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内容摘要：民行检察监督在立法设定的“上抗下”监督模式，导致上下级检察机关检察监督案件管辖分配不均衡，民行检察办案在层级上呈现出“倒三角”的结构。本文通过现状，分析办案结构“倒三角”问题的成因，同时在对各地民行检察监督改革考察的基础上，提出改变民行检察办案“倒三角”结构状况的方案，以期完善民行检察办案机制。
关键词：民行检察监督 “倒三角”结构 “一体化”工作机制
一、民行检察办案“倒三角”结构所带来的影响
在“上抗下”抗诉模式下，由作出生效裁判的人民法院的上级人民检察院提起抗诉，有助于达到纠正错案目的，充分体现司法权威。但该模式在司法实务中的运作同样也带来了一些负面影响。
（一）各级民行检察部门工作比重失衡
由于立法采取“上抗下”的民行抗诉模式，对同级人民法院作出的确有错误的民行判决或裁定，同级人民检察院民行部门无权提起抗诉，其主要职能限于“受理民事行政申诉案件，对于确有错误的生效民事、行政裁判提请上级人民检察院抗诉或者向作出裁判的人民法院提出检察建议”。抗诉案件“倒三角”的分布结构导致各级民行检察部门工作比重失衡，办案压力向上级人民检察院大幅度倾斜，基层检察院民行科对民行生效裁判监督乏力。
（二）办理案件的司法成本过高，增加当事人诉累
本文结合实地调研情况发现，县（区）人民检察院以及市（州）人民检察院“提请抗诉的案件”成为其上级抗诉案件的主要来源，即占相当数量比重的抗诉案件在交由有抗诉权的人民检察院之前，作出生效裁判人民法院的同级人民检察院已经对该裁判是否符合抗诉条件加以审查，并展开了确有必要的调查。然而，“上抗下”的模式决定了上级人民检察院在收到下级人民检察院提交的提请抗诉申请后，需要对该裁判是否符合抗诉条件进行再次审查。程序的繁杂延长了抗诉案件办案的周期，增加了司法纠错成本，过度耗费有限的司法资源。
（三）当事人合法利益受损，质疑司法权威性
在“倒三角”结构中，上级人民检察院司法资源有限，难以满足抗诉对司法资源的需求，又加剧了抗诉周期迟缓问题的严重程度，“迟来的正义是非正义”，漫长的抗诉程序在一定程度上将不可避免地造成当事人合法权利无法得到及时救济，从而导致当事人对司法的权威性产生质疑。
二、解决“倒三角”结构的实践：“一体化”工作机制
尽管各地工作机制不尽相同，但总体而言，在现有法律框架下，集中整合地方各级检察院优势办案力量，在明确专业分工基础上灵活联动的“一体化”办案模式是其共同特征。
（一）“一体化”工作机制的实践
“一体化”工作机制是在省、自治区、直辖市内的检察机关内部，弱化民行监督案件的级别管辖界限，综合运用上下级检察院联合办案、向下级检察院交办案件、抽调下级骨干、集中办案等四种工作机制，实现民行监督案件向下级检察院乃至基层检察院分流，整合民行监督优势人力资源，缓解上级检察院案多人少的矛盾。具体而言，“一体化”工作机制包括如下类型：一是联合办案。省、市级检察机关受理案件后，联合下级检察机关以上级检察机关的名义共同办理，共同对案件负责。二是案件分类，向下级检察院交办。部分省、市两级检察院对案件进行明确分类，将部分争议不大、事实需要重新认定以及证据需要调查核实、相对简单的案件交给下级检察院办理，而涉及法律适用错误的案件由上级检察院办理。通过对案件的筛选处理。三是集中办案。在全省成立民行业务骨干研究中心，疑难、复杂案件进入研究中心进行研究。
（二）对“一体化”工作机制的反思
