论文部分内容阅读
[摘 要]随着我国经济社会持续稳定高速发展，城市化进程的不断加快，大量的集体土地被征为建设用地，此时，制度完善滞后于经济发展、征地补偿方式过于单一、征地过程透明度和民众参与度不高等土地征收中的矛盾开始逐步显现。因此，要通过抓源头、抓标准、抓分配等措施来规范完善征地补偿工作、确保农民利益，提高和改善农民的生产生活质量，解决影响社会和谐稳定的潜在问题。
[关键词]征地补偿；补偿安置；失地农民
doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.06.144
[中图分类号]F301 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2016）06-0-01
0 引 言
长期以来，土地征收为促进经济社会发展、加快工业化和城镇化进程做出了巨大贡献，特别是改革开放30年来，随着我国经济社会持续稳定高速发展，城市化进程的不断加快，无论是城市还是新郊区、新农村，大量的住宅、商业和市政基础设施开发建设，都需要占用大量的集体土地。然而，随着征收集体土地成为新增建设用地的主要来源，土地征收中的矛盾开始显现：征地补偿工作不到位、财物补偿不合理、社会保障不落实、征地制度不完善、监管不够有力等。因此，如何确保农民随着城市化的推进，提高和改善生产生活质量，成为城市化的最大受益者，是一个需要予以高度重视、妥善解决的重大问题。
2010年5月，国务院办公厅下发了《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》，对征地拆迁管理工作提出了更严格的要求。2010年6月，国土资源部下发了《关于进一步做好征地管理工作的通知》，进一步贯彻落实国务院通知精神。2011年，上海市政府下发《关于印发〈上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定〉的通知》，进一步对征地补偿过程中房屋补偿（动拆迁）工作进行了规范。因此，上海作为一个正在高速开发建设的发达城市，在开展征地补偿工作过程中，应该始终把切实维护征地农民的利益放在首位，不断规范工作机制、完善管理制度，把因征地补偿工作引起的农民信访矛盾降到最低。
1 当前征地补偿工作中的主要问题
一是制度完善滞后于经济发展。《宪法》和《土地管理法》均将“公共利益的需要”作为集体土地征用的前提条件，但对于“公共利益需要”的内涵和范围又限制不够，从而形成了一种无论何种投资主体搞建设，均可征收集体土地的现象，征地范围的界定过于宽泛。在制定征地补偿标准时，对于市场因素的考虑也不够充分。在征收行为过程中，被征收农民的生活水平发生了变化，就业、居住等状况与征地之前有所不同，因此，农民对征地补偿的水平仍有意见，认为现行补偿标准不能实现完全的生活保障，且与被征地前的生活水平相比存在差距。此外，征地后实施土地出让所得的土地出让金与被征地农民获得的补偿之间落差悬殊，使农民对现行补偿标准产生不满。
二是征地补偿安置方式过于单一。失地农民的补偿安置主要是采取货币补偿 养老保障的方式，其他补偿安置方式在实践中几乎没有应用。虽然这样的安置方式简化了政府、开发商、集体经济组织和农民在征地补偿安置方面相互扯皮的繁杂过程，且又具有低成本、易操作等优势，但也给被征地农民今后的生活与就业埋下了诸多隐患。失地农民普遍文化程度不高，缺少有效的就业技能和手段，因此，失地农民的就业十分困难，很容易造成失地又失业的困境。在收入不稳定、生活没有保障的情况下，一旦有限的补偿费用用完，没有了经济来源，生活陷入了困境，很容易成为社会的不稳定因素，造成不良的社会影响。
三是征地过程透明度和民众参与度不高。按照《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》以及《国土资源听证规定》，在拟征地告知、征地补偿安置方案公告（包括征地房屋补偿方案公告）的环节中都明确了被征地农民有听证的权利，但在实际过程中，由于被征地农民对听证程序缺乏了解、相关部门宣传不到位等等原因，听证程序多数流于形式，民众的参与度较低。
2 规范完善征地补偿工作的对策和建议
一是抓源头。将公共利益具体化，并规定相应的判断标准和适用范围，以控制集体土地征收，为判别征收行为是否符合公共利益提供法律依据，真正实现征收的价值目标。同时，在建设项目批准征地前由用地审批部门严格把关，梳理拟用地范围内涉及征地补偿及居住房屋补偿的详细情况，在确保征地单位预算充分、资金落实的情况下，给予用地审批。
二是抓标准。将土地补偿费的动态调整与最低工资收入、国民生产宗旨等相关指数进行挂钩，改变土地补偿费标准的定期调整思路，实现动态的实时调整。此外，还要完善征地补偿工作制度，对征地过程中集体资产补偿标准参照市相关标准严格认定，对居住房屋、共同举办企业等适用市场评估方法确定补偿标准的，也确保通过规范、公开的方式予以评估。确保补偿标准合法合理，认定过程公开公正。
三是抓分配。创新征地补偿安置模式，探索实施组合式的安置方式，即根據失地农民的实际需要，将不同的安置方式组合在一起，形成优势互补，供其自愿选择，比如：“货币补偿 社会保障 就业服务”安置模式、“住房保障 社会保险”安置模式、“住房保障 社会保险 就业安置（服务）”安置模式、“货币补偿 社会保障 就业安置 农民长期收益补偿”安置模式，等等。努力探索这些组合式的安置模式，切实做到满足失地农民的实际需要，又能解决他们的实际困难，确保他们失地后生活水平不降低，既能享受土地增值和改革带来的收益分配，又能融入城市生活，完成从农民到市民的转变。
