产业政策实施效果的实证研究:述评与展望

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  摘 要:如何看待产业政策及产业政策实施效果,在学术界争议不断,怎样更为准确地评估产业政策实施效果就显得尤为重要。本文回顾了国外关于产业政策实施效果相关实证研究的文献,并梳理了产业政策实证研究及相应方法的发展脉络,进而对已有研究进行总结评论。从总体上看,对于产业政策实施效果的实证研究,越来越多地采用微观计量和自然实验的方法,更加注重反事实分析以及应对内生性和选择性偏误问题。未来研究中需关注三个问题:一是如何从微观经济计量研究中确定产业政策的总体均衡效应;二是如何在系统性框架下更加全面地评估产业政策实施效果,这就需要通过定量与定性相结合方式对产业政策实施效果进行深入研究;三是对于发展性评估的研究与发展。
  关键词:产业政策;发展性评估;实证研究;文献述评
  中图分类号:F062.9  文献标识码:A
  文章编号:1000176X(2021)03002810
  围绕产业政策理论和实践的争论经久不息,学术界和相关部门围绕产业政策的定义、政策理论、存废及效果等方面的激烈争论持续至今。产业政策的支持者和反对者对于基本事实有完全不同的解读,产业政策的支持者认为,实施有效的产业政策是日本和韩国等经济体成功的要因之一,而产业政策的反对者则认为,日本和韩国等经济体的产业政策不但对促进经济增长的作用微不足道,甚至还起到了负面的作用。在这情形下,如何客观、准确地评估产业政策实施效果就显得尤为重要。
  然而,从纷繁复杂的各种影响因素中将产业政策的影响抽离出来尤为不易,科学评估产业政策实施效果困难而又充满挑战。20世纪90年代以来,研究者们力图采用更为前沿的方法以更为严谨、准确地评估产业政策实施效果。总体来说,既有关于产业政策实施效果的实证研究主要遵循着两条逻辑线索展开:一是产业政策实践的发展,这为产业政策的实证研究提供了重要素材;二是实证方法特别是计量经济方法的发展,这为产业政策的实证研究提供了新的方法。综合考虑研究对象、研究内容和研究方法,对产业政策实施效果的实证研究可分为三类:一是对特定行业产业政策实施效果所进行的实证研究;二是对一国产业政策总体实施效果所进行的综合性研究;三是对专项产业政策实施效果的研究,包括美国小企业创新研究计划、区域性产业政策和研发税收抵免政策等。第一类研究主要关注在特定行業实施的产业政策对于行业发展、市场竞争格局、上下游行业和社会福利的影响;第二类研究主要关注一国产业政策体系中政策资源(特别是补贴、税收优惠、政策性金融等)的分配和重点流向,以及政策资源的分配是否符合产业政策制定原则,是否推动了重点行业的发展与效率提升,是否扭曲了资源配置等;第三类研究主要探讨政策是否达成目标及其作用机制。不同的研究对象,不仅研究内容的侧重点有显著差异,而且实证方法和数据方面也有差异。第一类研究一般采用行业内企业层面的数据,在研究政策对上下游行业的影响时,也会用到上下游行业的数据,在实证方法上更多采用反事实检验、自然实验的方法;第二类研究早期较多采用宏观层面主要行业在行业层面的数据,后续则越来越多采用跨行业微观企业的数据,在方法上多采用回归和面板回归的方法,也有采用自然实验、投入产出和生产网络相关的方法;第三类研究根据专项产业政策所针对对象的不同,在采用的数据上存在差异,美国小企业创新研究计划主要采用中小企业在企业层面的数据,区域性产业政策较多采用分地区、分行业在企业层面的数据,在方法上多采用自然实验、反事实的方法。本文分别就三类实证研究进行回顾,介绍研究中数据使用、方法演进和研究结论等方面的差异,对其进行简要评论,并展望未来可能的发展方向。本文回顾的这些产业政策研究文献中,既有对狭义的、纵向产业政策的研究,也有对广义的、横向产业政策的研究。
  一、特定行业产业政策实施效果的实证研究
  采用关税、非关税壁垒和补贴等政策支持本国幼稚产业发展,或者支持本国战略性产业的发展,是各国产业政策实践中常用到的政策。关于这类政策的效果,学术界争议颇多,如何评估特定行业产业政策实施效果,对采用此类政策干预新兴产业的理论依据进行再思考具有重要意义。
  (一)战略性贸易保护政策实施效果
  围绕特定行业产业政策实施效果的早期研究中,较有代表性的包括Baldwin 和Krugman[1]、Baldwin和Flam[2]。Baldwin和Krugman[1]的研究是针对单一行业(战略性幼稚产业)产业政策实施效果进行实证研究的开篇之作,他们使用垄断和双寡头模型对欧洲空客产业补贴政策效果进行评估,并探讨了该政策对欧洲、美国和世界其他地区福利的影响。研究结果显示,该产业补贴政策使得所有消费者福利得到改善,但也导致美国波音公司的利润遭受损失。Baldwin和Flam[2]也选取航空业作为研究对象,基于Brander-Spencer利润转移模型研究了加拿大对通勤飞机市场的保护(市场进入限制、出口补贴)及该政策对瑞典和巴西市场的影响,其分析表明,政策在将利润从国外企业转移到国内企业方面相当有效,相关政策通过降低该行业平均边际成本或增加行业竞争提升了消费者福利。但是,该研究的问题在于其忽略了产业政策产生的综合效应,而且其研究结果取决于包括需求弹性等在内的参数设定。
