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【摘要】本文从地方政府土地财政状况入手，利用收集的数据与相关指标估算并描述了湖北省土地财政收入规模发展情况，并分析了湖北省地方政府土地财政收入现状及其与财政收入的关系，探讨地方政府土地财政收支情况中可能存在的问题，最后针对相关问题提出应对措施及研究方向。
【关键词】 土地财政 土地财政收入 地方财政收入
引言
国土资源部数据显示，2009年全国土地出让总价款为15910.2亿元，2010年为2.7万亿元，同比增加70.4%；土地出让金占地方财政收入的比例也再创新高，为76.6%。这一空前比例反映了地方政府对土地财政的极度依赖。国务院日前发出了关于土地出让收支管理的要求，国土资源部已按照国务院的要求，将其细化成调研方案。国土资源部将联合财政部共同展开土地出让收支管理调研，拉开地方政府土地财政改革的大幕。
土地是财政收入的一项重要来源，国家通过各种土地税收和收费，其本意是对土地资源进行保护，保护土地使用者的合法利益，优化资源配置。但是中国土地财政收入却逐渐演变成地方政府“生财”的工具。在土地财政愈演愈烈的情况下，质疑之声迭起。土地财政被指责为竭泽而渔之举，并常常伴有强行征地拆迁、低价收购土地使用权等不公平交易，更被很多学者认为是如今房价飚高的幕后推手。
一、相关概念与综述
“土地财政”又叫第二财政，是指一些地方政府依靠出让土地使用权的各项税收与非税收入来维持地方财政支出。土地财政收入是土地财政的重要组成部分。它主要由土地资产收益、土地税、行政事业性收费及其他隐性收入四部分组成。加强土地财政收入管理，对于减少国有资产流失，加强土地财政的宏观调控功能具有重要的意义。《2007年中国社会形势分析与预测》蓝皮书中称“土地财政”存在着以下五个显著风险：财政风险，金融风险，投资过热风险，社会风险，行政腐败风险。
土地财政涉及范围较广、表现形式多样，纳入预算的部分横跨了国家预算管理三种方式。按照财政部的分类方法(财综[2004]53号)，可以粗略地划分为：与土地相关的税收收入和非税收入。与土地直接相关的税收收入属于政府预算内财政收入。目前的财税体制涉及土地课税的税种有十多种，最直接的是：耕地占用税、城镇土地使用税、土地增值税、契税和房产税等，这些税种在1994年分税制改革后均为地方收入。与土地间接相关的税收收入，主要表现在工业化、城市化所引致的土地出让与开发，以及与之相关的上下游产业的税收收入。与土地相关的非税收入按是否纳入预算划分为：预算内非税收入、预算外非税收入。分税制改革明确了土地出让金归属于地方政府，列为预算外财政收入。另外，政府的土地收入还包括区域性较强的各项行政事业性收费，以及通过利用土地资产获得抵押收入等方式获取的隐形收入等。
二、湖北省土地财政收入规模估算与分析
借鉴李尚蒲、罗必良（2010）的分类方法，本文将土地财政收入数据划分为三类：土地直接税收收入（城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税、房产税、契税）；国有土地出让金；土地抵押收入（隐性收入的代表）及相关间接税收收入。由于土地抵押收入数据比较难测，本文选取易获得且占据主要份额的土地出让收入与土地直接税收收入作为代表，借以描述湖北省土地财政收入规模概况，并据此进行相关分析(见表1)。
表1 土地直接税收收入、国有土地出让金额及其占财政收入比例
时间/指标 财政收入(万元) 与土地相关直接税收收入(万元) 直接税收收入占财政收入比例 全省出让土地价款（万元） 土地出让收入占财政收入比例
2004 3，104，464.00 318，654.00 0.1026 1964076.54 0.6327
2005 3，755，217.00 356，797.00 0.0950 1642688.63 0.4374
2006 4，760，823.00 453，692.00 0.0953 2717394.43 0.5708
