论文部分内容阅读
摘 要：随着我国城市化进程的快速发展，城市公共安全治理问题日益凸显，主要表现在政府应对城市公共安全风险的能力不足、社会层面缺乏基于共识性的公共安全文化价值观和城市空间及居住环境避险系数明显不足三个方面。随着风险社会的来临，应在现代社会治理视角下通过社区建设、城市空间规划和公共安全文化的构建实现对城市公共安全风险的预防和控制。
关键词：城市化 城市公共安全治理
一、我国城市公共安全治理中存在的问题
1.政府应对城市公共安全风险的能力不足。
1.1从体制上来看，现有应急管理体制并不能真正起到有效预防和化解城市公共安全风险的作用，政府各部门之间缺乏统一、协同的应急机制。有学者曾一针见血的指出，“我国对城市公共安全问题的处理一般是召开紧急会议、成立临时领导工作机构，重在应急处理，忽视预防、监控与评估，缺乏完整的体系和流程设计。”
1.2从理念上来看，对公共安全风险事件的发生、发展的认识不足，缺乏底线思维。海恩法则指出：每一起严重事故的背后，必然有29 次轻微事故和300 起未遂先兆以及1000 起事故隐患。基于海恩法则，这就要求地方政府和城市管理者具备底线思维，加强对风险聚集、爆发因素的监控、预防和处置。而从我国很多风险事件的报道来看，正是由于相关人员对引发风险事件的因素重视不够，麻痹大意、监管不到位而使得风险不断聚集最终得以爆发。
1.3从政策的执行上来看，在目前我国公共安全政策、制度的规模和数量都比较完善和众多的情况下，公共安全风险事件依旧层出不穷的重要原因就是对相关政策、制度的执行力不足。从现实来看，政府和相关工作人员对公共安全政策、制度的忠诚度不够、执行力不足已经成为城市公共安全风险事件发生的直接因素。
2.社会层面缺乏基于共识性的公共安全文化。第一，社会组织和社会团体的风险意识和能力不足。其中有的社会组织自身的风险应对能力建设不足；而有的社会组织、社会团体在考虑组织成本的情况下会意地“弱化”或选择性地漠视对潜在公共安全风险的系统预控措施，缺乏周密的应急方案。第二，社会个体缺乏应有的风险防范意识和应对能力。主要表现在两个方面：一是我国社会公众所接受的公共安全风险防范知识和技能教育不足，使得对风险的征兆反应不敏锐，风险发生后的自救能力差；二是随着城市化的推进，人们从传统社会抽离出来而成为相互并不熟识、缺乏信任的原子化的个体。可以说，在城市化史无前例的拉近人们的地理距离的同时，又扩大了人们的社会距离和心理距离，城市中的人们擦肩而过却并不贯通，相互联系但却又互不信任，这种原子化的、缺乏凝聚力的社会必然是一个风险应对能力不足的社会。
3.城市空间及居住环境避险系数明显不足。从我国城市安全治理來看，城市空间的布局的不合理和城市居住安全隐患导致我国城市空间避险系数明显不足。
3.1城市空间布局的不合理。乌尔里希·贝克指出，“任何一个人只要手头有必须的长期银行存折，就可以通过选择居住的地点或者自己建造居住地（或者通过买第二套住房、休假等等）来规避风险。”可以说，一个人占有的空间与其风险承受能力具有正相关关系，一个人占有的空间范围越大就越有可能规避风险。但是，随着我国城市化的发展，人口迅速向城市聚集，尤其是出于生存压力和未来发展的考虑大量流动人口密集居住于城市边缘地区。不合理的空间布局一方面使得贫困人口占有空间面积的不足从而大大提高了风险爆发的几率；另一方造成了城市社会内部的分割与撕裂成为公共安全文化形成的障碍性因素之一。
3.2居住安全隐患。由于历史遗留问题，我国的建筑物设计一直采用较低的安全设置水准，无论是房屋抗震性还是框架结构、房屋质量，很多都达不到人们对居住安全的要求。近年来，尤其随着城市化的快速发展，大量流动人口进入城市以及房屋产权的多元化使得房屋租赁空前活跃。一方面，出租者为了最大限度的追求利益擅自改变房屋使用功能、盲目改建、加层、增大房屋荷载房屋严重影响了房屋的安全使用，使房屋的安全隐患日益凸现；另一方面，在旧城区改造、城镇化建设中出现不少违章、违法拆迁行为，直接威胁到人们的生命和财产安全，进一步增大了城市公共安全治理的难度。
