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[摘要]在宽严相济刑事政策和恢复性司法理念的要求下，我国社区矫正工作经历了从无到有、从弱到强的发展道路。在试点摸索、推广适用的过程中，我国目前社区矫正尚存在立法缺位、认识不清、体制机制不健全等诸多问题。在国家扩大适用社区矫正措施的背景下，从加强立法、提升认识、健全工作机制等方面建立和完善符合我国实际的社区矫正制度实有必要。
[关键词]社区矫正 非监禁刑 社区矫正法 矫正机构
[中图分类号]D926.8 [文献标识码]A [文章编号]1009-5349（2013）04-0014-02
刑罚目的是罪犯人格改造并使之再社会化，不再是简单的报复和惩治罪犯，已经成为现代法治社会的共识。目前，社区矫正作为与监禁刑相对的刑罚模式，具备后者不可比拟的优越性，已逐渐成为西方国家占主导地位的行刑方式，是刑罚体制改革的大势所趋。社区矫正不是司法发展浪潮中一朵稍纵即逝的浪花，而是司法价值重塑和法律正义观念更新的现实产物。
它发挥着修复犯罪破坏的社会关系、恢复公正正义、促进社会和谐的巨大作用。虽然我国社区矫正起步相对较晚，但是在发展规模和速度上丝毫不逊色。不可否认，我国社区矫正尚存在诸多问题。在国家扩大适用社区矫正措施的背景下，建立和完善符合我国实际的社区矫正制度实有必要。
一、我国社区矫正的发展
（一）观念的成型
虽然，我国历史上没有提出社区矫正的观念和理论，但是，历代刑罚制度中均包含了社区矫正的内容，如唐朝的“留养承祀”和“权留养亲”等。留养承祀就是对于被判处死刑的罪犯，若父祖老疾，无人奉养，可以不执行死刑，留其奉养父祖。权留养亲是指被判处流刑的罪犯，若父母老疾无人应侍，家无戚亲成丁的，可不必执行流刑，免于流配。明朝还规定：妇人犯罪，除奸及死罪外，责付本夫收管，其无夫者，责付有关亲属或邻里保管。
自从清末民初，缓刑、假释等刑罚制度从西方引入到中国，社区矫正实践先于社区矫正观念出现在社会公众视野中。1979年颁布实施的《中华人民共和国刑法》明确规定：管制、缓刑、假释以及监外执行的罪犯，在公安机关和群众监督下进行改造。
社区矫正是舶来品，是西方国家首先推行并完善的一种刑罚执行制度。以前，在我国法律上没有出现过社区矫正的字眼。从2002年8月上海市徐汇区斜土街道等率先开展社区矫正试点，到2011年2月25日十一届全国人大常委会第十九次会议审议通过《中华人民共和国刑法修正案（八）》，明确规定了对判处管制、缓刑以及假释的罪犯依法实行社区矫正，再到2012年1月10日最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合出台《社区矫正实施办法》，明确规定社区矫正是指将符合社区矫正条件的罪犯置于社区内由专门的国家机关在相关社区团体和民间组织以及社会志愿者的协助下在判决裁定或决定确定的期限内矫正其犯罪心理和行为恶习并促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。我国社区矫正观念的形成，经历从无到有再到完善的渐进过程，深刻反映出我国社区矫正发展的自身特点。
（二）我国社区矫正的试点和推广
2001年5月，河北省石家庄市长安区人民检察院向涉嫌盗窃的未成年人黎明（化名）下达社区服务令，要求其到社区进行无薪社会服务两个月。这被认为是开创了我国大陆地区社区矫正的先河。2002年8月，我国率先在上海市徐汇区斜土街道、普陀区曹杨新村街道、闸北区宝山路街道开展社区矫正试点。2003年7月10日，北京、上海、天津、江苏、浙江、山东6省市成为全国首批社区矫正试点省市，明确社区矫正适用于被判处管制的、被宣告缓刑的、被暂予监外执行的、被裁定假释的以及被剥夺政治权利并在社会上服刑的罪犯。