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派出检察机构[1]体制,指派出检察机构在机构设置、隶属关系和权限划分方面体系和制度的总称,具体包括法律地位、设置条件、审批权限、审批程序、决定机关、职权配置、管理模式,以及派出机构与被派驻单位之间的关系、派出机构与派出它的检察院之间的关系等方面。本文试以监所派出检察机构为视角,对现行监所派出检察机构体制进行较为系统的探讨,以促进我国检察机关组织体系的统一和完善。
一、理性审视监所派出检察机构体制现状
从1958年湖北省人民检察院设置全国第一个监所派出检察院至今,监所派出检察机构体制经历了从不规范、不完善到逐步规范、逐步完善的历程。[2]因此,有必要对现行监所派出检察机构体制从不同层次和角度进行审视:
一是根据决定派出主体的不同,可以分为省级院派出、市级院派出和省级院派出市级院代管三种派出模式。其一,关于省级院派出模式。目前,由省级院派出的有15个,占18.8%。由于监狱、劳教所等被派出单位的上级机关通常是省级监狱、劳教管理部门,采取此种模式有利于加强工作沟通和协调,同时有利于克服部门或地方保护主义。其二,关于市级院派出模式。目前,由市级院派出的有62个,占77.5%。此种模式发挥了市级院离派出院相对较近、便于管理的优势,有利于解决派出检察院案件管辖问题。最高人民检察院在《关于加强和改进监所检察工作的决定》中明确了除直辖市外,派出检察院原则上由市级院派出,派出检察院的各项业务工作由派出它的检察院监所检察部门进行业务指导和管理。但实践中,即使由市级检察院派出的院,其管理体制也不统一。其三,关于省级院派出市级院代管模式。目前,省级院派出市级院代管的有3个,占3.7%。派出检察院由所在地的市级检察院代管,其体制优势在于,一、二审案件管辖上便于协调;在查办职务犯罪案件方面,所在市级院可发挥检察工作一体化机制功能优势统一调度侦查资源。当然,此种模式的弊端也比较明显,即容易出现“代而不管”的问题。
二是根据各级检察机关与被派驻单位关系的不同,大致可以分为同级派驻检察、属地派驻检察、派出检察院三种模式。其一,关于同级派驻检察模式(对等监督模式)。即由与监管单位相对应的检察机关派出检察机构,如公安部与司法部直管的两个监狱,由最高人民检察院在监狱设立派出检察室,部分省管监狱由省级检察院实行派驻检察;看守所的法律监督机构,为看守所所属公安机关相对应的检察机关设立的检察室(省级院如山西省检察院派驻省看守所检察室2009年8月正式挂牌)。其二,关于属地派驻检察模式(基层派驻模式)。即各监管场所的派驻检察工作,由监管场所所在地的基层检察院负责,上级院监所检察部门担负业务指导工作。其三,关于派出检察院模式。即本文所探讨的派出检察院模式。此外,还有市级管辖模式,即由省属监狱所在地区或市州分院设立专门派出检察机构。
二、监所派出检察机构体制运行存在的困境
经过多年努力,派出检察机构体制建设取得了显著的成效,但也存在诸多问题:
(一)缺乏法律规制
《人民检察院组织法》没有明确规定可以设置监所派出检察院和派出检察室,实践中监所派出检察机构只是根据“工作需要”而产生。由于法律依据不够明确,致使实践中一些监狱集中,在押人员较多的地区亟需设置监所派出检察院而不能及时得到批准设置。
(二)设置不科学合理