二、我国城市公共安全治理的几点思考
1.进一步加强和提升社区公共安全管理能力。2003 年“非典”之后，我国逐步建立起以“一案三制”为核心的应急管理体系，社区在应急管理中的基础作用也日益凸显。在“一案三制”实行之后，我国开始推行全危险管理、全过程管理、多主体管理的是 “综合应急管理”，这标志着我国对社区的应急能力建设提出了强制性要求。这也意味着，在未来要进一步加强和提升社区整合性公共安全管理能力。主要有三个方面：一是要加大政府对社区公共安全经费的投入，改善社区硬件配置，加强不同安全风险事件应对的专业人员队伍建设；二是要进一步完善社区应急预案，增强应急预案的本土化，使其更具有实用性和可操作性；三是提升社区居民、物业、业主委员会、各类社区非营利组织、非正式注册的社区兴趣团体在城市安全治理中的参与性，并使他们与社区党委、社区工作站及驻社区的各类单位组织形成合作网络。
2.加强城市公共安全风险预控的空间规划。第一，加强城市安全避险设施建设。要按照《中华人民共和国城乡规划法》的规定，将防灾减灾内容纳入城市总体规划的强制性内容。一是综合考虑不同灾害的特性，调整高危行业的空间布局，设置安全隔离带，二是合理规划应急避难场所的地理区位、容纳规模和庇护功能；三是科学设计地上和地下空间布局，尤其地下空间建设，从近年来我国各大城市洪涝灾害中可以发现我国城市地下空间建设的不足，其在灾害防御、生态调节等方面的功能极其脆弱。第二，重构城市空间认同。空间具有社会意义，从某种意义上说城市地理空间的认同能够体现一个城市的社会认同。可以说，在我国任何一个城市都可以毫不费力的发现空间的撕裂和二元化，一边是城市精英阶层所居住的高档住宅小区；一边是城市贫困人口、外来流动人口居住的棚户区、城中村，而这种空间上的区隔恰恰体现了社会上的不认同。因此，通过政府这只“看得见的手”重构城市空间，加强棚户区、城中村的改造，打破空间区隔构筑地理空间认同，最终实现社会认同和社会融合，从而减少社会矛盾和风险。
3.构建城市公共安全风险预控安全文化。第一，重构社会信任、培养现代公民性。社会秩序由整个社会成员的态度、价值观、实践、习俗和行为等综合因素生产和再生产着。[]可以说，社会的良性运行和协调发展取决于社会成员的价值共识和努力意愿，风险时代社会公共安全治理的实现有赖于基于社会信任的公民参与。因此，培育公民的参与意识、责任意识、协作意识及公益与信任精神是公共安全文化建设的核心所在。第二，加强城市安全教育培训。通过培养和提高民众的风险防范意识和技能，使风险、安全内化为人们的价值认同。一是通过电视、网络、微博、微信等媒体，加大对城市安全避险和抗灾救灾知识的宣传力度。二是在将城市安全教育纳入中小学教学计划的同时使其真正发挥效用。虽然我国通过网络技术在中小学开设了安全教育平台，但是现实中不难发现在很多学校安全教育或是流于形式，或是缺乏相应安全技能的训练。因此，在未来应在加强对学生学习安全知识考查的基础上，加大师生逃生救生的实际演练，通过理论学习和实际演练塑造国民的安全文化。
三、结语
城市公共安全风险治理是随着我国城市化快速发展所面临的一个现实问题，越来越多地受到理论界和我国政府的关注。与西方发达国家相比，我国并没有形成专业化的风险预控队伍和多元化的风险治理参与主体；从我国社会转型的现实背景来看，在风险应对制度体系不断完善的情况下，在风险治理的文化视角下，培育以参与意识、责任意识、协作意识及公益与信任精神为核心的公共安全文化更是未来我国公共安全治理应关注的重点问题。
参考文献：
[1]李晓伟：《社区全灾害管理：概念界定与机制解析》，《中国海洋大学学报社会科学版》，2012年第6期.