2007 5，903，552.00 609，600.00 0.1033 3741939 0.6338
2008 7，108，492.00 828，633.00 0.1166 3257268 0.4582
注释:该数据来自国研网统计数据库、湖北省国土资源厅发布的湖北省国土资源公报。
由表可得出，与土地相关的直接税收收入占财政收入比例在10%左右波动，是财政收入的一项重要来源。而土地出让金收入则占财政收入的比例更大，本文所选取数据的平均值达到了54.66%，再加上土地相关的间接税收入、抵押融资收入等非直接收入难以获得可靠数据计算，与土地相关的收入在地方政府财政收入中占到了60%以上，并随財政收入的递增呈上升态势。说明湖北省地方政府倾向追求土地利益最大化，一方面可加大财政收入，增加对公共产品的有效供给；另一方面可带动房地产等各行各业的发展，促进经济增长，提升政府政绩。总之可推论，湖北省地方政府对土地财政的依赖性较强，使得地方财政存在一定的风险，需得到高度重视。
三、 土地财政产生的根源及弊端
国内学者普遍认为土地财政产生的原因是由于地方财政收支不平衡、地方政府政绩考核评价机制、征地制度及出让金管理制度的不完善等因素共同作用所致。自分税制改革后，政府财力上移而事权下移导致地方财政收支不平衡，缺乏充足的收入来源，迫于经济发展压力，政府不得不靠卖地“赚钱”；而面对政绩考核制度，公务人员有增加当期财政收入、不断拿地的内在冲动；另一方面，当前土地征收与出让制度的不完善、相关法规的界定模糊，进一步为地方政府卖地打开了方便之门。但土地财政也存在下列弊端：
（一）资源有限性使土地财政难以为继
由于土地资源尤其是城市土地的有限性，土地财政并非长久之策，若不加以控制，会带来城市的盲目扩张、引发一系列用地矛盾。以武汉为代表，湖北省国土厅强调“十二五”期间重点保障武汉市规划、计划用地指标需求，经过政策倾斜，武汉市的土地指标已由原先规划中全省总用地量的20%上调至25%，城市间用地指标的分配不均，也是用地紧张与冲突的表现之一。
（二）影响房地产业的正常发展
2009年湖北省城市综合地价较2008年上涨7.93%，全省主要城市住房交易均价较之2008年同比增长22.55%。尤以武汉、宜昌、襄阳等主要城市为代表，房价的不断攀升与地价联系紧密，影响人们的生活水平。
（三）存在着较大的金融风险
地方政府除直接出让土地的收入之外，另一条获取收入途径是以土地作为抵押向银行获取贷款，地方融资平台规模已愈发庞大，湖北省2004年土地二级市场抵押贷款金额达1508008万元，为2003年抵押贷款金额的327.06%。政府大举投资的城市基础设施建设对金融过于依赖，存在着巨大隐患。
（四）农民利益得不到保护
伴随政府对土地财政的依赖性加强，征地手段亦不断增多，通过拆迁、合并村庄、外扩、新建城区、开发经济区等方式积极拿地，媒体报道城乡用地“增减挂钩”措施在多地已沦为强行获取农民宅基地的手段，诸多农民“被上楼”、“被城市化”的现象堪忧。
（五）土地违法案件数居高不下
湖北省04至08年国土资源违法案件数五年平均值达到2707件，平均涉及土地面积达1583.7公顷。包括“以租代征”、“未批先用”、违反规划扩大工业用地规模圈占土地等违法行为。
四、相关建议与研究方向
（1）改善分税制，扩展地方税源。地方政府依赖土地财政主要是由于财政收入不足，难以维持地方财政支出。对房产税等其他地方税种进行完善，加强对土地保有环节征税，加强转移支付，尤其是对较贫困县市进行补贴，使地方财政收入来源日趋稳定。
（2）建立更优的GDP衡量标准与官员政绩考评体系，设置独立的土地出让基金，将土地出让相关收支单独提列并予以监控，对地方政府的卖地行为加以控制与规范，减少其对于土地财政的依赖性。
（3）规范土地征收与流转制度。严格按照程序规范征地与土地流转行为，减少违法征地、先占后补、占优补劣等情况，提高补偿金的落实程度，切实维护农民利益。
（4）控制土地财政收入的同时确保土地财政支出。建立新增建设用地有偿使用费、政府偿债准备金、保障性住房建设资金、农田水利建设资金等，确保土地财政收入能有效使用于基础设施建设、人民生活水平的提高。
