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［摘要］高校扩招导致高校教育教学资源的全面紧张，高校扩建是应对扩招的唯一选择。而在扩招扩建中政府投入的严重不足是高校贷款风险产生的根本原因。因此，政府作为高校的举办者，享有高校的所有权，必然要承担高校贷款风险的责任。政府应厘清其在高校贷款风险中相应的责任，通过不断加大投入、加强管理、强化监管等措施，逐步化解高校贷款的风险。
［关键词］政府 高校 贷款风险 责任
［作者简介］但柳松（1975- ），男，江西都昌人，新乡学院教育科学系讲师，硕士，研究方向为教育基本理论、教育社会学等。（河南 新乡 453003）
［中图分类号］G647［文献标识码］A［文章编号］1004-3985（2008）23-0057-02
近几年来，随着高校还贷高峰期的到来，高校贷款风险成为社会关注的一个热门话题。在交流与讨论中，有一个争议成为其中的热点，那就是政府在高校贷款风险中应不应该承担责任，或者说，政府要不要为高校的巨额贷款买单。如果应该承担，又应该在多大程度上承担呢？
一、政府在高校贷款风险中应承担责任
（一）根据法律规定，政府应保证国家举办高等学校的发展经费
根据《中华人民共和国高等教育法》（以下简称《高等教育法》）等法律法规的相关规定，我国既有国家举办的高校，也有社会力量举办的高校。由于种种原因，本次贷款风险主要集中在国家举办的高校中，因此，本文所指高校主要是指由国家举办的高校。
《高等教育法》第六条规定：“国家根据经济建设和社会发展的需要，制定高等教育发展规划，举办高等学校，并采取多种形式积极发展高等教育事业。国家鼓励企业事业组织、社会团体及其他社会组织和公民等社会力量依法举办高等学校，参与和支持高等教育事业的改革和发展。”第六十条第一款规定：“国家建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措高等教育经费为辅的体制，使高等教育事业的发展同经济、社会发展的水平相适应。”
由以上规定，我们可以知道，政府作为国家的代表，是高校的举办者、出资者和所有者，有义务为高校的生存与发展提供经费。不但如此，《高等教育法》第六十条第二款还规定：“国务院和省、自治区、直辖市人民政府依照教育法第五十五条的规定，保证国家兴办的高等教育的经费逐步增长。”《中华人民共和国教育法》（以下简称《教育法》）第五十五条规定：“各级人民政府的教育经费支出，按照事权和财权相统一的原则，在财政预算中单独列项。各级人民政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长，保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长。”
当然，这些法律并没有直接规定政府应当为高校贷款风险承担责任，但是，如果结合高校贷款产生的原因来分析，我们不难发现，政府无法回避其在高校贷款风险中的责任。
（二）在高校扩招过程中，政府没有足额保证国家举办的高等学校的发展经费
1999年高校扩招以前，我国高校一直保持平稳、缓慢发展的态势。在这种情况下，各高校均贯彻“有多少钱办多少事”的原则，根据财政拨款量入为出，基本上不存在贷款问题。这固然不存在任何财务风险，但相对于我国庞大的人口规模而言，国家财政对高等教育的投入显得过少，因此，高等教育的规模相对人口规模而言也极小。高等教育的供需关系存在十分尖锐的矛盾，高校规模远远无法满足人们对高等教育的渴望。