  早期类似研究与当时政府实施的战略性贸易保护主义政策紧密相关,主要关注战略性贸易保护政策对不完全竞争行业的策略性互动行为及其对均衡结果的影响,此类文献认为,在满足某些前提条件的情况下,政府可以利用出口补贴和其他政策工具将利润从国外企业转移到国内企业,从而增加本国福利。尤其重要的是,上述独特的案例分析可能并不能得出关于战略性贸易保护政策福利影响的一般性结论。此类研究均存在一定程度的缺陷,即使能够证明受产业政策保护的产业增长更快,也不足以证明产业政策能够提高福利水平;即使产业政策能够增加消费者福利,但这也不足以作为“能够为产业提供庇护的产业政策是最有效的政策选项”的政策依据。   (二)幼稚产业保护及关税政策实施效果
  后续的研究开始采用反事实研究方法。Head[3]和Irwin[4-5]采用反事实方法对美国具体行业的产业政策实施效果进行实证分析,三者均基于福利角度出发检验产业政策的有效性,其结论存在差异。Head[3]基于动态模拟方法,采用产业层面的时间序列数据研究美国钢轨行业幼稚产业保护政策的影响,实证检验了干中学、改变资源禀赋和关税保护在该行业发展过程中的作用。研究结果显示,政策实施之前,美国钢轨产业最初处于不利竞争地位,在这一行业的发展过程中幼稚产业保护政策是暂时性的政策,促使该行业在20世纪初成为了具有竞争力的行业;该研究对钢轨关税政策进行了反事实模拟,证明了干中学对幼稚产业的发展具有积极作用,关税保护是该行业长期增长和价格下降的主要因素,尽管对福利具有改善作用但影响微小。Irwin[4]选取美国内战后生铁行业作为研究对象,分析进口关税保护政策对该行业发展和消费者福利的影响。,通过估计国内生产的生铁与进口生铁之间的替代弹性,研究关税削减如何影响生铁行业的生产、产品价格和进口以及消费者福利。研究结果显示:如果1869年取消关税,国内生铁产量将增长15%左右,进口市场份额将从7%左右提高到近30%,这表明相当一部分国内生铁生产企业可以在大幅降低关税的情况下存活下来。其后,Irwin[5]采用反事实模拟方法,分析19世纪末美国麦金莱关税对马口铁行业的影响,将原材料成本和干中学(即动态规模经济)纳入马口铁成本结构中。研究结果显示,关税政策的实施使得该行业得到了快速发展,但由于关税过高导致消费者福利遭受损失。
  上述研究着眼于反事实模拟的方法,分析政府采取关税保护政策对本国行业发展和消费者福利的影响。从研究结论来看,尽管其研究对象为处于不同发展时期的美国钢铁行业或其相关行业,但结论较为一致,即关税保护政策对于本国行业发展及福利提升的效果微小;即使这样的政策还能发挥一定效果,就需要结合被研究对象所在国家所具有的不同于其他国家的重要因素,如美国资源禀赋所赋予的潜在的比较优势、庞大的市场和该行业所具有的政治影响力等。由此可见。与此同时,也应该看到此类针对特定行业的产业政策效果评估的实证研究,依赖于严格的反事实假设,无法分析产业政策潜在长期影响。但是,这些研究是在清晰的政策背景和制度环境下进行的政策效果评估,为未来进行产业政策研究提供了借鉴,即应该注重还原政策发生的经济历史条件和背景,进行更为客观和严谨的政策效果评估。
  近年来的研究运用面板数据,将微观数据与准实验设计相结合,重新探讨产业政策对工业发展的影响。Inwood和Keay[6]基于1870 —1913年加拿大针对钢铁行业实施的关税保护政策效果的评估。该研究基于局部均衡的供求模型,尝试为估计国内生产者对其国内和国际市场条件变化、投入—供给冲击、运输成本下降和关税保护变化的敏感性提供了可行的分析框架。Inwood和Keay[6]采用运输成本数据以及单个高炉生产和就业等微观数据,使用外生工具及结构模型识别决定加拿大生铁需求和供应的各影响因素之间的内在关系,以评估关税政策对钢铁工业发展的影响。研究结果显示,关税保护与加拿大钢铁工业的发展正相关,;但这种影响随着国内需求的增加而减弱,随着劳动力成本的下降,关税保护政策的作用迅速减弱。其中关税政策起到较为关键的作用在于:在19世纪80年代和90年代初,加拿大联邦政府的关税保护承诺是作为生产商对先进设备进行投资的重要触发因素,促使国内生产者对代表先进技术的新高炉进行不可逆转的投资,这些高炉能够适应19世纪后期国内产量的急剧增长,从而在加拿大钢铁工业扩张初期推动了钢铁行业的发展。该研究的意义在于,如果考虑到新投资、产出增长和征收关税的时机,以及确认价格、政府政策和劳动力成本的内生性,就会得出与既有研究不同的结论,即关税确实发挥了作用。该研究对后续研究具有启示意义:针对某项产业政策效果的研究,不仅要结合政策发生的具体经济和历史背景,而且在模型设定、方法选择和数据使用方面也要更加完善,才能对具体政策所产生的影响进行更趋精确的评估。
  (三)特定行业产业政策实施效果及其溢出效应
  鉴于马歇尔外部性是选择性产业政策的重要理论依据,某些行业由于具有知识扩散或外部性等特点有可能产生溢出效应。Blonigen[7]选取1975—2000年21个钢铁生产国的样本,将钢铁行业产业政策的跨国变化和钢铁作为投入品在不同行业产生的影响结合起来,利用钢铁部门产业政策的国际间差异和钢铁作为重要中间投入的跨部门差异,确定此类针对钢铁行业的产业政策对其他相关行业出口增长的影响以及对下游部门绩效的影响。研究结果显示,针对钢铁行业的产业政策對下游部门的出口绩效有显著负面影响,但此类产业政策效果在各国之间存在显著的异质性,该异质性主要体现在所选样本中欠发达国家之间;出口补贴和进口保护政策对下游出口竞争力的影响最大;政府提供的生产补贴具有显著的正面效应,但其正面影响远小于其他产业政策带来的负面影响。Hanlon[8]分析了初始投入成本优势及其所产生的动态本土化学习效应的存在,利用1850—1911年北美船舶制造业数据,通过反事实方法对学习效应所产生的外部性及其效果进行实证检验。研究结果显示,:北美地区的产业政策未能使其赶超英国造船业,原因是英国造船业初始成本优势转化为持续的高生产率,早期熟练工人的培养和干中学使得英国造船业持续占据主导地位;动态本土化学习效应的可能来源是本地熟练工人的发展,对这一潜在作用机制的研究较为匮乏。