作者简介：何文曌（1990-），女，湖北宜昌人，中南财经政法大学。
“本文中所涉及到的图表、公式、注解等请以PDF格式阅读”
【关键词】 土地财政 土地财政收入 地方财政收入
引言
国土资源部数据显示，2009年全国土地出让总价款为15910.2亿元，2010年为2.7万亿元，同比增加70.4%；土地出让金占地方财政收入的比例也再创新高，为76.6%。这一空前比例反映了地方政府对土地财政的极度依赖。国务院日前发出了关于土地出让收支管理的要求，国土资源部已按照国务院的要求，将其细化成调研方案。国土资源部将联合财政部共同展开土地出让收支管理调研，拉开地方政府土地财政改革的大幕。
土地是财政收入的一项重要来源，国家通过各种土地税收和收费，其本意是对土地资源进行保护，保护土地使用者的合法利益，优化资源配置。但是中国土地财政收入却逐渐演变成地方政府“生财”的工具。在土地财政愈演愈烈的情况下，质疑之声迭起。土地财政被指责为竭泽而渔之举，并常常伴有强行征地拆迁、低价收购土地使用权等不公平交易，更被很多学者认为是如今房价飚高的幕后推手。
一、相关概念与综述
“土地财政”又叫第二财政，是指一些地方政府依靠出让土地使用权的各项税收与非税收入来维持地方财政支出。土地财政收入是土地财政的重要组成部分。它主要由土地资产收益、土地税、行政事业性收费及其他隐性收入四部分组成。加强土地财政收入管理，对于减少国有资产流失，加强土地财政的宏观调控功能具有重要的意义。《2007年中国社会形势分析与预测》蓝皮书中称“土地财政”存在着以下五个显著风险：财政风险，金融风险，投资过热风险，社会风险，行政腐败风险。
土地财政涉及范围较广、表现形式多样，纳入预算的部分横跨了国家预算管理三种方式。按照财政部的分类方法(财综[2004]53号)，可以粗略地划分为：与土地相关的税收收入和非税收入。与土地直接相关的税收收入属于政府预算内财政收入。目前的财税体制涉及土地课税的税种有十多种，最直接的是：耕地占用税、城镇土地使用税、土地增值税、契税和房产税等，这些税种在1994年分税制改革后均为地方收入。与土地间接相关的税收收入，主要表现在工业化、城市化所引致的土地出让与开发，以及与之相关的上下游产业的税收收入。与土地相关的非税收入按是否纳入预算划分为：预算内非税收入、预算外非税收入。分税制改革明确了土地出让金归属于地方政府，列为预算外财政收入。另外，政府的土地收入还包括区域性较强的各项行政事业性收费，以及通过利用土地资产获得抵押收入等方式获取的隐形收入等。
二、湖北省土地财政收入规模估算与分析
借鉴李尚蒲、罗必良（2010）的分类方法，本文将土地财政收入数据划分为三类：土地直接税收收入（城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税、房产税、契税）；国有土地出让金；土地抵押收入（隐性收入的代表）及相关间接税收收入。由于土地抵押收入数据比较难测，本文选取易获得且占据主要份额的土地出让收入与土地直接税收收入作为代表，借以描述湖北省土地财政收入规模概况，并据此进行相关分析(见表1)。
表1 土地直接税收收入、国有土地出让金额及其占财政收入比例
时间/指标 财政收入(万元) 与土地相关直接税收收入(万元) 直接税收收入占财政收入比例 全省出让土地价款（万元） 土地出让收入占财政收入比例
2004 3，104，464.00 318，654.00 0.1026 1964076.54 0.6327
2005 3，755，217.00 356，797.00 0.0950 1642688.63 0.4374
2006 4，760，823.00 453，692.00 0.0953 2717394.43 0.5708
2007 5，903，552.00 609，600.00 0.1033 3741939 0.6338
2008 7，108，492.00 828，633.00 0.1166 3257268 0.4582