[2]郭叶波：《特大城市安全风险防范问题研究》，《中州学刊》，2014年第6期.
关键词：城市化 城市公共安全治理
一、我国城市公共安全治理中存在的问题
1.政府应对城市公共安全风险的能力不足。
1.1从体制上来看，现有应急管理体制并不能真正起到有效预防和化解城市公共安全风险的作用，政府各部门之间缺乏统一、协同的应急机制。有学者曾一针见血的指出，“我国对城市公共安全问题的处理一般是召开紧急会议、成立临时领导工作机构，重在应急处理，忽视预防、监控与评估，缺乏完整的体系和流程设计。”
1.2从理念上来看，对公共安全风险事件的发生、发展的认识不足，缺乏底线思维。海恩法则指出：每一起严重事故的背后，必然有29 次轻微事故和300 起未遂先兆以及1000 起事故隐患。基于海恩法则，这就要求地方政府和城市管理者具备底线思维，加强对风险聚集、爆发因素的监控、预防和处置。而从我国很多风险事件的报道来看，正是由于相关人员对引发风险事件的因素重视不够，麻痹大意、监管不到位而使得风险不断聚集最终得以爆发。
1.3从政策的执行上来看，在目前我国公共安全政策、制度的规模和数量都比较完善和众多的情况下，公共安全风险事件依旧层出不穷的重要原因就是对相关政策、制度的执行力不足。从现实来看，政府和相关工作人员对公共安全政策、制度的忠诚度不够、执行力不足已经成为城市公共安全风险事件发生的直接因素。
2.社会层面缺乏基于共识性的公共安全文化。第一，社会组织和社会团体的风险意识和能力不足。其中有的社会组织自身的风险应对能力建设不足；而有的社会组织、社会团体在考虑组织成本的情况下会意地“弱化”或选择性地漠视对潜在公共安全风险的系统预控措施，缺乏周密的应急方案。第二，社会个体缺乏应有的风险防范意识和应对能力。主要表现在两个方面：一是我国社会公众所接受的公共安全风险防范知识和技能教育不足，使得对风险的征兆反应不敏锐，风险发生后的自救能力差；二是随着城市化的推进，人们从传统社会抽离出来而成为相互并不熟识、缺乏信任的原子化的个体。可以说，在城市化史无前例的拉近人们的地理距离的同时，又扩大了人们的社会距离和心理距离，城市中的人们擦肩而过却并不贯通，相互联系但却又互不信任，这种原子化的、缺乏凝聚力的社会必然是一个风险应对能力不足的社会。
3.城市空间及居住环境避险系数明显不足。从我国城市安全治理來看，城市空间的布局的不合理和城市居住安全隐患导致我国城市空间避险系数明显不足。
3.1城市空间布局的不合理。乌尔里希·贝克指出，“任何一个人只要手头有必须的长期银行存折，就可以通过选择居住的地点或者自己建造居住地（或者通过买第二套住房、休假等等）来规避风险。”可以说，一个人占有的空间与其风险承受能力具有正相关关系，一个人占有的空间范围越大就越有可能规避风险。但是，随着我国城市化的发展，人口迅速向城市聚集，尤其是出于生存压力和未来发展的考虑大量流动人口密集居住于城市边缘地区。不合理的空间布局一方面使得贫困人口占有空间面积的不足从而大大提高了风险爆发的几率；另一方造成了城市社会内部的分割与撕裂成为公共安全文化形成的障碍性因素之一。
3.2居住安全隐患。由于历史遗留问题，我国的建筑物设计一直采用较低的安全设置水准，无论是房屋抗震性还是框架结构、房屋质量，很多都达不到人们对居住安全的要求。近年来，尤其随着城市化的快速发展，大量流动人口进入城市以及房屋产权的多元化使得房屋租赁空前活跃。一方面，出租者为了最大限度的追求利益擅自改变房屋使用功能、盲目改建、加层、增大房屋荷载房屋严重影响了房屋的安全使用，使房屋的安全隐患日益凸现；另一方面，在旧城区改造、城镇化建设中出现不少违章、违法拆迁行为，直接威胁到人们的生命和财产安全，进一步增大了城市公共安全治理的难度。