  除了聚焦于上下游跨部门的产业政策影响,也有研究兼顾行业内部的资源错配。Tao[9]基于中国在2005年实施的铁矿石自动进口许可这一具体政策,分析了对大型钢铁生产商定向补贴的影响。该研究不仅考虑了产业政策引起的跨部门资源再分配的影响,还考虑了产业政策引起的行业内分配不当,这也是区别于其他研究的主要创新点。研究结果显示,定向补贴政策加剧了钢铁行业的配置不当,降低了钢铁产业的生产率;这两种效应通过生产网络渗透到整个经济中,虽然通过提供信贷来促进钢铁行业的发展可以产生福利收益,但其效果主要是由于分配不当恶化所造成的福利损失,最终导致该政策对整个经济的净福利影响是负的。   产业政策不仅对本国产业发展和社会福利产生重要影响,还可能对国际贸易市场产生重要影响。Kalouptsidi[10]研究了中国造船业定向补贴
  问题,量化政策对各国生产再分配、行业价格、成本和消费者剩余的影响,通过建立造船业结构模型研究了政府补贴对上游行业的影响。研究结果显示,补贴导致全球船舶生产的大规模重新分配,产业政策显著地将全球生产重新分配给中国,主要的反事实研究发现:在没有定向补贴的情况下,中国在全球市场的份额将减半,而日本将获得更大的全球市场份额。虽然该政策扩大了中国造船业的规模,但却因成本和生产错配导致国内货运成本略有下降,从而对福利改善效果甚微。
  此外,还有研究利用系統分析方法探讨特定行业产业政策实施效果。Ahman[11]根据技术变革和创新方面的文献,利用系统分析方法研究了政府政策支持的整个链条,包括自20世纪70年代初以来这些不同政策实施的背景及影响,旨在分析日本政府在开发传统汽车替代品方面所发挥的作用、政策方案的效果以及政府支持计划中技术灵活性的重要性。该研究发现,日本政府采取了一项全面的战略,包括研发、示范方案和长期战略计划指导下的市场支持。政府的作用是在发展过程中发挥指挥者的作用,既提供研发支持,又人为地创造利基市场,并通过立法和标准为目标技术铺平道路。尽管如此,目标技术仍未在市场上确立。研究结果显示,政府选择性产业政策要实现挑选赢家并不容易。尽管日本经济产业省制定了持续而雄心勃勃的政策,但开发传统汽车替代品方面的发展目标从未按计划进行。政策的成功因素似乎更多地是与技术的具体特点有关,而不是与特定的政策有关。该研究的重要性不言而喻,即政府在实施挑选赢家的选择性产业政策时要非常谨慎。
  (四)评论
  从既有的特定行业产业政策实施效果评估的代表性文献来看,关注点从最初战略性贸易保护政策、关税保护政策到针对性的补贴政策以及针对特定行业技术研发的支持政策,不仅其研究重点随着政府政策的转变而发生了变化,而且随着可获取数据的丰富性和方法的可行性而更趋多样化,且更加严谨和精确。这部分研究为特定行业产业政策实施效果提供了非常有益的视角,不仅仅在于所选取方法的演进和革新,而且在于这些研究自始至终非常注重产业政策发生的历史背景。也就是说,任一产业政策的实施都是其特定历史时期的产物,而相应的产业政策效果评估也不能脱离其发生的背景,了解并还原历史背景也是产业政策评估的重要部分。
  二、产业政策总体实施效果的实证研究
  产业政策的支持者认为,产业政策是东亚发展型国家或地区实现成功追赶的重要原因,但反对者则对此提出质疑。World Bank[12]对东亚奇迹的分析表明,鲜有研究为针对特定行业的产业保护政策对产业的部门结构或生产率的变化产生积极作用提供证据。事实上,过去三十年日本、韩国和中国产业结构演进主要受其比较优势和动态要素禀赋的影响,而非产业政策的影响。有鉴于此,如何看待或评估这些国家产业政策所产生的综合效果,就显得尤为重要。
  (一)日本产业政策总体实施效果
  针对产业政策总体实施效果的研究中,以早期Beason和Weinstein[13]的研究最具有典型性和代表性。在学术界对日本经济奇迹进行积极探讨的背景下,Beason和Weinstein[13]指出,日本产业政策所选取支持的行业不同于当时的共识,即日本产业政策以高增长部门或高生产率部门为目标。尽管基于日本选择性产业政策效果的研究已经表明,政府在高增长部门的政策提高了这些行业的回报率,从而促进了整体经济增长,但得出此种结论背后所采用的方法是有问题的,因为该方法忽略了一个事实,即所谓为高增长部门提供政策扶持,以诱导资源转移到高增长部门的选择性产业政策,实际上更多地被用于低增长部门。为了更好地验证这一产业政策对经济增长的作用,Beason和Weinstein[13]研究了1955—1990年日本贸易保护(关税和配额)、部门间净转移(非间接补贴)、部门企业税收减免和政府贷款对于各部门全要素生产率的影响,以石油危机(1973年)为间隔将日本战后分为两个时期,研究两个不同时期与整体的行业增长率以及政策工具效果的差异。研究结果显示,传统观点普遍认为的日本产业政策采取针对高增长部门或高生产率部门提供政策支持的观点是站不住脚的,尽管将资源转移到某个部门的政策可能会提高该部门的增长率,但其作用途径可能是通过提高生产要素的利用率或保护该部门的市场来实现的。然而,对日本的研究发现,资源似乎没有被转移到高增长行业,合理的解释可能是,日本政府未能实现向政策目标行业的资源转移,或者政府将帮助衰落部门和保护大型非生产性产业利益作为其政策目标。尽管由于上述研究使用的是行业的总体数据而非微观数据,难以充分反映政策制定者的真实政策意图以及政策的作用机制,但为当时被世界各国所瞩目的产业政策在经济发展中的作用提供了截然不同的思考视角和结论。