注释:该数据来自国研网统计数据库、湖北省国土资源厅发布的湖北省国土资源公报。
由表可得出，与土地相关的直接税收收入占财政收入比例在10%左右波动，是财政收入的一项重要来源。而土地出让金收入则占财政收入的比例更大，本文所选取数据的平均值达到了54.66%，再加上土地相关的间接税收入、抵押融资收入等非直接收入难以获得可靠数据计算，与土地相关的收入在地方政府财政收入中占到了60%以上，并随財政收入的递增呈上升态势。说明湖北省地方政府倾向追求土地利益最大化，一方面可加大财政收入，增加对公共产品的有效供给；另一方面可带动房地产等各行各业的发展，促进经济增长，提升政府政绩。总之可推论，湖北省地方政府对土地财政的依赖性较强，使得地方财政存在一定的风险，需得到高度重视。
三、 土地财政产生的根源及弊端
国内学者普遍认为土地财政产生的原因是由于地方财政收支不平衡、地方政府政绩考核评价机制、征地制度及出让金管理制度的不完善等因素共同作用所致。自分税制改革后，政府财力上移而事权下移导致地方财政收支不平衡，缺乏充足的收入来源，迫于经济发展压力，政府不得不靠卖地“赚钱”；而面对政绩考核制度，公务人员有增加当期财政收入、不断拿地的内在冲动；另一方面，当前土地征收与出让制度的不完善、相关法规的界定模糊，进一步为地方政府卖地打开了方便之门。但土地财政也存在下列弊端：
（一）资源有限性使土地财政难以为继
由于土地资源尤其是城市土地的有限性，土地财政并非长久之策，若不加以控制，会带来城市的盲目扩张、引发一系列用地矛盾。以武汉为代表，湖北省国土厅强调“十二五”期间重点保障武汉市规划、计划用地指标需求，经过政策倾斜，武汉市的土地指标已由原先规划中全省总用地量的20%上调至25%，城市间用地指标的分配不均，也是用地紧张与冲突的表现之一。
（二）影响房地产业的正常发展
2009年湖北省城市综合地价较2008年上涨7.93%，全省主要城市住房交易均价较之2008年同比增长22.55%。尤以武汉、宜昌、襄阳等主要城市为代表，房价的不断攀升与地价联系紧密，影响人们的生活水平。
（三）存在着较大的金融风险
地方政府除直接出让土地的收入之外，另一条获取收入途径是以土地作为抵押向银行获取贷款，地方融资平台规模已愈发庞大，湖北省2004年土地二级市场抵押贷款金额达1508008万元，为2003年抵押贷款金额的327.06%。政府大举投资的城市基础设施建设对金融过于依赖，存在着巨大隐患。
（四）农民利益得不到保护
伴随政府对土地财政的依赖性加强，征地手段亦不断增多，通过拆迁、合并村庄、外扩、新建城区、开发经济区等方式积极拿地，媒体报道城乡用地“增减挂钩”措施在多地已沦为强行获取农民宅基地的手段，诸多农民“被上楼”、“被城市化”的现象堪忧。
（五）土地违法案件数居高不下
湖北省04至08年国土资源违法案件数五年平均值达到2707件，平均涉及土地面积达1583.7公顷。包括“以租代征”、“未批先用”、违反规划扩大工业用地规模圈占土地等违法行为。
四、相关建议与研究方向
（1）改善分税制，扩展地方税源。地方政府依赖土地财政主要是由于财政收入不足，难以维持地方财政支出。对房产税等其他地方税种进行完善，加强对土地保有环节征税，加强转移支付，尤其是对较贫困县市进行补贴，使地方财政收入来源日趋稳定。
（2）建立更优的GDP衡量标准与官员政绩考评体系，设置独立的土地出让基金，将土地出让相关收支单独提列并予以监控，对地方政府的卖地行为加以控制与规范，减少其对于土地财政的依赖性。
（3）规范土地征收与流转制度。严格按照程序规范征地与土地流转行为，减少违法征地、先占后补、占优补劣等情况，提高补偿金的落实程度，切实维护农民利益。
（4）控制土地财政收入的同时确保土地财政支出。建立新增建设用地有偿使用费、政府偿债准备金、保障性住房建设资金、农田水利建设资金等，确保土地财政收入能有效使用于基础设施建设、人民生活水平的提高。
作者简介：何文曌（1990-），女，湖北宜昌人，中南财经政法大学。
“本文中所涉及到的图表、公式、注解等请以PDF格式阅读”