通过对各地“一体化”工作机制主要做法的总结分析，得出如下结论：一是从“一体化”工作机制的实践状况来看，“上抗下”模式意图使上级检察院严格掌握抗诉标准，谨慎启动审判监督程序的目的部分落空。实践中，上级检察院通过多种“一体化”工作机制，将“上抗下”的抗诉案件级别管辖制度转变为实质上的“同级抗诉”。二是部分“一体化”工作机制具有现实合理性，但面临合法性难题。例如，上级检察院将本应由自己办理的针对下级法院的抗诉案件交与该法院同级的下级检察院办理，在实践中具有一定合理性，但其完全脱离对案件的指挥和监督明显违背立法。三是上下级检察院同时参与民行监督案件的办理会使得工作程序复杂，影响办案效率，“倒三角”问题难以得到有效缓解。四是集中办案机制，虽然效率较高，但主要是应对积案，难以形成稳定的长效机制。因此，本文认为解决民行办案结构“倒三角”问题的路径有两种：一是在遵循“上抗下”原则基础上，针对特定范围的案件增设“同级抗诉”制度，强化基层检察院的民行监督效能。二是在现有法律框架下规范现有工作机制。此外，为了在整体上增进民行检察监督工作的实际效果，应当建立和发展多元化的监督机制，激发基层检察院民行监督工作的活力。
三、应对负面影响，优化民行工作机制
在立法尚未改革的情况下，在检察机关内部实行“一体化”办案机制，整合民行检察资源，优化工作机制，是化解“倒三角”问题的重要路径。
（一）明确民行监督案件受理的级别管辖制度和工作机制
1.明确上下级检察院受理民行监督案件的分工。根据《民事诉讼法》第209条规定，基于便利当事人进行诉讼和检察机关对案件的调查和审查，原则上当事人向作出生效裁判的法院同级的检察院控申部门提出监督申请。但是，“监督理由”和“生效裁判”这两类案件应当由裁判法院的上级检察院受理。
2.完善检察院内部的民行监督案件处理机制。首先，明确民行控告申诉案件的受理审查制度。控告申诉部门接到当事人的申请后，应当在7日内对当事人的申请是否符合受理条件进行审查并决定是否受理，控告申诉部门主要负责对当事人的监督申请进行形式审查。其次，明确民行监督案件的调查审查机制。控告申诉部门决定受理的，应当向当事人发出受理通知书，并将当事人的申请材料移转民行监督部门，由其对案件实体问题进行调查取证和监督审查。最后，明确规范民行监督案件的讨论决策机制。民行监督部门应当在接到控申部门移转的案件之日起3个月内作出是否实施监督的决定。有疑难、复杂案件的，经承办人申请，可以提交检察委员会讨论决定。
（二）建立民行监督案件分流机制
对于下级检察院提请抗诉的案件，上级检察院可以根据案件具体情况对案件进行分流，除了生效裁判是经法院审判委员会讨论决定的或案件已经过原审人民法院再审的案件之外，其他案件可以视具体情况交由下级检察院处理，由下级检察院以上级检察院名义承办案件，向其同级法院提出抗诉，派员参与再审审理，并最终将监督结果及时反馈上级检察院。这样的做法虽然在实质上将案件下沉，但上级检察院仍然负责对案件处理的重要决策，并对案件办理全过程实施有效监控，是“一体化”原则得以应用的集中体现。
（三）组建民行检察人才库，优化人员配置
在民行检察监督人员在短时间内不能大量增加的情况下，通过建立民行人才库等方式优化配置现有的办案人员是必要且可行的机制。可以由省、市两级检察机关负责组建辖区民行检察监督骨干人才库，并划分专业化办案组，立足于现有人力资源，充分发挥各级检察院的人才优势，在横向和纵向两个层次上进行人员调配划分。横向上，人员充足的部门可以设立专业化办案组，人员有限的部门，例如基层检察院的民行检察部门，可以进行人员的专业化分工。在纵向上，成立若干专家组，依不同的案件类型划分，一般由全市选拔的业务专家或办案能手组成。承担重大疑难复杂案件的办理、指导及类案抗诉标准的研究任务。
（四）建立和完善民行监督案件的质量保障机制
深化检察委员会制度改革，提高决策的质量和效率。一是增强检委会成员遴选的专业性。应当调整委员结构，注意员额配比适度，年龄结构合理，吸收业务精、议事水平高的优秀检察官，提高委员的议决水平。二是借鉴吸纳审判合议制的合理内核，贯彻民主集中制原则，实现决策程序的正当化，确保民主科学决策。三是废除议案的请示审批程序，实行一级检察委员会定案。
注释：
[1]参见陈永生：《论检察机关的性质》，载《国家检察官学院学报》2001年第5期。