  第二次世界大战后日本产业政策对经济增长的影响体现在哪些具体的产业政策?当然从理论上来说,产业政策可以通过对具有更强技术外部性的产业提供政策支持以加速经济增长。但是,日本政府在实践中能够做到吗? 不同于既有的着重于研究日本政府是否具有挑选“产值增长较快或全要素生产率增长较快的产业为政策目标”的能力,Pons-Benaiges[14]根据产业政策在矫正由于技术外部性而存在的市场失灵方面的作用来评价日本产业政策,估计战后日本主要制造业的技术外部性,并对所估计的技术外部性和政府干预措施进行对比。该研究扩展了战后日本产业政策与经济增长的研究,通过企业层面数据区分了内部(企业层面)和外部(产业层面)生产率来源,并且依据外部规模经济和外部实践学习为产业政策提供的理论支撑,考虑了外部规模经济和外部实践学习这两种外部性对企业生产率的影响,进而运用定量与定性相结合的方法对战后日本政府的支持干预进行效果评估。研究结果显示,:1964—1973年规模经济较强的行业并没有得到政府政策支持,而学习能力较弱的行业则获得了政策支持;1974—1983年政府干预鼓励了规模经济较强的行业,而阻碍了学习效应较强的行业;类似的情况也出现在政府干预的定性政策措施中,由此也表明在这两个时期,日本产业政策更青睐规模经济较强和学习效应较弱的行业,这也在一定程度上为选择性产业政策较难选择赢家反而可能选择输家提供了证据支持。   (二)韩国产业政策总体实施效果
  20世纪70年代在韩国重化工业战略的推行过程中,政府使用贸易和金融政策,将资源用于重化工业领域,该政府干预行动规定了重工业的发展计划、优惠条件、融资方式、产品定位和技术引进方面的详细内容。Kim[15]对1973—1979年被称为韩国经济起飞期间的财政政策、信贷政策、税收政策和贸易政策的评估结果表明,从表面上看,在此期间的重工业发展计划与韩国长期的经济转型相一致,但事实上韩国政府干预政策劳而无功,对政策目标行业和非政策目标行业都产生了一定的扭曲,即导致政策目标行业过剩,同时使得非政策目标行业资源匮乏,并且也加剧了通货膨胀和外债的积累。Kwon和Paik[16]对早期研究进行了扩展,使用可计算的一般均衡模型估计了韩国劳动力和资本市场扭曲所带来的福利成本,在计算部门工资和资本回报差异时,区别了企业自身存在的差异与产业政策带来的扭曲。研究结果显示,消除劳动力市场扭曲将使产出增加不到基准年GDP的1%,即使去除资本市场的扭曲,GDP也只增长了3.2%,福利增长了5.6%。该研究还检验了资本市场扭曲导致的政策效果,发现金融手段比财政政策具有更大的扭曲效应。Lee[17]基于1963—1983年韩国38个受产业政策扶持的产业劳动生产率和全要素生产率的增长率,探讨了韩国政府的产业政策和贸易保护对其制造业的影响。研究结果显示,韩国政府在此期间实施的产业政策(税收优惠和补贴贷款)并没有对被保护行业的全要素生产率增长起到促进作用,反而生产率增长来自于政府对贸易干预程度的减弱。Noland[18]针对韩国政府推动重化工业实施的产业政策的外部性进行了深入研究,通过分析政策目标行业与非政策目标行业之间投入产出的区别,确定产业政策干预是否有效以及所选择的行业是否具有产生跨行业外部性的条件。在选择政策扶持部门时应该符合三个标准:与一国经济中其他部门有很强的产业间关联,与其他经济部门的发展存在因果关系且能引领其他部门的发展,具有在产出增长中占有较高创新份额这一特征。该研究结果显示,只有4个产业(木制品、造纸、石油与煤炭、有色金属)符合上述标准。但是,就韩国的具体政策实施而言,除了有色金属之外,其他符合标准的行业都不是韩国重化工业战略期间推动的行业。与Pack[19]的结果一致,即韩国产业政策的政策目标行业与非政策目标行业之间几乎没有投入—产出关联,政策并没有促进行业间的溢出效应。由此可见,针对韩国产业政策效果的研究得出较为一致的结论,即韩国针对重化工业战略所实施的产业政策如果不是事与愿违的话,至少也是徒劳无功,无助于其政策目标的达成。