2004年5月，司法部颁布《司法行政机关社区矫正暂行办法》，对社区矫正工作的机构人员及其职责、社区矫正措施等工作作了详细具体的规定。2005年1月，社区矫正试点扩大到河北等12省区市。自社区矫正工作试点以来，社区矫正工作体系和保障机制基本形成。截至2012年9月，社区矫正工作已在全国31个省（区、市）和新疆生产建设兵团的341个地（市）、2784个县（市、区）、38637个乡镇（街道）开展，占比分别达98%、97%和94%。自2003年7月开始试点社区矫正工作以来，同期，全国各地已累计接收社区矫正人员105.4万人，累计解除矫正58.7万人。社区矫正人员在矫期间的重新犯罪率一直保持在0.2%这一较低水平。
在社区矫正试点和推广工作都取得不俗成绩的基础上，2006年10月，中共中央十六届六中全会《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确提出了“实施宽严相济的刑事司法政策，改革未成年人司法制度，积极推行社区矫正”的要求，对社区矫正试点予以认可和支持。2011年2月25日，十一届全国人大常委会第十九次会议审议通过《中华人民共和国刑法修正案（八）》，明确规定了对判处管制、缓刑以及假释的罪犯依法实行社区矫正，标志着我国社区矫正获得法律确认。2012年1月10日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合出台《社区矫正实施办法》，对审前调查评估、矫正小组构成、矫正人员分类管理等做出细化规定，巩固和完善我国社区矫正试点工作成果。
实践表明，社区矫正工作对维护社会和谐稳定，促使接受社区矫正对象重返社会，重新做人具有积极的意义。
二、我国社区矫正存在的问题
（一）社区矫正立法缺位
在我国现行法律框架中，公安机关是负责缓刑、假释、管制、监外执行等刑罚的执行机关。根据《社区矫正实施办法》规定，司法行政机关负责指导管理、组织实施社区矫正工作；公安机关依法处理违反治安管理规定和重新犯罪的社区矫正人员。社区矫正主要是由各基层司法所承担，刑罚执行权的缺乏导致社区矫正沦为困难扶助，处罚和矫正目的得不到实现。《中华人民共和国刑法修正案（八）》已经将公安机关执行、监督和考察文字删去，但是没有明确社区矫正主观机关。《社区矫正实施办法》作用和地位均有限，因此，司法行政机关作为社区矫正工作管理机构仍未得到法律上的正式确认。 （二）社会公众对社区矫正制度的认识存在偏差
同态复仇、报应思想等朴素正义观念根深蒂固，重刑主义思想仍然占据着许多民众甚至是法官、检察官群体的法律中心。人们依然相信对罪犯最安全最有效的惩罚，就是杀人偿命、犯罪坐牢；对罪犯在社会上接受矫正和改造心存疑虑，认为无法遏制犯罪行为。社区矫正体现的人权保障刑法理念得不到公众认可和支持。“社区矫正正是要利用社会上各种资源，为表现良好的服刑人员提供一个缓冲的社会和空间，使得他们在刑期内提早开始适应社会生活，并在社区正常的人文环境中，逐步以健康的心理状态顺利回归社会，从而减少和避免重新犯罪。”由此可见，社区矫正顺利开展，需要社会公众积极配合。人们受限于自身法律知识，无法真正认识、了解社区矫正，也缺少学习、了解的动力，因为觉得社区矫正离自身很遥远。这些都会阻碍社区矫正的有效实施。
（三）社区矫正体制机制不健全
1.社区矫正工作机构设置和人员配备不科学。目前，我国社区矫正主管机关是司法行政机关，具体执行由基层司法所负责。社会需求不断提高，社区矫正内容也在不断更新。国外社区矫正的方式已经从传统的缓刑、假释、社区服务向暂时释放、工作释放、学习释放、电子监控等多元化发展。社区矫正是一项专业性、法律性和政策性都很强的工作，基层司法所、社区居委会等基层组织工作人员未经过培训、考核与严格的聘用选拔程序，是难以胜任未来的社区矫正需求的。随着非监禁刑适用扩大和社区矫正对象增加，专业知识匮乏、人员紧缺等将使得目前机构设置面临多重压力，不堪重负。