从1999年开始，为拉动内需促进经济增长，同时，也为了满足长期以来人们对高等教育的强烈需求，国家实施高校扩招政策。高校扩招的确促进了我国高等教育事业的发展，其中最值得一提的就是我国高等教育实现了跨越式的发展：2006年，中国普通高校招生540万人，是1998年108万的５倍；高等学校在学人数2500万人，毛入学率为22%。另外，2002～2006年，中国学校占地面积从112万亩增加到212万亩。教学用房从1.2亿平方米增加到2.7亿平方米。教学仪器设备总值从617亿元增加到1424亿元。①
但是。由于国家的经济实力有限及其他原因，导致在整个高校扩招过程中，政府主要是发文件、定政策，如允许高校扩招、允许高校适当地提高学费，并没有提供与高校扩招规模相适应的教育经费，甚至没有做到《教育法》规定的“三个增长”。据统计，扩招后我国高校投入大概增加了5000亿元，而其中政府投入仅有500亿元。②对于相当一部分高校来说，政府的投入甚至不能满足其正常运转的需要，更不要说庞大的基建支出。在整个扩招过程中，无论是学费还是政府投入，对急剧扩大的高校规模来说都不过是杯水车薪，远不能满足迅速扩建教学楼、实验室、学生宿舍这些动辄上亿元基建的需要。高校规模的跨越式扩大没有跨越式的教育经费增长作基础，因此，高校陷入了严重的财务困难。
然而，根据《高等教育法》和《教育法》的相关规定，高校并不能通过提高学费等营利途径来解决财务上的困难。国家投入严重不足，学费不能提高，在这种情况下，为了满足高校扩招的需要，向银行贷款，甚至向个人融资便成了高校的唯一选择。由于贷款时间比较集中、数额较大，与此同时，高校规模开始趋向稳定，学费收入增长的空间很小，再加上贷款利息的节节攀高，这些因素共同造成了高校贷款风险的产生。可以说，所有这些因素中，最根本的还在于政府投入不足。
（三）根据责权统一的原则，政府应承担高校贷款的风险责任
1.在高校扩招、扩建过程中，政府受益最大。根据我国前述有关法律规定，我们可以知道，由高校扩建而来的高校资产，包括土地、教学楼、实验室、学生宿舍等均属国有资产，而非高校师生的资产。高校对这些资产仅有经营权，而非所有权。可以这样说，高校扩招、特别是扩建这一行为，为政府增加了巨额国有资产。而恰恰是这些庞大的基本建设导致了高校的巨额银行贷款。不仅如此，高校扩招使我国高等教育事业取得了跨越式的发展，为我国经济和社会发展提供了较为充沛的人力资源，为构建和谐社会做出了巨大贡献。这与国有资产的增加相比，具有更为深远的意义。作为高校扩招的最大受益方，根据责权统一的原则，政府没有理由不为高校贷款的风险承担责任。
2.高校是一个极其特殊的法人。虽然高校是自主办学的法人实体，依法享有它的民事权利，也承担它的民事责任。但如前所述，我国高校的资产均属国有资产，高校对这些资产仅有经营权，而非所有权，根本没有完全独立的资产处置权。而且，在目前有关法律规定和教育体制下，高校在发展规划、人事、招生、就业等一系列涉及生死存亡的重大问题上，均没有完全的自主权，深受政府的影响、甚至控制。作为一个极其特殊的法人，高校没有能力、甚至没有权力完全独立应对目前的贷款风险。从这个意义上来说，高校巨额贷款本身就是政府行为的结果，是高校被迫做出的一种无奈选择。
有些人认为，政府不应该承担高校贷款风险，其理由是，“政府不应该拿纳税人的钱为高校贷款买单”。之所以有这种观点，正是没有分清政府与高校之间的关系，特别是法律上的责权关系。如前所述，高校是政府的高校，也就是纳税人的高校。正因为如此，我国高校才不可能按其全部成本收取学费。而且，正是因为高校没有把纳税人的钱足额用于自身，才导致高校只能通过贷款来发展。可以说，政府为高校贷款风险承担责任仅仅是一种弥补行为。
二、政府承担高校贷款风险的策略
（一）厘清责任，合理承担
