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市政公用事业市场化改革是一个综合复杂的体系，政府、企业、社会、公众是最重要的行为者，通过分析这些行为者在市场化改革中的作用和相互之间的地位关系，指出在市政事业市场化改革中，政府处于主导地位。企业处于中心地位。社会处于辅助地位。公众处于基础地位。正确地认识和界定四者的地位以及相互之间的关系是保障四者行为合理性的基础，也是市政公用事业市场化改革成败的关键。