[2]参见李美蓉：《论检察一体原则——以检察一体不同于行政一体为视角》，载《中国检察官》2011年第7期。
[3]参见汤维建：《挑战与应对：民行检察监督制度的新发展》，载《法学家》2013年第3期。
关键词：民行检察监督 “倒三角”结构 “一体化”工作机制
一、民行检察办案“倒三角”结构所带来的影响
在“上抗下”抗诉模式下，由作出生效裁判的人民法院的上级人民检察院提起抗诉，有助于达到纠正错案目的，充分体现司法权威。但该模式在司法实务中的运作同样也带来了一些负面影响。
（一）各级民行检察部门工作比重失衡
由于立法采取“上抗下”的民行抗诉模式，对同级人民法院作出的确有错误的民行判决或裁定，同级人民检察院民行部门无权提起抗诉，其主要职能限于“受理民事行政申诉案件，对于确有错误的生效民事、行政裁判提请上级人民检察院抗诉或者向作出裁判的人民法院提出检察建议”。抗诉案件“倒三角”的分布结构导致各级民行检察部门工作比重失衡，办案压力向上级人民检察院大幅度倾斜，基层检察院民行科对民行生效裁判监督乏力。
（二）办理案件的司法成本过高，增加当事人诉累
本文结合实地调研情况发现，县（区）人民检察院以及市（州）人民检察院“提请抗诉的案件”成为其上级抗诉案件的主要来源，即占相当数量比重的抗诉案件在交由有抗诉权的人民检察院之前，作出生效裁判人民法院的同级人民检察院已经对该裁判是否符合抗诉条件加以审查，并展开了确有必要的调查。然而，“上抗下”的模式决定了上级人民检察院在收到下级人民检察院提交的提请抗诉申请后，需要对该裁判是否符合抗诉条件进行再次审查。程序的繁杂延长了抗诉案件办案的周期，增加了司法纠错成本，过度耗费有限的司法资源。
（三）当事人合法利益受损，质疑司法权威性
在“倒三角”结构中，上级人民检察院司法资源有限，难以满足抗诉对司法资源的需求，又加剧了抗诉周期迟缓问题的严重程度，“迟来的正义是非正义”，漫长的抗诉程序在一定程度上将不可避免地造成当事人合法权利无法得到及时救济，从而导致当事人对司法的权威性产生质疑。
二、解决“倒三角”结构的实践：“一体化”工作机制
尽管各地工作机制不尽相同，但总体而言，在现有法律框架下，集中整合地方各级检察院优势办案力量，在明确专业分工基础上灵活联动的“一体化”办案模式是其共同特征。
（一）“一体化”工作机制的实践
“一体化”工作机制是在省、自治区、直辖市内的检察机关内部，弱化民行监督案件的级别管辖界限，综合运用上下级检察院联合办案、向下级检察院交办案件、抽调下级骨干、集中办案等四种工作机制，实现民行监督案件向下级检察院乃至基层检察院分流，整合民行监督优势人力资源，缓解上级检察院案多人少的矛盾。具体而言，“一体化”工作机制包括如下类型：一是联合办案。省、市级检察机关受理案件后，联合下级检察机关以上级检察机关的名义共同办理，共同对案件负责。二是案件分类，向下级检察院交办。部分省、市两级检察院对案件进行明确分类，将部分争议不大、事实需要重新认定以及证据需要调查核实、相对简单的案件交给下级检察院办理，而涉及法律适用错误的案件由上级检察院办理。通过对案件的筛选处理。三是集中办案。在全省成立民行业务骨干研究中心，疑难、复杂案件进入研究中心进行研究。
（二）对“一体化”工作机制的反思
通过对各地“一体化”工作机制主要做法的总结分析，得出如下结论：一是从“一体化”工作机制的实践状况来看，“上抗下”模式意图使上级检察院严格掌握抗诉标准，谨慎启动审判监督程序的目的部分落空。实践中，上级检察院通过多种“一体化”工作机制，将“上抗下”的抗诉案件级别管辖制度转变为实质上的“同级抗诉”。二是部分“一体化”工作机制具有现实合理性，但面临合法性难题。例如，上级检察院将本应由自己办理的针对下级法院的抗诉案件交与该法院同级的下级检察院办理，在实践中具有一定合理性，但其完全脱离对案件的指挥和监督明显违背立法。三是上下级检察院同时参与民行监督案件的办理会使得工作程序复杂，影响办案效率，“倒三角”问题难以得到有效缓解。四是集中办案机制，虽然效率较高，但主要是应对积案，难以形成稳定的长效机制。因此，本文认为解决民行办案结构“倒三角”问题的路径有两种：一是在遵循“上抗下”原则基础上，针对特定范围的案件增设“同级抗诉”制度，强化基层检察院的民行监督效能。二是在现有法律框架下规范现有工作机制。此外，为了在整体上增进民行检察监督工作的实际效果，应当建立和发展多元化的监督机制，激发基层检察院民行监督工作的活力。