一是派出检察机构的设置比较混乱。实践中,从省级院到市级院都可以设置监所派出检察院,各地设立派出检察室的审批或决定主体、设置程序并不统一,一些地方检察院还自行设立派出检察室。二是领导机构设置不健全。有的派出院未设立党组,或根据情况撤销了党组;另外,法律规定的一些检察职能必须由检察委员会作出决定,而有的派出院没有设立检察委员会。三是内设机构设置不科学。派出检察院内设机构形式多样、职责不统一。四是派出检察室机构编制不落实。五是人员少、任务重的矛盾突出。相对承担的繁重的监所法律监督职责而言,派出检察人员偏少的矛盾还较为突出。六是监督不对等。少数派出检察院的检察长级别仍低于正县级,各级院派出检察室主任的职级也普遍低于监管场所主要负责人,监督方与被监督方在级别、规格上不对等,弱化了法律监督职能。七是派出院的名称不规范、不统一。
(三)管理不规范
在派出检察院与上级院监所检察部门关系的问题上,派出院业务工作目前往往既接受监所检察部门的指导和管理,也接受对口部门的指导和管理,指导关系不顺畅,呈现多头管理趋向。当前,全国监所派出检察院的业务考核,通常是省级院统一按照基层检察院绩效职责目标进行,这一考核方式不能凸显派出检察工作的特点和业务成效,致使许多派出检察人员丧失争先创优的动力。因此,考核规范派出院管理的长效机制亟需建立健全。
(四)经费保障不足
截止2009年底,全国80个监所派出检察院中仅有49个院的经费实行一级财政,还有31个院的经费为二级财政。有些派出检察院没有独立的“两房”,办公、办案及信息化装备落后;多数派驻监狱、劳教所检察室的办公条件较差,派驻检察人员补助难以落实;一些派出检察机构的物资保障在一定程度上依赖于监管场所,有的派驻机构由于经费紧张、待遇差,连办公设施及福利待遇都由监所解决[3]。
(五)职能定位把握不准
一些监所派出检察机构对自身法律监督的价值取向存在模糊认识,不能正确处理监督与配合、经常性监督与查办职务犯罪的关系。随着监所法律监督的专门化,监所派出检察人员与其他部门轮岗机会极少,而长期在监所工作,难免“日久生情”,导致监督者与被监督者“同化”的问题。
三、规范和完善监所派出检察机构体制的路径
监所派出检察机构在机构设置、职权配置及其部门关系等方面应当充分考虑履行监所法律监督职能的现实需要。
(一)强化对派出检察机构的法律规制
当前,《人民检察院组织法》的修改应当明确派出检察机构的设置原则、条件、程序及其法律地位和职能。一是明确设置原则。应当通盘考虑部分监所派出检察机构存在的必要性。只有基于履行侦查、审查逮捕、审查起诉、诉讼监督等检察职能的共同需要,才有必要设置派出检察院。二是严格掌握设置条件与程序。三是明确派出检察机构的设置必须具有法律依据。建议在《人民检察院组织法》中明确派出检察机构的法律地位。要坚持检察机关实行四级设置的原则,明确基层检察院不再设立派出检察院。四是规范职责范围、级格。重点是在法律中规范监所派出检察院和派出检察室的职责。另外,建议统一明确监所派出检察院及其派出检察室级别定位,把派出检察院统一核定为正县级,其派出的检察室核定为副县级。五是明确法律职务任免。建议通过修改《人民检察院组织法》,赋予省级检察院对其派出的检察院检察员以上法律职务的直接任免权。
(二)改革派出检察模式
有一种意见认为,目前派出院宜采取两种形式为主,一是在直辖市统一采取市院派出的模式,二是在其他省、区采取市级院派出的模式;条件成熟时,可以在《人民检察院组织法》中规定,在大型监管场所或监管场所相对集中的地区设置的派出检察院,应统一由省、自治区、直辖市人民检察院派出和管理,履行基层检察院的职责。对于没有设置派出检察院的监狱、劳教所,一般由市级检察院派出检察室;对于看守所、拘役所,由其所属的公安机关对应的人民检察院派出检察室,在公安机关的大型看守所,可以由市级检察院设立派出检察室。课题组原则赞成这种意见。理由在于,按照事权归属,由哪一级设立的监狱,就应由哪一级相应的检察院设置派出机构并承担经费保障和管理职责。