  考虑到这些研究由于无法识别政策干预的行业与其他行业的关系是否发生变化以及没有受到干预的行业是否也会受益于政策而存在局限性,Lane[20]探讨旨在推动韩国从轻工业出口经济体转变为重工业化经济体所采用的快速工业化措施的政策效果。该研究的创新性在于:通过比较政策实施前后政策目标行业和非政策目标行业的变化,估计产业政策对行业的短期影响;评估了产业政策的溢出效应,通过前后向联系来分解影响,并使用一个多部门一般均衡模型来分析政策影响如何通过投入—产出网络传播;利用自然实验(动态差分)来检验产业政策是否会对直接受到干预的部门和通过投入—产出联系而受影响的行业产生长期影响。研究结果显示,产业政策促进了目标部门的发展并且产生了广泛的影响,不仅促进了政策支持部门及其相关行业实际产出的增长,而且还使得资源从轻工业部门向重工业部门重新进行配置,同时对下游部门也产生了正的外部性;此外,韩国在开启自由化进程之后的很长一段时期,其政策的影响仍然长期持续存在。综合结果表明,针对重化工业的产业政策对具有前瞻性的相关部门产生了积极的外部性。这些结论与早期关于发展政策理论研究和强调设备投资潜在溢出效应的研究[21]一致。需要注意的是:该研究发现,重化工业对上游部门的负面影响是由于进口竞争加剧造成的,即韩国的产业政策牺牲了更多的上游部门来换取下游部门的利益。综上所述,该研究揭示了韩国颇具影响力的重工业战略所带来的影响,其研究结果与Wade[22]和Amsden[23]的结论一致,即产业政策促进了韩国战后工业化发展,且产业政策可能通过投入产出网络对其他产业产生异质性影响。这表明在高度全球化的经济中,传统政策的影响可能更加复杂。虽然该研究强调了产业政策对众多行业发展的影响,但并没有深入研究全要素生产率问题,未来研究需要充分考虑产业政策对总福利和要素分配不当的影响。
  (三)中国产业政策总体实施效果
  近年来,对于中国产业政策实施效果的实证研究增多,代表性的研究有Aghion等[21]和Liu[22]。Aghion等[21]采用1998—2007年中国工业企业数据库,研究补贴、低息贷款、税收减免和关税四种产业政策工具与竞争如何影响企业生产率。研究结果显示,在竞争性部门实施产业政策或者实施能够促进竞争的产业政策,可以显著促进生产率的增长。产业政策并非绝对地限制竞争,反而可以具有互补性,而且不同产业政策工具所发挥的效果也不尽相同。为了实现对产业政策总体实施效果进行更加清晰和全面的评估,Liu[22]的开创性研究着力于解决既有实证研究对产业政策总体实施效果进行评估所面临的挑战,因为总体实施效果取决于一般均衡和再分配效应。该研究采用中国和韩国的数据,基于生产网络探索政府对于具有投入—产出关联的上下游部门之间存在的市场不完善进行政策干预的效果,并探讨了存在跨行业关联和市场不完善的情况下选择性产业政策的理论依据,为评估产业政策的总体效应及政府干预提供了新思路。研究结果显示,政府对上游部门的补贴具有较强的刺激作用,市场缺陷会通过后向需求联系加剧扭曲程度,因而政策干预应该从扭曲程度较高的部门开始,韩国重工业和化学制造业部门是上游部门,其扭曲中心化程度明显高于非目标部门;中国扭曲程度較高部门中的私营企业得到了更多的优惠政策。但是,当前研究侧重于对产业政策通过资源再分配实现的经济效应,却忽略了政策执行的政治经济层面对产业政策效果的影响。就这个意义而言,要切实实现对产业政策总体实施效果的更全面的评估,仅仅采用计量经济学分析是不够的。   (四)评论
  针对产业政策总体实施效果的研究中,具有代表性的文献主要集中在对于东亚经济体尤其是最具代表性的日本、韩国和中国三个国家所实施的产业政策效果的综合性评估,并且政策工具也较为多样化,研究方法及结论也存在较大差异。因此,针对产业政策是否有效这一问题的探讨要非常谨慎,并且在针对不同产业政策效果的评估时,不仅需要采用更加严谨的计量经济学方法,而且需要对政策效果产生至关重要影响的政策执行的政治经济层面进行考量。
  三、专项产业政策实施效果的实证研究
  不同于上述针对具体行业的选择性产业政策效果的评估,另有一些研究针对以增加就业、提高企业绩效、刺激投资或发展研发创新为主的政策实施效果展开实证研究。这类产业政策的形式一般以国家产业战略、区域性产业政策为主,大多为功能性产业政策,而且既有的诸多政策效果评估研究都围绕着政策普遍存在的平均处理效应展开,一般使用局部随机变化来估计目标政策的影响,而且积极处理内生性问题和选择性偏误问题。尽管区域性产业政策无处不在,但对这些政策的因果关系进行严格的微观计量经济学评估却相对较少。
  (一)美国小企业创新研究计划实施效果
  专项产业政策以美国小企业创新研究计划(Small Business Innovation Research Program,SBIR)最为典型。1982年美国首次推出SBIR,并为其他国家实施此类政策提供了可资借鉴的经验。政府通过赠款补贴或创新采购等方式对较难吸引到创新投资的中小企业提供帮助,旨在帮助和激励这些企业实现技术创新。
  大量研究检验政府研发补贴政策对企业创新活动的影响,且普遍认为,政府研发资金与私人研发活动和就业之间存在正相关关系。尽管此类研究看似已经达成共识,但此类针对SBIR效果采用的评估方法存在差异且对于更加精准地评估其政策效果至关重要。Lerner[23]基于1 435家企业的就业和销售增长情况对SBIR的长期效应进行政策效果评估。该数据由授权评估SBIR的美国政府问责局(GAO)提供,数据覆盖面更详细和全面且具有可靠性和独特性。Lerner使用匹配方法构建准实验方法进行评估,研究表明SBIR促进了增长和创造了就业,而且获得资助的企业更有可能吸引风险融资,但会造成资助过程的扭曲,这种扭曲在高科技企业较少的地区和获得补贴数额大的企业中会使得政策产生不利影响。虽然匹配的方法可以实现政府补贴对企业研发作用效果的检验,但如何解决内生性问题,即补贴是否会促进企业投资于更多的研发,或者进行更多研发活动的企业是否会获得更多的政府补贴。