三、应对负面影响，优化民行工作机制
在立法尚未改革的情况下，在检察机关内部实行“一体化”办案机制，整合民行检察资源，优化工作机制，是化解“倒三角”问题的重要路径。
（一）明确民行监督案件受理的级别管辖制度和工作机制
1.明确上下级检察院受理民行监督案件的分工。根据《民事诉讼法》第209条规定，基于便利当事人进行诉讼和检察机关对案件的调查和审查，原则上当事人向作出生效裁判的法院同级的检察院控申部门提出监督申请。但是，“监督理由”和“生效裁判”这两类案件应当由裁判法院的上级检察院受理。
2.完善检察院内部的民行监督案件处理机制。首先，明确民行控告申诉案件的受理审查制度。控告申诉部门接到当事人的申请后，应当在7日内对当事人的申请是否符合受理条件进行审查并决定是否受理，控告申诉部门主要负责对当事人的监督申请进行形式审查。其次，明确民行监督案件的调查审查机制。控告申诉部门决定受理的，应当向当事人发出受理通知书，并将当事人的申请材料移转民行监督部门，由其对案件实体问题进行调查取证和监督审查。最后，明确规范民行监督案件的讨论决策机制。民行监督部门应当在接到控申部门移转的案件之日起3个月内作出是否实施监督的决定。有疑难、复杂案件的，经承办人申请，可以提交检察委员会讨论决定。
（二）建立民行监督案件分流机制
对于下级检察院提请抗诉的案件，上级检察院可以根据案件具体情况对案件进行分流，除了生效裁判是经法院审判委员会讨论决定的或案件已经过原审人民法院再审的案件之外，其他案件可以视具体情况交由下级检察院处理，由下级检察院以上级检察院名义承办案件，向其同级法院提出抗诉，派员参与再审审理，并最终将监督结果及时反馈上级检察院。这样的做法虽然在实质上将案件下沉，但上级检察院仍然负责对案件处理的重要决策，并对案件办理全过程实施有效监控，是“一体化”原则得以应用的集中体现。
（三）组建民行检察人才库，优化人员配置
在民行检察监督人员在短时间内不能大量增加的情况下，通过建立民行人才库等方式优化配置现有的办案人员是必要且可行的机制。可以由省、市两级检察机关负责组建辖区民行检察监督骨干人才库，并划分专业化办案组，立足于现有人力资源，充分发挥各级检察院的人才优势，在横向和纵向两个层次上进行人员调配划分。横向上，人员充足的部门可以设立专业化办案组，人员有限的部门，例如基层检察院的民行检察部门，可以进行人员的专业化分工。在纵向上，成立若干专家组，依不同的案件类型划分，一般由全市选拔的业务专家或办案能手组成。承担重大疑难复杂案件的办理、指导及类案抗诉标准的研究任务。
（四）建立和完善民行监督案件的质量保障机制
深化检察委员会制度改革，提高决策的质量和效率。一是增强检委会成员遴选的专业性。应当调整委员结构，注意员额配比适度，年龄结构合理，吸收业务精、议事水平高的优秀检察官，提高委员的议决水平。二是借鉴吸纳审判合议制的合理内核，贯彻民主集中制原则，实现决策程序的正当化，确保民主科学决策。三是废除议案的请示审批程序，实行一级检察委员会定案。
注释：
[1]参见陈永生：《论检察机关的性质》，载《国家检察官学院学报》2001年第5期。
[2]参见李美蓉：《论检察一体原则——以检察一体不同于行政一体为视角》，载《中国检察官》2011年第7期。
[3]参见汤维建：《挑战与应对：民行检察监督制度的新发展》，载《法学家》2013年第3期。