(三)理顺管理体制
应按照“归口管理”的原则,派出检察院的全部工作均归口派出它的检察院监所检察处,派出检察院遇事情均向监所检察处请示报告,涉及其他业务部门的工作,由监所检察处按归口负责的原则,协调相关部门解决;派出它的检察院对派出检察院的指导、批复和答复等工作均通过监所检察处一个口子实施,监所检察处将人财物和业务工作一起管。理由在于可以从领导体制上确保监所派出检察院与派出它的检察院监所检擦部门与之间的紧密关系,避免多头管理带来的效率低下,提高业务指导的力度和质量。在派出检察室与派出它的检察院监所检察部门之间的关系上,基层检察院监所检察部门实行“科室合署办公模式”,是派出检察组织形式的深化和具体化,是提高驻所检察工作效率和监督实效的极佳路径。
(四)规范机构设置
建议将派出院现有的内设机构进行全面整合,实现职能优化配置,可考虑在现有“一室两科”或“一室三科”模式基础上,将派出检察室作为主要内设机构,纳入独立编制。当前的设想是:设立一个办公室(综合科)、一个职务犯罪侦查科(局)、一个刑事检察科、一个监狱检察科(劳教检察科、看守所检察科)和依需要设置派出检察室。要将主要人力资源配置在派出检察室,每个派出检察室编制不少于2人,派驻检察人员平时深入监管场所第一线,同时落实派出检察室主任配备,确保由派出检察院副检察长或者相当级别的检察官担任。
(五)健全财政保障体制
当前,应当明确建立对派出检察院实行一级财政保障体制的制度,由派出它的检察院的同级财政部门单列户头,独立预决算和直接拨款。建议在关于检察业务费开支范围和管理办法的规定、全国检察机关基础设施和科技装备建设五年规划中,将派出检察机构的经费、交通、通讯设施、器材装备详细立项,纳入地方财政保障范围,实行“分级管理、分级负责”,派出检察机构办公、办案、专业技术用房和住宿用房列入《人民检察院办案用房和专业技术用房建设标准》,纳入地方看守所、监狱、劳教所建设项目范畴。在公务员规范工资和津补贴后,建议最高人民检察院商国家财政、人事部门,争取在《人民检察院组织法》中将派驻检察人员的补助问题予以明确,切实做到与同一监管场所司法警察同工同酬。
(六)加强统一管理与监督制约
应当在统一的派出检察机构管理办法中明确“谁派出、谁管理”的原则,加强决定派出的机关对派出检察机构的直接领导与统一管理,尽快规范、统一全国监所派出检察院的名称设置。应当建立派出院向派出它的检察院负责并报告工作,并由后者向本级人大常委会定期报告派出检察工作情况的制度。作为在特殊地域针对特殊对象工作的派出检察机构,派出检察院还应当积极引入外部监督机制。如尽快建立人民监督员对派出检察院“三类案件”、“五类情形”参与审查制度等;推行阳光检务,丰富检务公开内涵,拓展监所派出检察工作接受监管人、被监管人监督的方式和领域;增强工作的开放度,拓宽人民群众对监所派出检察工作的知情权、参与权和监督权。同时,派出检察机构要正确处理与监管场所的关系,正确处理监督与被监督的矛盾、监督权与执行权的矛盾。
注释:
[1]从行政法的意义上说,派出检察机构应指派出检察室,但本文未作区分,本文所述派出检察机构包括派出检察院和派出检察室两种组织形式。监所派出检察院指省、自治区、直辖市检察院或者由其委托市、州检察院依法提请本级人大常委会批准,在大中型监狱、劳教所、看守所或者监狱、劳教所、看守所等监管场所相对集中区域设置的人民检察院,依法行使县一级人民检察院职权;监所派出检察室是监所检察机构中最基层的组织机构,担负着监所检察的主要任务。