Wallsten[27]认为,由于政府选取的政策目标企业内生于企业的研发活动,因而在探讨任何关于补贴对企业研发或生产率影响的实证估计工作都必须处理内生性这个重要问题。鉴于内生性问题对于研究结论可能产生的重要影响,Wallsten[24]利用联立方程组和工具变量对补贴政策的内生性进行控制,结合严谨的计量经济学分析厘清了政府补贴与企业研发活动之间的因果关系,为避免在检验政府补贴的影响时产生严重的估计偏差,進而采用美国1990—1992财政年度期间向国防部或NASA申请SBIR并获得资助的企业数据。研究结果显示,补贴不仅不会带来就业率的提升,SBIR提供的补贴对于企业用于研发的投入具有挤出效应。即政府提供的研发补贴对企业研发活动和就业均没有影响,仅仅是挤出了企业资助的研发费用,因而需要非常谨慎地对待政府用于支持企业研发的项目,因为仍然存在另一种可能性,即虽然这些政府补贴对于企业研发活动的增加影响甚微,但是并不意味着政府的研发补贴毫无裨益,而可能正是因为政府提供的支持使得企业能够维持在一个恒定的研发支出水平上继续研发活动而非削减研发强度。
  不同于Wallsten[24]得到的结论,Audretsch等[25]采用案例研究分析SBIR的影响,研究发现:SBIR对企业的研发活动起到激励作用,并促进企业对其研发活动进行商业化的努力,而且商业活动及其附带的溢出效应产生了巨大的净社会效益;SBIR通过促进新公司的成立,影响了科学家和工程师的职业道路选择。Link和Scott[26]结合美国国家研究委员会提供的数据集研究发现,SBIR减少了企业进行创新活动的障碍,大学的参与也增加了项目商业化成功的可能性。与之前SBIR的评估研究相比,该研究同时考虑了样本可能存在的选择性偏差和潜在的内生性问题,利用控制选择变量和工具变量法并结合Probit回归模型,实证表明SBIR所特有的创业风险确实存在,但平均风险概率略高于0.5,并且政府所能接受的创业风险范围也很大。
  整体来看,以往关于SBIR政策效果评估的文献大多依赖来自于各方收集到的来自企业对调查报告作出反馈的数据,由此就导致此类数据存在一定局限性,包括商业化成功率较高的公司更有可能对调查作出回应,或者被调查企业更可能提供有利的答案等。鉴于针对小企业的研究缺乏更加客观的商业数据,如销售统计和研发支出,因而此类研究结论也饱受争议。为了克服以往研究的局限性,Silverman等[27]收集了1983—2014年获得SBIR资助的宾夕法尼亚州生物技术公司的公开数据,克服了企业自发报告数据可能存在的偏误,实证分析了SBIR是否吸引了其他资金来源(私人和宾夕法尼亚州的资金资助)、是否改善了公司业绩以及是否有助于激发创新(增加出版物或专利),以检验SBIR对企业研发活动的影响,该研究结果没有发现SBIR资助数额对企业研发专利之间有显著影响的证据。
  除此之外,最近几项研究使用断点回归(RDD)来评估直接赠款补贴的因果效应。最具代表性的是Howell[28]对研发补贴进行了首次大样本的准实验评估,他利用排名规则和断点回归估计美国能源部SBIR的效果,发现SBIR对融资、专利、收入、生存和退出有显著积极影响,对于小企业的效果更为明显。其他一些研究也对此作出了相应的探索,如Becker等[29]对欧盟结构基金与人均GDP增长因果影响的评估;Bronzini和Blasio[30]与Bernini等[31]对意大利Law488政策与投资激励、新创企业生存关系的研究。   (二)区域性产业政策实施效果
  把推动落后地区的发展作为重要目标的区域性产业政策,其表现形式通常是国家以补贴和税收优惠等政策为落后地区的制造业提供援助,从而促进落后地区的就业、提升生产率以及缩小地区之间发展的差距。这其中非常典型的是欧洲国家的区域性产业政策,其通过为特定区域提供公共补贴以影响投资和就业,旨在提高低收入地区的竞争力和增加就业,如英国的区域选择性援助计划和意大利的Law488政策等。
  英国政府实施产业政策的重要方式之一就是其长期以来采用的区域政策,其目的是降低区域之间在就业、收入和生活成本方面的差异。早期有很多关于英国区域选择性援助(RSA)政策的实证评估。Jones和Wren[32]使用企业层面的数据考察1985—1998年英国东北部外来直接投资的政策与就业之间的关系。研究结果显示,外来投资集中在个别项目且这些项目所提供的就业机会很少,而国家引进投资机构往往把精力集中在某些类型的项目上。Harris和Robinson[33]使用企业层面的财务特征数据,利用风险函数模型比较援助和非援助企业的存活率,研究了区域选择性援助计划在援助区域与非援助区域之间的差异。研究结果显示,大型企业接受区域选择性援助计划的概率比老企业或外资企业高,风险函数模型证实了区域选择性援助计划增加了企业生存的可能性。
  鉴于要求被援助公司的高级管理人员对反事实情况作出主观评价可能导致政策效果被高估,Criscuolo等[34]利用区域选择性援助计划下特定地区资格标准的外生变化进行政策实验解决识别问题,以解决政策效果评估中因主观性评价导致的问题。研究结果显示:政策产生的影响主要体现在小企业研发活动增加,大企业接受补贴但研发活动没有增加;政策对就业和投资有积极影响,但对企业全要素生产率没有影响,其他考虑企业规模异质性的研发投资补贴的研究大都获得了相似的结论。