二、我国城市公共安全治理的几点思考
1.进一步加强和提升社区公共安全管理能力。2003 年“非典”之后，我国逐步建立起以“一案三制”为核心的应急管理体系，社区在应急管理中的基础作用也日益凸显。在“一案三制”实行之后，我国开始推行全危险管理、全过程管理、多主体管理的是 “综合应急管理”，这标志着我国对社区的应急能力建设提出了强制性要求。这也意味着，在未来要进一步加强和提升社区整合性公共安全管理能力。主要有三个方面：一是要加大政府对社区公共安全经费的投入，改善社区硬件配置，加强不同安全风险事件应对的专业人员队伍建设；二是要进一步完善社区应急预案，增强应急预案的本土化，使其更具有实用性和可操作性；三是提升社区居民、物业、业主委员会、各类社区非营利组织、非正式注册的社区兴趣团体在城市安全治理中的参与性，并使他们与社区党委、社区工作站及驻社区的各类单位组织形成合作网络。
2.加强城市公共安全风险预控的空间规划。第一，加强城市安全避险设施建设。要按照《中华人民共和国城乡规划法》的规定，将防灾减灾内容纳入城市总体规划的强制性内容。一是综合考虑不同灾害的特性，调整高危行业的空间布局，设置安全隔离带，二是合理规划应急避难场所的地理区位、容纳规模和庇护功能；三是科学设计地上和地下空间布局，尤其地下空间建设，从近年来我国各大城市洪涝灾害中可以发现我国城市地下空间建设的不足，其在灾害防御、生态调节等方面的功能极其脆弱。第二，重构城市空间认同。空间具有社会意义，从某种意义上说城市地理空间的认同能够体现一个城市的社会认同。可以说，在我国任何一个城市都可以毫不费力的发现空间的撕裂和二元化，一边是城市精英阶层所居住的高档住宅小区；一边是城市贫困人口、外来流动人口居住的棚户区、城中村，而这种空间上的区隔恰恰体现了社会上的不认同。因此，通过政府这只“看得见的手”重构城市空间，加强棚户区、城中村的改造，打破空间区隔构筑地理空间认同，最终实现社会认同和社会融合，从而减少社会矛盾和风险。
3.构建城市公共安全风险预控安全文化。第一，重构社会信任、培养现代公民性。社会秩序由整个社会成员的态度、价值观、实践、习俗和行为等综合因素生产和再生产着。[]可以说，社会的良性运行和协调发展取决于社会成员的价值共识和努力意愿，风险时代社会公共安全治理的实现有赖于基于社会信任的公民参与。因此，培育公民的参与意识、责任意识、协作意识及公益与信任精神是公共安全文化建设的核心所在。第二，加强城市安全教育培训。通过培养和提高民众的风险防范意识和技能，使风险、安全内化为人们的价值认同。一是通过电视、网络、微博、微信等媒体，加大对城市安全避险和抗灾救灾知识的宣传力度。二是在将城市安全教育纳入中小学教学计划的同时使其真正发挥效用。虽然我国通过网络技术在中小学开设了安全教育平台，但是现实中不难发现在很多学校安全教育或是流于形式，或是缺乏相应安全技能的训练。因此，在未来应在加强对学生学习安全知识考查的基础上，加大师生逃生救生的实际演练，通过理论学习和实际演练塑造国民的安全文化。
三、结语
城市公共安全风险治理是随着我国城市化快速发展所面临的一个现实问题，越来越多地受到理论界和我国政府的关注。与西方发达国家相比，我国并没有形成专业化的风险预控队伍和多元化的风险治理参与主体；从我国社会转型的现实背景来看，在风险应对制度体系不断完善的情况下，在风险治理的文化视角下，培育以参与意识、责任意识、协作意识及公益与信任精神为核心的公共安全文化更是未来我国公共安全治理应关注的重点问题。
参考文献：
[1]李晓伟：《社区全灾害管理：概念界定与机制解析》，《中国海洋大学学报社会科学版》，2012年第6期.
[2]郭叶波：《特大城市安全风险防范问题研究》，《中州学刊》，2014年第6期.