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政策性银行主要由政府所创立，以贯彻政府经济政策为目标，在特定领域开展不以盈利为目的的金融业务机构。1994年政府设立了国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行三大政策性银行，均直属国务院领导。受到疫情影响，国内各行业和地区均受到不同程度的影响，国家已出台多项财政政策和货币政策用于支持企业复工复产，降低企业融资成本，助力企业纾困解难。政策性银行将继续发挥政策优势，开发银行主要对制造业企业以及复工复产企业加大专项信贷支持;进出口银行专项支持受中美经贸摩擦影响较大或受疫情影响较大的进出口企业;农发行主要针对生猪全产业链发展，补齐商业性金融的融资缺口，满足疫情防控期间生猪生产资金需求。2020年第二季度GDP增长为3.2%，其它各项指标均较一季度逐步提升，说明在中央严控疫情下，经济逐步复苏，同时随着复工复产等支持类贷款的发放，整体经济稳步攀升。但作为政策性银行“强监管、控风险、严追责”已成常态，政策性银行面临贷款周期较长，审查手段单一，对政府政策支持较为依赖，市场化程度较低，导致不良贷款利率有所提高。疫情下的专项贷款更是面临贷款期限短、办理时间快、简化授信流程等特殊情况，存在“以贷还贷”，信贷资金流入股市、房市等违规问题，后续政策性银行将面临更为艰难的贷后管理及外部监管机构的核查。
一、政策性银行发展现状
政策性银行主要发挥政策性金融机构在经济转型升级和高质量发展中的逆周期调节作用，同时与商业银行形成互补，通过杠杆撬动更多资金助力经济稳定增长。商业银行主要通过对实体经济的信贷投放，支持经济发展，但经济效益大于社会效益，而政策性银行更应该注重长期价值投资，将资金投入到基础设施及民生工程等领域，提高整个金融体系对实体经济的支持力度，促进政府政策目标的最终实现。
近年来，政策性银行也在进行市场化改革，但改革本质是以保本微利为目标，强调贷款的安全性和流动性，通过支持国家重大项目、国际民生领域，逆周期調节经济高质量发展。市场化改革的最终成果并非与商业银行形成竞争关系，而是相辅相成支持经济高质量持续发展。
根据三家政策性银行披露的2019年业绩，中国农业发展银行资产规模突破7万亿，全年累计发放贷款1.79万亿元，年末贷款余额5.59万亿元，比年初增长4552亿元，年末不良贷款利率0.61%，处于全国性银行业金融机构最低水平，实现净利润192亿元，同比增长5.76%。中国进出口银行表内外资产总额超4.6万亿元，较年初增长超8%，本外币贷款余额3.7万亿元，同比增长超11%，不良较年初下降0.03个百分点，继续保持低于银行业整体水平。国家开发银行较年初下降0.03个百分点，继续保持低于银行业整体水平，投放本外币贷款2.6万亿元，大力推进基础设施补短板，积极培育经济增长新动能，促进区域协调发展，持续加大脱贫攻坚工作力度，圆满完成民营企业专项贷款和小微企业转贷款“双千亿”发放任务，服务高质量共建“一带一路”。
相比较国有四大商业银行，工商银行和建设银行资产规模均已突破25万亿，四大行利润也均超过2000亿元，整体规模和利润均超过政策性银行。但从人均利润率来看，政策性银行由于网点相对较少，国家开发银行和进出口银行人均利润率相对较高，相比于不良贷款率，政策性银行低于1%，但四大商业银行均超过1%，政策性银行主要还是大力推进基础设施补短板，积极培养经济增长新动能，发挥逆周期调节作用，与国家政策相匹配。商业银行考核主要仍然以盈利为目的，以市场化经济为依托，中间业务收入也在不断增长，而政策性银行主要以支持农业生产、基础设施建设和外贸产业发展为主，无对私业务，中间业务品种相较于商业银行较少，同时贷款整体信用结构和期限不灵活，贷款主要优势为利率较低、期限较长，主要用于专项贷款。相比较而言，商业银行和政策性银行在各自领域均占主导作用，需要互补互助，避免产生恶意竞争，扰乱市场经济。
