnvironment(SecondEdition).那力,王彦志,王小钢译.高等教育出版社.2007年版.第504-507页.
http://finance.sina.com.cn/review/20091204/06387055092.shtml.
庄贵阳.后京都时代国际气候治理与中国的战略选择.世界经济与政治.2008(8).
http://finance.sina.com.cn/roll/20091202/23527048318.shtml.