2.社区矫正社会参与度不高。社区矫正开展离不开相关社区团体和民间组织以及社会志愿者的协助。仅仅依靠国家司法机关的力量无法实现对社区矫正对象人格的改造，即使设立专门的矫正机构，仍需要工作人员及大量办公经费等人力、物力保障。目前，因为缺少公众与社会团体的有效参与，社区矫正机构单兵作战，社区矫正工作内容、手段、程序大多流于形式。
3.社区矫正衔接不顺畅。社区矫正需要法院、检察院、公安机关、监狱、司法机关等多个部门协同配合。各个部门之间往往各自为政，缺少必要的衔接和沟通，既没有专门矫正衔接程序性规定，也没有专门机构组织协调，造成工作上脱节和推诿扯皮，导致脱管、漏管现象时有发生。
4.缺乏社区矫正评价机制。不论是对矫正对象矫正效果、矫正前后表现，还是对社区矫正机构工作人员采取的矫正方法、矫正内容、矫正措施等都缺乏必要的评价机制，无法客观掌握社区矫正实际效果并进行适时修正。
三、我国社区矫正制度的完善
（一）制定《社区矫正法》，建立专门的社区矫正机构
在具有中国特色社会主义法律体系已经初步建立的大背景下，推动不同法律专门领域立法工作无疑是今后立法工作的重点和核心。为了确保社区矫正工作有序开展，根据国外先进立法经验，我国有必要制定一部专门的社区矫正法，对社区矫正机构设置、人员和经费保障、矫正内容、手段、程序、评估机制等做出统一规定，增强社区矫正工作的规范性、权威性和可操作性，使社区矫正工作有法可依。
从世界范围上看，专门的社区矫正机构统领社区矫正工作已经是大势所趋，如英国的缓刑监察室、美国的社区矫正中心等。目前，我国社区矫正机构职权由司法行政机构代为行使存在很多缺陷，亟需建立起专门的社区矫正机构，全面组织协调社区矫正工作，制定一套规范化的工作制度，做到高效、专业、负责，并为完善我国的社区矫正制度奠定机构基础。
（二）转变观念、强化宣传
全社会应当改变过去“重刑主义”和严打思想，营造一个宽严相济的社会氛围。法院应当扩大非监禁刑适用比率，特别是对少年犯、初犯、偶犯、过失犯、女犯等罪犯的适用力度，对依法能够判处缓刑、假释的罪犯一律判处缓刑、假释。司法机关应加大对司法矫正工作宣传力度，提高司法矫正工作关注度和透明度，接受来自社会各界的关注和监督。例如，可举行社区矫正对象接受矫正和解除矫正座谈会，社区矫正对象献爱心公益活动，邀请各类媒体广为传播。
（三）健全社区矫正体制机制
1.完善社区矫正机构设置和人员配备。目前我国成立专门社区矫正机构尚存在一定难度，承担具体社区矫正机构的基层司法所更是人员有限，可以通过吸收具有相关专业背景的大学毕业生加入到社区矫正队伍中，提供相应职位和薪金，建立一支高素质、业务强的社区矫正队伍较为可行，也为我国今后成立专门社区矫正机构奠定基础。
2.畅通社会力量参与社区矫正渠道。社区矫正应该转变工作方式，由政府包办型转变为政府主导型、社会参与型，让社会力量广泛参与到社区矫正工作中来。首先，创新社会力量参与社区矫正方式方法，如社会企业可以提供经费，也可以提供社区矫正对象实习机会，增强社区矫正对象就业能力等；其次，畅通渠道，让更多人参与到社区矫正中来，特别是与矫正对象关系密切的人，让他们在矫正过程中更多感受到关心帮助。再次，整合利用社会资源，加强与红十字会、环保组织等公益性团体合作，向社会公布矫正办公室联系方式，欢迎社会群体和组织对社区矫正工作提供建议和意见，最大限度地利用社会资源。
3.完善社区矫正衔接机制。社区矫正衔接主要在于审判机关和执行机关之间的衔接。社区矫正对象在法院判决宣告后，应当在规定期限内向相应司法行政机构报到，但是，由于社区矫正机关和法院缺乏紧密衔接机制，往往容易在该期限内造成社区矫正对象脱管、漏管。社区矫正机关应当提前介入，在法院审判阶段就对社区矫正人员的犯罪性质、性格特点有一个全面了解。在经过详尽的社会调查后，向法院提交社会调查报告，为法院判处缓刑、假释提供依据，法院在判决宣告后第一时间将法律文书移交给社区矫正机关工作人员，实现社区矫正与刑法执行无缝对接，不给任何人以可乘之机。