1.政府承担的责任应该仅仅是对过去投入不足的补偿，而不是对高校所有贷款和欠债不问青红皂白地买单。各级政府应根据各高校层次、类型的不同，准确计算出政府应投入的资金，厘清政府与高校在高校巨额贷款中各自应该承担的责任与比例。这既可以真正解决高校的贷款风险问题，又可遏制个别高校盲目扩建的风气，促进高校进一步形成健全的自我约束机制。在这方面，江苏、浙江等省政府已经为我们做出了很好的榜样。
2.应根据地区差别确定各级政府承担的比例。由于我国东中西部经济社会发展存在较大的地区差别，不同地区同级政府解决高校贷款风险的能力有较大差别，但高校扩建所涉及的贷款风险在同一级别的高校之间却相差无几，中东部地区尤其如此。因此，各级政府特别是中央政府，在为高校巨额贷款买单时所占比例相应的要有所区别。在这一问题上可以借鉴农村义务教育经费保障机制的办法。
3.政府承担责任需要一定的持续性，特别是要逐渐加大教育投入，包括对高等教育的投入。由于高校扩建是一个阶段性的事情，是在非常短的时期内积累出的较高的贷款风险，而出于财力的限制，各级政府不可能在一两年内、通过一两次买单就可以解决问题。因此，政府买单应该是一个相对持续的过程。此外，各级政府在为高校的巨额贷款买单的基础上，要力争正常的教育投入水平能够较好地满足教育正常发展的需要，以保证教育满足经济社会的发展需要。
（二）加强管理，强化监督
1.政府要加强自身管理。在制定高等教育事业发展规划时，应尽可能采取稳妥可持续发展的策略，最大限度地减少高校发展中的财务危机。政府应始终保持清醒的头脑，深刻认识教育与经济发展的内在规律，正确处理教育适度超前发展、教育扩大内需拉动消费与经济发展水平决定教育发展的规模和速度等关系，尽量科学合理地规划高校规模。各级政府，特别是地方政府，一定要贯彻《2006年政府工作报告》中关于“高等教育要以提高质量为核心，加快教育教学改革，相对稳定招生规模”的方针政策。只有这样，才有可能逐步化解高校贷款风险，从根本上避免高校贷款风险的进一步增加。
2.政府应加强对高校的财务监督。加强对高校的财务监督，一方面，可以避免高校的盲目扩张，片面求大求全；另一方面，避免高校非理性的财务支出。为此，政府应采取多种措施，增强高校校长的责任意识和风险意识，加强对规划的审批和贷款使用效果的审计与监督，加强对高校还贷的支持与指导，严格控制新增贷款的规模，强化高校的内部管理和增收节支，坚决杜绝高校在建设过程中追求一种不必要的高水平，严惩高校中的铺张浪费行为。政府还应该引导高校建立健全民主机制，防止高校财务漏洞的产生，杜绝高校资金的违规使用。
3.政府应加强对银行的监管。政府应提醒银行注意高校的贷款风险，要求银行做到：贷款前，严控高校准入和银校合作的深度，对贷款项目要经过充分论证；贷款中，严控贷款项目和规模，对高校的偿债能力要有动态的把握；贷款后，严控贷款资金的使用和回收，确保高校按期还本付息，逐步建立高校的信用体系。
4.政府对高校贷款可以适当采取特殊政策。教育贷款本身应该是政策性贷款，但现在由于缺乏相关的政策，而全部纳入了商业贷款之中。这既加大了高校贷款的难度，又增加了还贷的压力，无法体现国家对教育的扶持政策。因此，政府一方面可以提高高校贷款贴息的比例，以充分体现政府对教育的扶持政策。另一方面，也可以考虑发行高等教育债券等方式，提升高校的融资能力。
［注释］
①佚名.高等教育为现代化建设服务能力不断增强［N］.中国教育报，2007-
10-18.
②陈晓宇.观分析风险 强化自我约束［N］.中国教育报，2007-04-04.
［参考文献］
［1］张莉.化解高校贷款风险的政府作为探析［J］.事业财会，2006（6）.
［2］卿文洁.高校贷款风险初探［J］.湖南社会科学，2006（1）.
［3］汤溱.论高校贷款及其管理［J］.黑龙江高教研究，2005（1）.