二、政策性银行所面临的的机遇和挑战
在疫情下，经济停摆对聚集性行业中的高负债企业、中小微企业冲击尤为明显，部分企业面临现金流断裂风险。而疫情在全球蔓延，将进一步通过产业链、贸易、金融市场传导至国内，企业倒闭潮、失业潮出现的可能性将大大增加。从国际形势看，中美贸易摩擦仍在持续，同时外部环境更加复杂，疫情在全国范围仍持续蔓延，造成企业大面积停工，工厂关闭，物流受阻，全球贸易出现萎缩，供应链断裂风险加剧，我国进出口贸易也受到较大影响。外部冲击将通过贸易、产业、资本流动、金融市场等途径向国内传导，对我国经济发展带来了新的挑战。
此次疫情期间，政策性银行紧跟国家政策，不断加强贷款支持强度，从企业复工复产到保障民生领域专项贷款，加大对小微企业信贷支持力度，同时积极发挥逆周期调节作用，主动让利受疫情影响较大的行业和地区，体现政策性责任担当。但同时政策性银行也同样面临各种考核压力，监管部门对其审查较为严格，并不会受到疫情影响而放松审查及监管要求。疫情期间带来的风险隐患较大，尤其是农业、航空及外贸均受到了较大程度的影响，经济的复苏需要较长时间，政策性银行信贷业务简化业务流程是否降低了风险防控标准，借机“搭便车”现象是否增加将是后续政策性银行亟需考虑的道德风险。政策性银行在疫情期间，信贷规模将面对信贷规模增长的机遇，但也面临不良贷款率增加及后续监管风险的挑战，如何平衡两者将是后续贷后管理的关键。
在疫情期间，政策性银行也面临了较大的机遇，财政部通过发行相关专项债券，阶段性减免企业社保费、税费优惠、免征增值税等系列政策，推动企业扩大产能、复工复产。首次实施专项再贷款与财政贴息进行捆绑发力的政策，降低企业融资成本，助力企业纾困解难，发行特别国债，增加地府专项债规模。政策性银行通过逆回购、定向降准、MLF等方式提供短期和中长期的流动性，保持银行体系流动性合理充裕，在精准支持疫情防控和复工复产，对疫情影响比较大的中小微企业、民营企业贷款给予延期和续贷的政策，推进货币市场报价（LPR）改革，引导市场利率。当前已有20多个地方政府公布4-6年投资计划，投资金额接近50万亿元。稳外贸方面，政策性银行对外贸领域特别是国际供应链的产品生产给予大力信贷支持，包括扩大信贷投放、延期还本付息、开辟绿色信贷通道。切实降低实体经济的融资成本。政策性银行紧贴政策支持，将贷款切实用于提升经济指标，从二季度经济数据的增长可见一斑。
三、政策性银行未来发展方向
1.主动与政府对接，解决阶段性困难。政策性银行应继续加强与地方政府、企业对接，全力做好在建项目、新开工项目的资金支持。对地方政府重点支持的项目及复工复产重点企业，应开通绿色通道，加强审批效率，审批加快并不代表标准放宽，对于贷款的信用结构应主要加强实物资产，减少股权质押，及时跟踪资金流向，防范企业将信贷资金流入股市、房地产市场，推动项目加快启动和建设，建立全流程管理链条，封闭资金管理，最大程度把疫情对企业和项目的影响补回来。通过与政府的沟通和衔接，发挥政策优势，真正为国家解决疫情影响行业的阶段性困难。
2.加强贷款合规审查，确保资金用途。防范疫情解决经济停摆问题，并不意味着放松对信贷资金的门槛，也并不意味着大水灌溉普惠全部企业。对于政策性金融机构，先要解决农业、民生等基础问题，然后解决重大项目的复工复产和中小微企业受到疫情影响的问题，最后再择优选择部分优质企业进行支持。对于贷后监管中，政策性银行面临审批较慢、人员较少、贷后审查手段较为有限等问题，为避免贷款资金挪用，确保资金专款专用将贷款资金落实，进一步需加强制度修订，贷前审批进行审贷分离。同时落实责任主体，不断提升专业化水平，增加连带责任保证条款，防范企业违规经营，保障资金专款专用。贷后需加强资金流向监管，专人定期对项目进行核查，保证资金使用情况，防范道德风险。