[关键词]社区矫正 非监禁刑 社区矫正法 矫正机构
[中图分类号]D926.8 [文献标识码]A [文章编号]1009-5349（2013）04-0014-02
刑罚目的是罪犯人格改造并使之再社会化，不再是简单的报复和惩治罪犯，已经成为现代法治社会的共识。目前，社区矫正作为与监禁刑相对的刑罚模式，具备后者不可比拟的优越性，已逐渐成为西方国家占主导地位的行刑方式，是刑罚体制改革的大势所趋。社区矫正不是司法发展浪潮中一朵稍纵即逝的浪花，而是司法价值重塑和法律正义观念更新的现实产物。
它发挥着修复犯罪破坏的社会关系、恢复公正正义、促进社会和谐的巨大作用。虽然我国社区矫正起步相对较晚，但是在发展规模和速度上丝毫不逊色。不可否认，我国社区矫正尚存在诸多问题。在国家扩大适用社区矫正措施的背景下，建立和完善符合我国实际的社区矫正制度实有必要。
一、我国社区矫正的发展
（一）观念的成型
虽然，我国历史上没有提出社区矫正的观念和理论，但是，历代刑罚制度中均包含了社区矫正的内容，如唐朝的“留养承祀”和“权留养亲”等。留养承祀就是对于被判处死刑的罪犯，若父祖老疾，无人奉养，可以不执行死刑，留其奉养父祖。权留养亲是指被判处流刑的罪犯，若父母老疾无人应侍，家无戚亲成丁的，可不必执行流刑，免于流配。明朝还规定：妇人犯罪，除奸及死罪外，责付本夫收管，其无夫者，责付有关亲属或邻里保管。
自从清末民初，缓刑、假释等刑罚制度从西方引入到中国，社区矫正实践先于社区矫正观念出现在社会公众视野中。1979年颁布实施的《中华人民共和国刑法》明确规定：管制、缓刑、假释以及监外执行的罪犯，在公安机关和群众监督下进行改造。
社区矫正是舶来品，是西方国家首先推行并完善的一种刑罚执行制度。以前，在我国法律上没有出现过社区矫正的字眼。从2002年8月上海市徐汇区斜土街道等率先开展社区矫正试点，到2011年2月25日十一届全国人大常委会第十九次会议审议通过《中华人民共和国刑法修正案（八）》，明确规定了对判处管制、缓刑以及假释的罪犯依法实行社区矫正，再到2012年1月10日最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合出台《社区矫正实施办法》，明确规定社区矫正是指将符合社区矫正条件的罪犯置于社区内由专门的国家机关在相关社区团体和民间组织以及社会志愿者的协助下在判决裁定或决定确定的期限内矫正其犯罪心理和行为恶习并促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。我国社区矫正观念的形成，经历从无到有再到完善的渐进过程，深刻反映出我国社区矫正发展的自身特点。
（二）我国社区矫正的试点和推广
2001年5月，河北省石家庄市长安区人民检察院向涉嫌盗窃的未成年人黎明（化名）下达社区服务令，要求其到社区进行无薪社会服务两个月。这被认为是开创了我国大陆地区社区矫正的先河。2002年8月，我国率先在上海市徐汇区斜土街道、普陀区曹杨新村街道、闸北区宝山路街道开展社区矫正试点。2003年7月10日，北京、上海、天津、江苏、浙江、山东6省市成为全国首批社区矫正试点省市，明确社区矫正适用于被判处管制的、被宣告缓刑的、被暂予监外执行的、被裁定假释的以及被剥夺政治权利并在社会上服刑的罪犯。2004年5月，司法部颁布《司法行政机关社区矫正暂行办法》，对社区矫正工作的机构人员及其职责、社区矫正措施等工作作了详细具体的规定。2005年1月，社区矫正试点扩大到河北等12省区市。自社区矫正工作试点以来，社区矫正工作体系和保障机制基本形成。截至2012年9月，社区矫正工作已在全国31个省（区、市）和新疆生产建设兵团的341个地（市）、2784个县（市、区）、38637个乡镇（街道）开展，占比分别达98%、97%和94%。自2003年7月开始试点社区矫正工作以来，同期，全国各地已累计接收社区矫正人员105.4万人，累计解除矫正58.7万人。社区矫正人员在矫期间的重新犯罪率一直保持在0.2%这一较低水平。