[2]主要是监所派出检察院统一归顺检察体制,内设机构及其职能得到调整,设置随监狱布局调整更加合理。
[3]张雪妲:《刑罚执行监督权的立法完善》,载《法学》2006年第8期。
一、理性审视监所派出检察机构体制现状
从1958年湖北省人民检察院设置全国第一个监所派出检察院至今,监所派出检察机构体制经历了从不规范、不完善到逐步规范、逐步完善的历程。[2]因此,有必要对现行监所派出检察机构体制从不同层次和角度进行审视:
一是根据决定派出主体的不同,可以分为省级院派出、市级院派出和省级院派出市级院代管三种派出模式。其一,关于省级院派出模式。目前,由省级院派出的有15个,占18.8%。由于监狱、劳教所等被派出单位的上级机关通常是省级监狱、劳教管理部门,采取此种模式有利于加强工作沟通和协调,同时有利于克服部门或地方保护主义。其二,关于市级院派出模式。目前,由市级院派出的有62个,占77.5%。此种模式发挥了市级院离派出院相对较近、便于管理的优势,有利于解决派出检察院案件管辖问题。最高人民检察院在《关于加强和改进监所检察工作的决定》中明确了除直辖市外,派出检察院原则上由市级院派出,派出检察院的各项业务工作由派出它的检察院监所检察部门进行业务指导和管理。但实践中,即使由市级检察院派出的院,其管理体制也不统一。其三,关于省级院派出市级院代管模式。目前,省级院派出市级院代管的有3个,占3.7%。派出检察院由所在地的市级检察院代管,其体制优势在于,一、二审案件管辖上便于协调;在查办职务犯罪案件方面,所在市级院可发挥检察工作一体化机制功能优势统一调度侦查资源。当然,此种模式的弊端也比较明显,即容易出现“代而不管”的问题。
二是根据各级检察机关与被派驻单位关系的不同,大致可以分为同级派驻检察、属地派驻检察、派出检察院三种模式。其一,关于同级派驻检察模式(对等监督模式)。即由与监管单位相对应的检察机关派出检察机构,如公安部与司法部直管的两个监狱,由最高人民检察院在监狱设立派出检察室,部分省管监狱由省级检察院实行派驻检察;看守所的法律监督机构,为看守所所属公安机关相对应的检察机关设立的检察室(省级院如山西省检察院派驻省看守所检察室2009年8月正式挂牌)。其二,关于属地派驻检察模式(基层派驻模式)。即各监管场所的派驻检察工作,由监管场所所在地的基层检察院负责,上级院监所检察部门担负业务指导工作。其三,关于派出检察院模式。即本文所探讨的派出检察院模式。此外,还有市级管辖模式,即由省属监狱所在地区或市州分院设立专门派出检察机构。
二、监所派出检察机构体制运行存在的困境
经过多年努力,派出检察机构体制建设取得了显著的成效,但也存在诸多问题:
(一)缺乏法律规制
《人民检察院组织法》没有明确规定可以设置监所派出检察院和派出检察室,实践中监所派出检察机构只是根据“工作需要”而产生。由于法律依据不够明确,致使实践中一些监狱集中,在押人员较多的地区亟需设置监所派出检察院而不能及时得到批准设置。
(二)设置不科学合理
一是派出检察机构的设置比较混乱。实践中,从省级院到市级院都可以设置监所派出检察院,各地设立派出检察室的审批或决定主体、设置程序并不统一,一些地方检察院还自行设立派出检察室。二是领导机构设置不健全。有的派出院未设立党组,或根据情况撤销了党组;另外,法律规定的一些检察职能必须由检察委员会作出决定,而有的派出院没有设立检察委员会。三是内设机构设置不科学。派出检察院内设机构形式多样、职责不统一。四是派出检察室机构编制不落实。五是人员少、任务重的矛盾突出。相对承担的繁重的监所法律监督职责而言,派出检察人员偏少的矛盾还较为突出。六是监督不对等。少数派出检察院的检察长级别仍低于正县级,各级院派出检察室主任的职级也普遍低于监管场所主要负责人,监督方与被监督方在级别、规格上不对等,弱化了法律监督职能。七是派出院的名称不规范、不统一。