[关键词]征地补偿；补偿安置；失地农民
doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.06.144
[中图分类号]F301 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2016）06-0-01
0 引 言
长期以来，土地征收为促进经济社会发展、加快工业化和城镇化进程做出了巨大贡献，特别是改革开放30年来，随着我国经济社会持续稳定高速发展，城市化进程的不断加快，无论是城市还是新郊区、新农村，大量的住宅、商业和市政基础设施开发建设，都需要占用大量的集体土地。然而，随着征收集体土地成为新增建设用地的主要来源，土地征收中的矛盾开始显现：征地补偿工作不到位、财物补偿不合理、社会保障不落实、征地制度不完善、监管不够有力等。因此，如何确保农民随着城市化的推进，提高和改善生产生活质量，成为城市化的最大受益者，是一个需要予以高度重视、妥善解决的重大问题。
2010年5月，国务院办公厅下发了《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》，对征地拆迁管理工作提出了更严格的要求。2010年6月，国土资源部下发了《关于进一步做好征地管理工作的通知》，进一步贯彻落实国务院通知精神。2011年，上海市政府下发《关于印发〈上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定〉的通知》，进一步对征地补偿过程中房屋补偿（动拆迁）工作进行了规范。因此，上海作为一个正在高速开发建设的发达城市，在开展征地补偿工作过程中，应该始终把切实维护征地农民的利益放在首位，不断规范工作机制、完善管理制度，把因征地补偿工作引起的农民信访矛盾降到最低。
1 当前征地补偿工作中的主要问题
一是制度完善滞后于经济发展。《宪法》和《土地管理法》均将“公共利益的需要”作为集体土地征用的前提条件，但对于“公共利益需要”的内涵和范围又限制不够，从而形成了一种无论何种投资主体搞建设，均可征收集体土地的现象，征地范围的界定过于宽泛。在制定征地补偿标准时，对于市场因素的考虑也不够充分。在征收行为过程中，被征收农民的生活水平发生了变化，就业、居住等状况与征地之前有所不同，因此，农民对征地补偿的水平仍有意见，认为现行补偿标准不能实现完全的生活保障，且与被征地前的生活水平相比存在差距。此外，征地后实施土地出让所得的土地出让金与被征地农民获得的补偿之间落差悬殊，使农民对现行补偿标准产生不满。
二是征地补偿安置方式过于单一。失地农民的补偿安置主要是采取货币补偿 养老保障的方式，其他补偿安置方式在实践中几乎没有应用。虽然这样的安置方式简化了政府、开发商、集体经济组织和农民在征地补偿安置方面相互扯皮的繁杂过程，且又具有低成本、易操作等优势，但也给被征地农民今后的生活与就业埋下了诸多隐患。失地农民普遍文化程度不高，缺少有效的就业技能和手段，因此，失地农民的就业十分困难，很容易造成失地又失业的困境。在收入不稳定、生活没有保障的情况下，一旦有限的补偿费用用完，没有了经济来源，生活陷入了困境，很容易成为社会的不稳定因素，造成不良的社会影响。
三是征地过程透明度和民众参与度不高。按照《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》以及《国土资源听证规定》，在拟征地告知、征地补偿安置方案公告（包括征地房屋补偿方案公告）的环节中都明确了被征地农民有听证的权利，但在实际过程中，由于被征地农民对听证程序缺乏了解、相关部门宣传不到位等等原因，听证程序多数流于形式，民众的参与度较低。
2 规范完善征地补偿工作的对策和建议
一是抓源头。将公共利益具体化，并规定相应的判断标准和适用范围，以控制集体土地征收，为判别征收行为是否符合公共利益提供法律依据，真正实现征收的价值目标。同时，在建设项目批准征地前由用地审批部门严格把关，梳理拟用地范围内涉及征地补偿及居住房屋补偿的详细情况，在确保征地单位预算充分、资金落实的情况下，给予用地审批。
二是抓标准。将土地补偿费的动态调整与最低工资收入、国民生产宗旨等相关指数进行挂钩，改变土地补偿费标准的定期调整思路，实现动态的实时调整。此外，还要完善征地补偿工作制度，对征地过程中集体资产补偿标准参照市相关标准严格认定，对居住房屋、共同举办企业等适用市场评估方法确定补偿标准的，也确保通过规范、公开的方式予以评估。确保补偿标准合法合理，认定过程公开公正。
三是抓分配。创新征地补偿安置模式，探索实施组合式的安置方式，即根據失地农民的实际需要，将不同的安置方式组合在一起，形成优势互补，供其自愿选择，比如：“货币补偿 社会保障 就业服务”安置模式、“住房保障 社会保险”安置模式、“住房保障 社会保险 就业安置（服务）”安置模式、“货币补偿 社会保障 就业安置 农民长期收益补偿”安置模式，等等。努力探索这些组合式的安置模式，切实做到满足失地农民的实际需要，又能解决他们的实际困难，确保他们失地后生活水平不降低，既能享受土地增值和改革带来的收益分配，又能融入城市生活，完成从农民到市民的转变。