在社区矫正试点和推广工作都取得不俗成绩的基础上，2006年10月，中共中央十六届六中全会《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确提出了“实施宽严相济的刑事司法政策，改革未成年人司法制度，积极推行社区矫正”的要求，对社区矫正试点予以认可和支持。2011年2月25日，十一届全国人大常委会第十九次会议审议通过《中华人民共和国刑法修正案（八）》，明确规定了对判处管制、缓刑以及假释的罪犯依法实行社区矫正，标志着我国社区矫正获得法律确认。2012年1月10日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合出台《社区矫正实施办法》，对审前调查评估、矫正小组构成、矫正人员分类管理等做出细化规定，巩固和完善我国社区矫正试点工作成果。
实践表明，社区矫正工作对维护社会和谐稳定，促使接受社区矫正对象重返社会，重新做人具有积极的意义。
二、我国社区矫正存在的问题
（一）社区矫正立法缺位
在我国现行法律框架中，公安机关是负责缓刑、假释、管制、监外执行等刑罚的执行机关。根据《社区矫正实施办法》规定，司法行政机关负责指导管理、组织实施社区矫正工作；公安机关依法处理违反治安管理规定和重新犯罪的社区矫正人员。社区矫正主要是由各基层司法所承担，刑罚执行权的缺乏导致社区矫正沦为困难扶助，处罚和矫正目的得不到实现。《中华人民共和国刑法修正案（八）》已经将公安机关执行、监督和考察文字删去，但是没有明确社区矫正主观机关。《社区矫正实施办法》作用和地位均有限，因此，司法行政机关作为社区矫正工作管理机构仍未得到法律上的正式确认。 （二）社会公众对社区矫正制度的认识存在偏差
同态复仇、报应思想等朴素正义观念根深蒂固，重刑主义思想仍然占据着许多民众甚至是法官、检察官群体的法律中心。人们依然相信对罪犯最安全最有效的惩罚，就是杀人偿命、犯罪坐牢；对罪犯在社会上接受矫正和改造心存疑虑，认为无法遏制犯罪行为。社区矫正体现的人权保障刑法理念得不到公众认可和支持。“社区矫正正是要利用社会上各种资源，为表现良好的服刑人员提供一个缓冲的社会和空间，使得他们在刑期内提早开始适应社会生活，并在社区正常的人文环境中，逐步以健康的心理状态顺利回归社会，从而减少和避免重新犯罪。”由此可见，社区矫正顺利开展，需要社会公众积极配合。人们受限于自身法律知识，无法真正认识、了解社区矫正，也缺少学习、了解的动力，因为觉得社区矫正离自身很遥远。这些都会阻碍社区矫正的有效实施。
（三）社区矫正体制机制不健全
1.社区矫正工作机构设置和人员配备不科学。目前，我国社区矫正主管机关是司法行政机关，具体执行由基层司法所负责。社会需求不断提高，社区矫正内容也在不断更新。国外社区矫正的方式已经从传统的缓刑、假释、社区服务向暂时释放、工作释放、学习释放、电子监控等多元化发展。社区矫正是一项专业性、法律性和政策性都很强的工作，基层司法所、社区居委会等基层组织工作人员未经过培训、考核与严格的聘用选拔程序，是难以胜任未来的社区矫正需求的。随着非监禁刑适用扩大和社区矫正对象增加，专业知识匮乏、人员紧缺等将使得目前机构设置面临多重压力，不堪重负。