(三)管理不规范
在派出检察院与上级院监所检察部门关系的问题上,派出院业务工作目前往往既接受监所检察部门的指导和管理,也接受对口部门的指导和管理,指导关系不顺畅,呈现多头管理趋向。当前,全国监所派出检察院的业务考核,通常是省级院统一按照基层检察院绩效职责目标进行,这一考核方式不能凸显派出检察工作的特点和业务成效,致使许多派出检察人员丧失争先创优的动力。因此,考核规范派出院管理的长效机制亟需建立健全。
(四)经费保障不足
截止2009年底,全国80个监所派出检察院中仅有49个院的经费实行一级财政,还有31个院的经费为二级财政。有些派出检察院没有独立的“两房”,办公、办案及信息化装备落后;多数派驻监狱、劳教所检察室的办公条件较差,派驻检察人员补助难以落实;一些派出检察机构的物资保障在一定程度上依赖于监管场所,有的派驻机构由于经费紧张、待遇差,连办公设施及福利待遇都由监所解决[3]。
(五)职能定位把握不准
一些监所派出检察机构对自身法律监督的价值取向存在模糊认识,不能正确处理监督与配合、经常性监督与查办职务犯罪的关系。随着监所法律监督的专门化,监所派出检察人员与其他部门轮岗机会极少,而长期在监所工作,难免“日久生情”,导致监督者与被监督者“同化”的问题。
三、规范和完善监所派出检察机构体制的路径
监所派出检察机构在机构设置、职权配置及其部门关系等方面应当充分考虑履行监所法律监督职能的现实需要。
(一)强化对派出检察机构的法律规制
当前,《人民检察院组织法》的修改应当明确派出检察机构的设置原则、条件、程序及其法律地位和职能。一是明确设置原则。应当通盘考虑部分监所派出检察机构存在的必要性。只有基于履行侦查、审查逮捕、审查起诉、诉讼监督等检察职能的共同需要,才有必要设置派出检察院。二是严格掌握设置条件与程序。三是明确派出检察机构的设置必须具有法律依据。建议在《人民检察院组织法》中明确派出检察机构的法律地位。要坚持检察机关实行四级设置的原则,明确基层检察院不再设立派出检察院。四是规范职责范围、级格。重点是在法律中规范监所派出检察院和派出检察室的职责。另外,建议统一明确监所派出检察院及其派出检察室级别定位,把派出检察院统一核定为正县级,其派出的检察室核定为副县级。五是明确法律职务任免。建议通过修改《人民检察院组织法》,赋予省级检察院对其派出的检察院检察员以上法律职务的直接任免权。
(二)改革派出检察模式
有一种意见认为,目前派出院宜采取两种形式为主,一是在直辖市统一采取市院派出的模式,二是在其他省、区采取市级院派出的模式;条件成熟时,可以在《人民检察院组织法》中规定,在大型监管场所或监管场所相对集中的地区设置的派出检察院,应统一由省、自治区、直辖市人民检察院派出和管理,履行基层检察院的职责。对于没有设置派出检察院的监狱、劳教所,一般由市级检察院派出检察室;对于看守所、拘役所,由其所属的公安机关对应的人民检察院派出检察室,在公安机关的大型看守所,可以由市级检察院设立派出检察室。课题组原则赞成这种意见。理由在于,按照事权归属,由哪一级设立的监狱,就应由哪一级相应的检察院设置派出机构并承担经费保障和管理职责。
(三)理顺管理体制