  基于区域性产业政策的实证研究倾向于利用“错过目标”(Near-Misses)来估计内生政策的影响,如利用外生变量确定有资格或无资格获得产业补贴的具体区域,以及对于意大利Law488和欧盟区域性产业政策的评估,使用具体政策规则变化作为随机实验来评估其有效性。Bronzini和Blasio[30]首次评估Law488政策的影响。根据政策资金分配的招标机制采用双重差分(DID)模型构建反事实,比较受惠企业和申请但没有获得资助的企业研发投资活动的差异。与未获得资助的企业对比发现,获得资助的企业在补贴的第二年增加了投资,同时跨期替代的研究表明融资企业的投资活动明显放缓。当企业在规模较小的市场进行竞争或者企业间的产业距离较近时,政策影响更为明显,这表明融资企业可能排挤了非融资企业的竞争对手。Bernini和Pellegrini[35]通过双重差分匹配(MDID)的估计量解决了选择性偏误问题,评估补贴对企业产出、就业、利润和生产率影响。研究结果表明,补贴对产出增长、就业和资本积累有显著的影响,但没有发现补贴提升了短期全要素生产率;对长期生产率和增长的负面影响减少了区域补贴的暂时的积极影响。Law488因为实施拍卖机制选择企业而产生的不连续点,所以Cerqua和Pellegrini[39]利用断点回归方法衍生的准实验方法评估补贴对企业绩效的因果影响。因为存在多个地区和年份的排名,其使用非参数多重排名断点回归(MRDD)方法,结果表明,该政策促进了企业的资本积累和周转,同样没有发现对劳动生产率的影响。
  Cerqua和Pellegrini[36]将焦点从补贴企业的政策效应转移到产业政策对生产结构的全球效应,并确定补贴是否在非发达地区起到了促进福利的作用。该研究利用粗化精确匹配(Coarsed Exact Matching,CEM),将正向的集聚效应与负向的跨部门替代效应和挤出效应进行对比,检验资本补贴政策的空间溢出效应,得到的结果与采用平均处理效应评估Law488政策的研究结果一致,并且该研究没有发现中小企业在投资、营业额和全要素生产率方面的显著溢出效应;此外,未受补贴公司的就业溢出率显著为负。Bernini等[31]继而通过评估Law488政策分析补贴对企业全要素生产率不同组成部分的影响,同样利用产业政策创建的局部随机实验的条件,通过准实验方法(多重断点回归)分析其因果效应。研究结果显示,补贴在短期内对企业全要素生产率产生负面影响,而3—4年后才会有积极影响,補贴对企业全要素生产率的中长期影响主要来自技术变化而非规模变化。
  Becker等[29]的研究使用RDD来评估旨在振兴区域经济的全欧盟援助计划的影响,该计划显著影响了地区的人均GDP增长,在同一规划期内,实际人均GDP增长约1.6%,而且具有潜在的乘数效应,但没有显著的就业效应。
  (三)研发税收抵免政策实施效果
  除了政府拨款等直接性援助,税收抵免也是常用的干预工具,研发税收激励的目的是为了降低边际成本。对研发税收抵免有效性的评估多采用收益—成本分析方法,检验了政策带来的研发支出的变化,研究结果大多认为其政策效果是显著的,研发税收抵免政策对研发的影响起初较小,但随着时间的推移而增大。Bloom等[37]采用9个经合组织国家的税收变化和研发支出检验税收激励对研发投资的影响,研究发现,即使考虑到特定国家的固定效应、世界经济的宏观冲击和其他政策的影响,税收抵免仍然可以有效提高研发强度。类似的研究较多,相关文献的改进主要是基于方法上的探索,诸如采用调查分析、准自然实验、虚拟变量回归、匹配技术和结构模型等计量经济学方法进行的税收抵免政策的效果评估,且研发税收抵免的政策效果因其国家和主要评估方法的选取存在差异,而导致研发税收抵免对研发投入的影响也存在差异。
  虽然关于研发税收抵免对企业研发投入影响的研究非常丰富,但对该项政策其他方面的影响,如从事研发创新的可能性、生产率和社会福利的研究较少。Wilson[38]针对州的研发税收补贴有效性和外部性的研究中,利用双向固定效应估算研发要素需求模型。研究结果显示,州研发税收抵免确实有效地增加了州内的研发,但几乎所有由此产生的增长都是以其他州研发支出减少为代价的。这就意味着一个州的研发财政政策对其他州的研发活动及其相关利益施加了外部性,各州研发税收抵免的设置几乎是一个零和博弈。   大多数研究关注税收激励对增加企业研发支出的影响,而关于税收激励措施对创新和经济的影响较少,Lokshin和Mohnen[39]与Dechezleprêtre等[40]在这方面弥补了以往研究的不足。Lokshin和Mohnen[39]使用结构计量经济学模型评估荷兰研发税收抵免政策的影响,采用要素需求法测算了企業研发资本积累对用户成本的弹性,基于1996—2004年企业层面的不平衡数据,利用估计的用户成本弹性,对研发税收抵免政策进行成本—收益分析。研究结果显示,挤出假说对中小企业来说不成立,税收激励在刺激小企业研发投入方面是成功的,其效果在短期内更加显著,相对于中小企业,每一欧元的税收抵免导致中小企业研发费用增加0.2欧元,而大企业研发费用大约增加0.07欧元;也就是说,荷兰的研发支持计划对大企业的影响甚微。Dechezleprêtre等[40]利用基于资产的规模阈值的变化来获得研发税收补贴的资格,并使用行政税收数据来进行RDD,也发现研发税收激励对创新(研发和专利)具有显著积极影响,税收政策所激励的研发对技术相关公司的创新会产生积极的溢出效应,直接补贴和税收减免等其他产业政策工具可以产生互补效应。