［4］徐彩萍.高校负债办学的财务风险及其防范［J］.湖北广播电视大学学报，2004（2）.
［5］黎晓林.高校的负债规模及风险的防范问题［J］.山东经济，2004（1）.
［关键词］政府 高校 贷款风险 责任
［作者简介］但柳松（1975- ），男，江西都昌人，新乡学院教育科学系讲师，硕士，研究方向为教育基本理论、教育社会学等。（河南 新乡 453003）
［中图分类号］G647［文献标识码］A［文章编号］1004-3985（2008）23-0057-02
近几年来，随着高校还贷高峰期的到来，高校贷款风险成为社会关注的一个热门话题。在交流与讨论中，有一个争议成为其中的热点，那就是政府在高校贷款风险中应不应该承担责任，或者说，政府要不要为高校的巨额贷款买单。如果应该承担，又应该在多大程度上承担呢？
一、政府在高校贷款风险中应承担责任
（一）根据法律规定，政府应保证国家举办高等学校的发展经费
根据《中华人民共和国高等教育法》（以下简称《高等教育法》）等法律法规的相关规定，我国既有国家举办的高校，也有社会力量举办的高校。由于种种原因，本次贷款风险主要集中在国家举办的高校中，因此，本文所指高校主要是指由国家举办的高校。
《高等教育法》第六条规定：“国家根据经济建设和社会发展的需要，制定高等教育发展规划，举办高等学校，并采取多种形式积极发展高等教育事业。国家鼓励企业事业组织、社会团体及其他社会组织和公民等社会力量依法举办高等学校，参与和支持高等教育事业的改革和发展。”第六十条第一款规定：“国家建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措高等教育经费为辅的体制，使高等教育事业的发展同经济、社会发展的水平相适应。”
由以上规定，我们可以知道，政府作为国家的代表，是高校的举办者、出资者和所有者，有义务为高校的生存与发展提供经费。不但如此，《高等教育法》第六十条第二款还规定：“国务院和省、自治区、直辖市人民政府依照教育法第五十五条的规定，保证国家兴办的高等教育的经费逐步增长。”《中华人民共和国教育法》（以下简称《教育法》）第五十五条规定：“各级人民政府的教育经费支出，按照事权和财权相统一的原则，在财政预算中单独列项。各级人民政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长，保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长。”
当然，这些法律并没有直接规定政府应当为高校贷款风险承担责任，但是，如果结合高校贷款产生的原因来分析，我们不难发现，政府无法回避其在高校贷款风险中的责任。
（二）在高校扩招过程中，政府没有足额保证国家举办的高等学校的发展经费
1999年高校扩招以前，我国高校一直保持平稳、缓慢发展的态势。在这种情况下，各高校均贯彻“有多少钱办多少事”的原则，根据财政拨款量入为出，基本上不存在贷款问题。这固然不存在任何财务风险，但相对于我国庞大的人口规模而言，国家财政对高等教育的投入显得过少，因此，高等教育的规模相对人口规模而言也极小。高等教育的供需关系存在十分尖锐的矛盾，高校规模远远无法满足人们对高等教育的渴望。
从1999年开始，为拉动内需促进经济增长，同时，也为了满足长期以来人们对高等教育的强烈需求，国家实施高校扩招政策。高校扩招的确促进了我国高等教育事业的发展，其中最值得一提的就是我国高等教育实现了跨越式的发展：2006年，中国普通高校招生540万人，是1998年108万的５倍；高等学校在学人数2500万人，毛入学率为22%。另外，2002～2006年，中国学校占地面积从112万亩增加到212万亩。教学用房从1.2亿平方米增加到2.7亿平方米。教学仪器设备总值从617亿元增加到1424亿元。①