应按照“归口管理”的原则,派出检察院的全部工作均归口派出它的检察院监所检察处,派出检察院遇事情均向监所检察处请示报告,涉及其他业务部门的工作,由监所检察处按归口负责的原则,协调相关部门解决;派出它的检察院对派出检察院的指导、批复和答复等工作均通过监所检察处一个口子实施,监所检察处将人财物和业务工作一起管。理由在于可以从领导体制上确保监所派出检察院与派出它的检察院监所检擦部门与之间的紧密关系,避免多头管理带来的效率低下,提高业务指导的力度和质量。在派出检察室与派出它的检察院监所检察部门之间的关系上,基层检察院监所检察部门实行“科室合署办公模式”,是派出检察组织形式的深化和具体化,是提高驻所检察工作效率和监督实效的极佳路径。
(四)规范机构设置
建议将派出院现有的内设机构进行全面整合,实现职能优化配置,可考虑在现有“一室两科”或“一室三科”模式基础上,将派出检察室作为主要内设机构,纳入独立编制。当前的设想是:设立一个办公室(综合科)、一个职务犯罪侦查科(局)、一个刑事检察科、一个监狱检察科(劳教检察科、看守所检察科)和依需要设置派出检察室。要将主要人力资源配置在派出检察室,每个派出检察室编制不少于2人,派驻检察人员平时深入监管场所第一线,同时落实派出检察室主任配备,确保由派出检察院副检察长或者相当级别的检察官担任。
(五)健全财政保障体制
当前,应当明确建立对派出检察院实行一级财政保障体制的制度,由派出它的检察院的同级财政部门单列户头,独立预决算和直接拨款。建议在关于检察业务费开支范围和管理办法的规定、全国检察机关基础设施和科技装备建设五年规划中,将派出检察机构的经费、交通、通讯设施、器材装备详细立项,纳入地方财政保障范围,实行“分级管理、分级负责”,派出检察机构办公、办案、专业技术用房和住宿用房列入《人民检察院办案用房和专业技术用房建设标准》,纳入地方看守所、监狱、劳教所建设项目范畴。在公务员规范工资和津补贴后,建议最高人民检察院商国家财政、人事部门,争取在《人民检察院组织法》中将派驻检察人员的补助问题予以明确,切实做到与同一监管场所司法警察同工同酬。
(六)加强统一管理与监督制约
应当在统一的派出检察机构管理办法中明确“谁派出、谁管理”的原则,加强决定派出的机关对派出检察机构的直接领导与统一管理,尽快规范、统一全国监所派出检察院的名称设置。应当建立派出院向派出它的检察院负责并报告工作,并由后者向本级人大常委会定期报告派出检察工作情况的制度。作为在特殊地域针对特殊对象工作的派出检察机构,派出检察院还应当积极引入外部监督机制。如尽快建立人民监督员对派出检察院“三类案件”、“五类情形”参与审查制度等;推行阳光检务,丰富检务公开内涵,拓展监所派出检察工作接受监管人、被监管人监督的方式和领域;增强工作的开放度,拓宽人民群众对监所派出检察工作的知情权、参与权和监督权。同时,派出检察机构要正确处理与监管场所的关系,正确处理监督与被监督的矛盾、监督权与执行权的矛盾。
注释:
[1]从行政法的意义上说,派出检察机构应指派出检察室,但本文未作区分,本文所述派出检察机构包括派出检察院和派出检察室两种组织形式。监所派出检察院指省、自治区、直辖市检察院或者由其委托市、州检察院依法提请本级人大常委会批准,在大中型监狱、劳教所、看守所或者监狱、劳教所、看守所等监管场所相对集中区域设置的人民检察院,依法行使县一级人民检察院职权;监所派出检察室是监所检察机构中最基层的组织机构,担负着监所检察的主要任务。
[2]主要是监所派出检察院统一归顺检察体制,内设机构及其职能得到调整,设置随监狱布局调整更加合理。
[3]张雪妲:《刑罚执行监督权的立法完善》,载《法学》2006年第8期。