3.降低资金成本，支持实体经济发展。政策性银行一般是国家财政直接支持，发行政策金融债是主要的筹资渠道，金融债基本在银行间市场发行，尽管吸收存款筹资成本较低，但政策性银行吸收存款手段较为单一，存款利率及灵活性无法与商业银行相比，因此吸收存款占资本金整体比例较低。目前国家相继出台多项政策，加大对中小企业的金融支持力度，同时利用政策性银行可发放抵押补充贷款（PSL），用于支持棚户区改造项目、重大水利工程贷款等，提供长期稳定、成本适当的资金来源。PSL为政策性银行相对较为有优势的贷款，如将该部分资金真正扶持实体经济，将对我国整体经济形势有所帮助。同时，借助低成本资金优势，开拓相关市场，将贷款重心集中在关注中长期领域，将贷款资金用于扶持实体经济，保障经济稳步发展。
（作者单位：国家开发银行大连市分行）
一、政策性银行发展现状
政策性银行主要发挥政策性金融机构在经济转型升级和高质量发展中的逆周期调节作用，同时与商业银行形成互补，通过杠杆撬动更多资金助力经济稳定增长。商业银行主要通过对实体经济的信贷投放，支持经济发展，但经济效益大于社会效益，而政策性银行更应该注重长期价值投资，将资金投入到基础设施及民生工程等领域，提高整个金融体系对实体经济的支持力度，促进政府政策目标的最终实现。
近年来，政策性银行也在进行市场化改革，但改革本质是以保本微利为目标，强调贷款的安全性和流动性，通过支持国家重大项目、国际民生领域，逆周期調节经济高质量发展。市场化改革的最终成果并非与商业银行形成竞争关系，而是相辅相成支持经济高质量持续发展。
根据三家政策性银行披露的2019年业绩，中国农业发展银行资产规模突破7万亿，全年累计发放贷款1.79万亿元，年末贷款余额5.59万亿元，比年初增长4552亿元，年末不良贷款利率0.61%，处于全国性银行业金融机构最低水平，实现净利润192亿元，同比增长5.76%。中国进出口银行表内外资产总额超4.6万亿元，较年初增长超8%，本外币贷款余额3.7万亿元，同比增长超11%，不良较年初下降0.03个百分点，继续保持低于银行业整体水平。国家开发银行较年初下降0.03个百分点，继续保持低于银行业整体水平，投放本外币贷款2.6万亿元，大力推进基础设施补短板，积极培育经济增长新动能，促进区域协调发展，持续加大脱贫攻坚工作力度，圆满完成民营企业专项贷款和小微企业转贷款“双千亿”发放任务，服务高质量共建“一带一路”。
相比较国有四大商业银行，工商银行和建设银行资产规模均已突破25万亿，四大行利润也均超过2000亿元，整体规模和利润均超过政策性银行。但从人均利润率来看，政策性银行由于网点相对较少，国家开发银行和进出口银行人均利润率相对较高，相比于不良贷款率，政策性银行低于1%，但四大商业银行均超过1%，政策性银行主要还是大力推进基础设施补短板，积极培养经济增长新动能，发挥逆周期调节作用，与国家政策相匹配。商业银行考核主要仍然以盈利为目的，以市场化经济为依托，中间业务收入也在不断增长，而政策性银行主要以支持农业生产、基础设施建设和外贸产业发展为主，无对私业务，中间业务品种相较于商业银行较少，同时贷款整体信用结构和期限不灵活，贷款主要优势为利率较低、期限较长，主要用于专项贷款。相比较而言，商业银行和政策性银行在各自领域均占主导作用，需要互补互助，避免产生恶意竞争，扰乱市场经济。
二、政策性银行所面临的的机遇和挑战
在疫情下，经济停摆对聚集性行业中的高负债企业、中小微企业冲击尤为明显，部分企业面临现金流断裂风险。而疫情在全球蔓延，将进一步通过产业链、贸易、金融市场传导至国内，企业倒闭潮、失业潮出现的可能性将大大增加。从国际形势看，中美贸易摩擦仍在持续，同时外部环境更加复杂，疫情在全国范围仍持续蔓延，造成企业大面积停工，工厂关闭，物流受阻，全球贸易出现萎缩，供应链断裂风险加剧，我国进出口贸易也受到较大影响。外部冲击将通过贸易、产业、资本流动、金融市场等途径向国内传导，对我国经济发展带来了新的挑战。