2.社区矫正社会参与度不高。社区矫正开展离不开相关社区团体和民间组织以及社会志愿者的协助。仅仅依靠国家司法机关的力量无法实现对社区矫正对象人格的改造，即使设立专门的矫正机构，仍需要工作人员及大量办公经费等人力、物力保障。目前，因为缺少公众与社会团体的有效参与，社区矫正机构单兵作战，社区矫正工作内容、手段、程序大多流于形式。
3.社区矫正衔接不顺畅。社区矫正需要法院、检察院、公安机关、监狱、司法机关等多个部门协同配合。各个部门之间往往各自为政，缺少必要的衔接和沟通，既没有专门矫正衔接程序性规定，也没有专门机构组织协调，造成工作上脱节和推诿扯皮，导致脱管、漏管现象时有发生。
4.缺乏社区矫正评价机制。不论是对矫正对象矫正效果、矫正前后表现，还是对社区矫正机构工作人员采取的矫正方法、矫正内容、矫正措施等都缺乏必要的评价机制，无法客观掌握社区矫正实际效果并进行适时修正。
三、我国社区矫正制度的完善
（一）制定《社区矫正法》，建立专门的社区矫正机构
在具有中国特色社会主义法律体系已经初步建立的大背景下，推动不同法律专门领域立法工作无疑是今后立法工作的重点和核心。为了确保社区矫正工作有序开展，根据国外先进立法经验，我国有必要制定一部专门的社区矫正法，对社区矫正机构设置、人员和经费保障、矫正内容、手段、程序、评估机制等做出统一规定，增强社区矫正工作的规范性、权威性和可操作性，使社区矫正工作有法可依。
从世界范围上看，专门的社区矫正机构统领社区矫正工作已经是大势所趋，如英国的缓刑监察室、美国的社区矫正中心等。目前，我国社区矫正机构职权由司法行政机构代为行使存在很多缺陷，亟需建立起专门的社区矫正机构，全面组织协调社区矫正工作，制定一套规范化的工作制度，做到高效、专业、负责，并为完善我国的社区矫正制度奠定机构基础。
（二）转变观念、强化宣传
全社会应当改变过去“重刑主义”和严打思想，营造一个宽严相济的社会氛围。法院应当扩大非监禁刑适用比率，特别是对少年犯、初犯、偶犯、过失犯、女犯等罪犯的适用力度，对依法能够判处缓刑、假释的罪犯一律判处缓刑、假释。司法机关应加大对司法矫正工作宣传力度，提高司法矫正工作关注度和透明度，接受来自社会各界的关注和监督。例如，可举行社区矫正对象接受矫正和解除矫正座谈会，社区矫正对象献爱心公益活动，邀请各类媒体广为传播。
（三）健全社区矫正体制机制
1.完善社区矫正机构设置和人员配备。目前我国成立专门社区矫正机构尚存在一定难度，承担具体社区矫正机构的基层司法所更是人员有限，可以通过吸收具有相关专业背景的大学毕业生加入到社区矫正队伍中，提供相应职位和薪金，建立一支高素质、业务强的社区矫正队伍较为可行，也为我国今后成立专门社区矫正机构奠定基础。
2.畅通社会力量参与社区矫正渠道。社区矫正应该转变工作方式，由政府包办型转变为政府主导型、社会参与型，让社会力量广泛参与到社区矫正工作中来。首先，创新社会力量参与社区矫正方式方法，如社会企业可以提供经费，也可以提供社区矫正对象实习机会，增强社区矫正对象就业能力等；其次，畅通渠道，让更多人参与到社区矫正中来，特别是与矫正对象关系密切的人，让他们在矫正过程中更多感受到关心帮助。再次，整合利用社会资源，加强与红十字会、环保组织等公益性团体合作，向社会公布矫正办公室联系方式，欢迎社会群体和组织对社区矫正工作提供建议和意见，最大限度地利用社会资源。
3.完善社区矫正衔接机制。社区矫正衔接主要在于审判机关和执行机关之间的衔接。社区矫正对象在法院判决宣告后，应当在规定期限内向相应司法行政机构报到，但是，由于社区矫正机关和法院缺乏紧密衔接机制，往往容易在该期限内造成社区矫正对象脱管、漏管。社区矫正机关应当提前介入，在法院审判阶段就对社区矫正人员的犯罪性质、性格特点有一个全面了解。在经过详尽的社会调查后，向法院提交社会调查报告，为法院判处缓刑、假释提供依据，法院在判决宣告后第一时间将法律文书移交给社区矫正机关工作人员，实现社区矫正与刑法执行无缝对接，不给任何人以可乘之机。