但是。由于国家的经济实力有限及其他原因，导致在整个高校扩招过程中，政府主要是发文件、定政策，如允许高校扩招、允许高校适当地提高学费，并没有提供与高校扩招规模相适应的教育经费，甚至没有做到《教育法》规定的“三个增长”。据统计，扩招后我国高校投入大概增加了5000亿元，而其中政府投入仅有500亿元。②对于相当一部分高校来说，政府的投入甚至不能满足其正常运转的需要，更不要说庞大的基建支出。在整个扩招过程中，无论是学费还是政府投入，对急剧扩大的高校规模来说都不过是杯水车薪，远不能满足迅速扩建教学楼、实验室、学生宿舍这些动辄上亿元基建的需要。高校规模的跨越式扩大没有跨越式的教育经费增长作基础，因此，高校陷入了严重的财务困难。
然而，根据《高等教育法》和《教育法》的相关规定，高校并不能通过提高学费等营利途径来解决财务上的困难。国家投入严重不足，学费不能提高，在这种情况下，为了满足高校扩招的需要，向银行贷款，甚至向个人融资便成了高校的唯一选择。由于贷款时间比较集中、数额较大，与此同时，高校规模开始趋向稳定，学费收入增长的空间很小，再加上贷款利息的节节攀高，这些因素共同造成了高校贷款风险的产生。可以说，所有这些因素中，最根本的还在于政府投入不足。
（三）根据责权统一的原则，政府应承担高校贷款的风险责任
1.在高校扩招、扩建过程中，政府受益最大。根据我国前述有关法律规定，我们可以知道，由高校扩建而来的高校资产，包括土地、教学楼、实验室、学生宿舍等均属国有资产，而非高校师生的资产。高校对这些资产仅有经营权，而非所有权。可以这样说，高校扩招、特别是扩建这一行为，为政府增加了巨额国有资产。而恰恰是这些庞大的基本建设导致了高校的巨额银行贷款。不仅如此，高校扩招使我国高等教育事业取得了跨越式的发展，为我国经济和社会发展提供了较为充沛的人力资源，为构建和谐社会做出了巨大贡献。这与国有资产的增加相比，具有更为深远的意义。作为高校扩招的最大受益方，根据责权统一的原则，政府没有理由不为高校贷款的风险承担责任。
2.高校是一个极其特殊的法人。虽然高校是自主办学的法人实体，依法享有它的民事权利，也承担它的民事责任。但如前所述，我国高校的资产均属国有资产，高校对这些资产仅有经营权，而非所有权，根本没有完全独立的资产处置权。而且，在目前有关法律规定和教育体制下，高校在发展规划、人事、招生、就业等一系列涉及生死存亡的重大问题上，均没有完全的自主权，深受政府的影响、甚至控制。作为一个极其特殊的法人，高校没有能力、甚至没有权力完全独立应对目前的贷款风险。从这个意义上来说，高校巨额贷款本身就是政府行为的结果，是高校被迫做出的一种无奈选择。
有些人认为，政府不应该承担高校贷款风险，其理由是，“政府不应该拿纳税人的钱为高校贷款买单”。之所以有这种观点，正是没有分清政府与高校之间的关系，特别是法律上的责权关系。如前所述，高校是政府的高校，也就是纳税人的高校。正因为如此，我国高校才不可能按其全部成本收取学费。而且，正是因为高校没有把纳税人的钱足额用于自身，才导致高校只能通过贷款来发展。可以说，政府为高校贷款风险承担责任仅仅是一种弥补行为。
二、政府承担高校贷款风险的策略
（一）厘清责任，合理承担
1.政府承担的责任应该仅仅是对过去投入不足的补偿，而不是对高校所有贷款和欠债不问青红皂白地买单。各级政府应根据各高校层次、类型的不同，准确计算出政府应投入的资金，厘清政府与高校在高校巨额贷款中各自应该承担的责任与比例。这既可以真正解决高校的贷款风险问题，又可遏制个别高校盲目扩建的风气，促进高校进一步形成健全的自我约束机制。在这方面，江苏、浙江等省政府已经为我们做出了很好的榜样。