  (四)产业集群政策效果评估
  此外,另有一类针对促进产业集群发展的产业政策受到政策研究者的重视,但是针对该类产业政策效果评估的研究目前而言仍然较少。这类促进产业集群的政策在经合组织和发展中经济体、富裕和落后的次国家区域等都很常见。集群概念来自于探索创新地理中知识溢出和集聚经济的相关研究。诸如硅谷或意大利的工业区等发展良好的产业集群引发各界对产业集群政策的重视,成为学者和决策者关注的对象。发达国家和发展中国家的决策者也都通过实施集群产业政策寻求发展。常见集群策略特征包括建立网络或促进政府与社会资本合作。许多政策集中于中小型企业,另一些则提供关于商业和经济趋势的一般信息,以及关于市场、技术和竞争对手等参数的集群特定信息。
  其中较具代表性的研究是Martin[44]等(2011)。该研究采用双重差分、三重差分并结合倾向评分匹配法评估了法国促进产业集群的公共政策对公司绩效(TFP,就业和出口)的影响。首次提出了利用企业层面数据对集群政策进行定量评估。还通过在区域和产业层面分析研究政策潜在的外部性。该政策选择的企业是低收入地区工业衰退的企业,所以政策属于防御型的。该政策并没有扭转衰退行业中全要素生产率(TFP)的相对下降趋势,对就业和出口没有强有力的影响。此外还有一些研究尝试探索“产业集群项目”(ICP)对企业研发效率的影响及知识型企业集群相关政策的影响等。但是总体而言,尽管产业集群已成为政策制定者工具箱的一个重要部分。然而,纵观既有研究,针对产业集群政策实施效果非常欠缺深入和严谨的政策效果评估。既有研究较多集中在产业集群的特征、集群绩效或如何支持集群发展上,但对于集群政策的影响程度进行更加精确的实证检验的研究则较为鲜见,尤其是针对集群的产业政策效果及其长期影响的实证研究较为缺乏,这也是未来针对此类政策效果进一步深入探索的研究方向。
  (四)评论
  产业政策实施效果评估的关注点已经从最初针对战略性产业政策、关税保护等政策效果的评估转向了更具多样化的基于美国小企业创新研究计划、区域性产业政策和研发税收抵免政策效果的评估,研究所用的数据也更加丰富和独特,方法的选取也更加严谨。产业政策实施效果的评估,都囿于功能性产业政策本身所具有的普适性而普遍采用平均处理效应的处理方法,如何进行更加严谨的微观政策效果评估仍是未来研究亟待深入探索的方向。
  四、研究结论与未来展望
  (一)研究结论
  尽管既有研究认为产业政策能够在促进经济发展方面发挥重要作用,并且研究的重点也从是否需要产业政策转向如何制定和实施产业政策。但是,就产业政策领域的研究而言,了解国外产业政策的历史演变,并对国外产业政策研究内容和视角进行梳理,仍然是对产业政策进行深入研究所需的重要工作,本文重点回顾国外产业政策实施效果实证研究方面的文献。
  本文涉及的文献在研究对象、使用的数据、采用的方法等方面存在差异,由此得出的结论也存在差异。总体上看,评估产业政策实施效果的实证研究越来越多地使用微观计量和自然实验的方法,更加注重反事实情形的建立以及应对内生性和选择性偏误问题。一些新的方法也在探索过程中,如使用局部随机变化估计产业政策的影响,还有利用排名、阈值和不连续点进行因果估计的研究。尽管微观经济计量方法的运用使得评估产业政策实施效果的研究更加具有准确性,但由于研究对象及其数据的不同,使得学界对产业政策实施效果的评价存在诸多争议。
  (二)未来展望
  随着企业微观层面的数据日益丰富,产业政策实施效果的实证研究中应用微观计量和随机化实验技术已经成为发展趋势。相比于案例研究方法,定量评估可以借用规范的技术控制影响产业政策实施效果的其他因素,从而使得研究结果更加客观和可信。但是,如何从微观经济计量研究中确定产业政策的总体均衡效应尚未达成共识,因而针对政策的总体均衡效应的研究也是未来可深入研究的方向。
  产业政策的全过程评估除了面向政策效果的评价之外,对于政策本身的评估也不容忽视。发展性评估(Developmental Evaluation)是传统的两类产业政策评估(形成性评估和总结性评估)的有益补充,其目标是帮助决策者对政策运行的不同阶段进行实时了解,并根据运行情况进行及时调整,针对新出现的问题作出恰当反应。发展性评估的目标不同于传统评估仅对政策效果成败作出绝对判断,其提供反馈、创造知识和确认新方向。发展性评估也符合现代产业政策的概念,即决策者与其他对象进行对话的迭代过程。从这个层面来看,发展性评估应更多地纳入决策过程。
  对于政策制定者而言,及时地监测和系统评估产业政策尤为重要,这能为及时调整完善产业政策提供重要依据。既有文献对产业政策的系统评估普遍不足,各国政府很少对产业政策的成本和效益进行适当监测和评估。特别是对于工业化战略或一揽子政策措施需要更为详细和系统的评估。这时需要在一个一致的框架下全面地评估政策,需要将定量研究与定性研究紧密结合起来。此外,在重大产业政策制定过程中,对于不同政策方案的预测性评估和比较也尤为重要,围绕产业政策预测性评估的方法和应用也有待进一步的发展和完善。   參考文献:
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  (責任编辑:孙 艳)
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