此次疫情期间，政策性银行紧跟国家政策，不断加强贷款支持强度，从企业复工复产到保障民生领域专项贷款，加大对小微企业信贷支持力度，同时积极发挥逆周期调节作用，主动让利受疫情影响较大的行业和地区，体现政策性责任担当。但同时政策性银行也同样面临各种考核压力，监管部门对其审查较为严格，并不会受到疫情影响而放松审查及监管要求。疫情期间带来的风险隐患较大，尤其是农业、航空及外贸均受到了较大程度的影响，经济的复苏需要较长时间，政策性银行信贷业务简化业务流程是否降低了风险防控标准，借机“搭便车”现象是否增加将是后续政策性银行亟需考虑的道德风险。政策性银行在疫情期间，信贷规模将面对信贷规模增长的机遇，但也面临不良贷款率增加及后续监管风险的挑战，如何平衡两者将是后续贷后管理的关键。
在疫情期间，政策性银行也面临了较大的机遇，财政部通过发行相关专项债券，阶段性减免企业社保费、税费优惠、免征增值税等系列政策，推动企业扩大产能、复工复产。首次实施专项再贷款与财政贴息进行捆绑发力的政策，降低企业融资成本，助力企业纾困解难，发行特别国债，增加地府专项债规模。政策性银行通过逆回购、定向降准、MLF等方式提供短期和中长期的流动性，保持银行体系流动性合理充裕，在精准支持疫情防控和复工复产，对疫情影响比较大的中小微企业、民营企业贷款给予延期和续贷的政策，推进货币市场报价（LPR）改革，引导市场利率。当前已有20多个地方政府公布4-6年投资计划，投资金额接近50万亿元。稳外贸方面，政策性银行对外贸领域特别是国际供应链的产品生产给予大力信贷支持，包括扩大信贷投放、延期还本付息、开辟绿色信贷通道。切实降低实体经济的融资成本。政策性银行紧贴政策支持，将贷款切实用于提升经济指标，从二季度经济数据的增长可见一斑。
三、政策性银行未来发展方向
1.主动与政府对接，解决阶段性困难。政策性银行应继续加强与地方政府、企业对接，全力做好在建项目、新开工项目的资金支持。对地方政府重点支持的项目及复工复产重点企业，应开通绿色通道，加强审批效率，审批加快并不代表标准放宽，对于贷款的信用结构应主要加强实物资产，减少股权质押，及时跟踪资金流向，防范企业将信贷资金流入股市、房地产市场，推动项目加快启动和建设，建立全流程管理链条，封闭资金管理，最大程度把疫情对企业和项目的影响补回来。通过与政府的沟通和衔接，发挥政策优势，真正为国家解决疫情影响行业的阶段性困难。
2.加强贷款合规审查，确保资金用途。防范疫情解决经济停摆问题，并不意味着放松对信贷资金的门槛，也并不意味着大水灌溉普惠全部企业。对于政策性金融机构，先要解决农业、民生等基础问题，然后解决重大项目的复工复产和中小微企业受到疫情影响的问题，最后再择优选择部分优质企业进行支持。对于贷后监管中，政策性银行面临审批较慢、人员较少、贷后审查手段较为有限等问题，为避免贷款资金挪用，确保资金专款专用将贷款资金落实，进一步需加强制度修订，贷前审批进行审贷分离。同时落实责任主体，不断提升专业化水平，增加连带责任保证条款，防范企业违规经营，保障资金专款专用。贷后需加强资金流向监管，专人定期对项目进行核查，保证资金使用情况，防范道德风险。
3.降低资金成本，支持实体经济发展。政策性银行一般是国家财政直接支持，发行政策金融债是主要的筹资渠道，金融债基本在银行间市场发行，尽管吸收存款筹资成本较低，但政策性银行吸收存款手段较为单一，存款利率及灵活性无法与商业银行相比，因此吸收存款占资本金整体比例较低。目前国家相继出台多项政策，加大对中小企业的金融支持力度，同时利用政策性银行可发放抵押补充贷款（PSL），用于支持棚户区改造项目、重大水利工程贷款等，提供长期稳定、成本适当的资金来源。PSL为政策性银行相对较为有优势的贷款，如将该部分资金真正扶持实体经济，将对我国整体经济形势有所帮助。同时，借助低成本资金优势，开拓相关市场，将贷款重心集中在关注中长期领域，将贷款资金用于扶持实体经济，保障经济稳步发展。
（作者单位：国家开发银行大连市分行）