2.应根据地区差别确定各级政府承担的比例。由于我国东中西部经济社会发展存在较大的地区差别，不同地区同级政府解决高校贷款风险的能力有较大差别，但高校扩建所涉及的贷款风险在同一级别的高校之间却相差无几，中东部地区尤其如此。因此，各级政府特别是中央政府，在为高校巨额贷款买单时所占比例相应的要有所区别。在这一问题上可以借鉴农村义务教育经费保障机制的办法。
3.政府承担责任需要一定的持续性，特别是要逐渐加大教育投入，包括对高等教育的投入。由于高校扩建是一个阶段性的事情，是在非常短的时期内积累出的较高的贷款风险，而出于财力的限制，各级政府不可能在一两年内、通过一两次买单就可以解决问题。因此，政府买单应该是一个相对持续的过程。此外，各级政府在为高校的巨额贷款买单的基础上，要力争正常的教育投入水平能够较好地满足教育正常发展的需要，以保证教育满足经济社会的发展需要。
（二）加强管理，强化监督
1.政府要加强自身管理。在制定高等教育事业发展规划时，应尽可能采取稳妥可持续发展的策略，最大限度地减少高校发展中的财务危机。政府应始终保持清醒的头脑，深刻认识教育与经济发展的内在规律，正确处理教育适度超前发展、教育扩大内需拉动消费与经济发展水平决定教育发展的规模和速度等关系，尽量科学合理地规划高校规模。各级政府，特别是地方政府，一定要贯彻《2006年政府工作报告》中关于“高等教育要以提高质量为核心，加快教育教学改革，相对稳定招生规模”的方针政策。只有这样，才有可能逐步化解高校贷款风险，从根本上避免高校贷款风险的进一步增加。
2.政府应加强对高校的财务监督。加强对高校的财务监督，一方面，可以避免高校的盲目扩张，片面求大求全；另一方面，避免高校非理性的财务支出。为此，政府应采取多种措施，增强高校校长的责任意识和风险意识，加强对规划的审批和贷款使用效果的审计与监督，加强对高校还贷的支持与指导，严格控制新增贷款的规模，强化高校的内部管理和增收节支，坚决杜绝高校在建设过程中追求一种不必要的高水平，严惩高校中的铺张浪费行为。政府还应该引导高校建立健全民主机制，防止高校财务漏洞的产生，杜绝高校资金的违规使用。
3.政府应加强对银行的监管。政府应提醒银行注意高校的贷款风险，要求银行做到：贷款前，严控高校准入和银校合作的深度，对贷款项目要经过充分论证；贷款中，严控贷款项目和规模，对高校的偿债能力要有动态的把握；贷款后，严控贷款资金的使用和回收，确保高校按期还本付息，逐步建立高校的信用体系。
4.政府对高校贷款可以适当采取特殊政策。教育贷款本身应该是政策性贷款，但现在由于缺乏相关的政策，而全部纳入了商业贷款之中。这既加大了高校贷款的难度，又增加了还贷的压力，无法体现国家对教育的扶持政策。因此，政府一方面可以提高高校贷款贴息的比例，以充分体现政府对教育的扶持政策。另一方面，也可以考虑发行高等教育债券等方式，提升高校的融资能力。
［注释］
①佚名.高等教育为现代化建设服务能力不断增强［N］.中国教育报，2007-
10-18.
②陈晓宇.观分析风险 强化自我约束［N］.中国教育报，2007-04-04.
［参考文献］
［1］张莉.化解高校贷款风险的政府作为探析［J］.事业财会，2006（6）.
［2］卿文洁.高校贷款风险初探［J］.湖南社会科学，2006（1）.
［3］汤溱.论高校贷款及其管理［J］.黑龙江高教研究，2005（1）.
［4］徐彩萍.高校负债办学的财务风险及其防范［J］.湖北广播电视大学学报，2004（2）.
［5］黎晓林.高校的负债规模及风险的防范问题［J］.山东经济，2004（1）.