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摘 要：本文通过对政府性债务主要问题的分析，深入探讨了地方政府性债务的风险及影响，提出了防范地方政府性债务风险的四点对策。
关键词：地方政府性债务；风险；对策
中图分类号：F810.7文献标识码：A 文章编号：1006-4117（2011）08-0064-01
近年来地方政府性债务的规模不断扩大，发展速度不断加快，地方政府性债务的风险问题也日益受到关注。审计署报告称:截至2010年底，除54个县级政府没有政府性债务外，全国省、市、县三级地方政府性债务余额共计10.7万亿( 含融资平台债务余额约4.97万亿),其中:政府负有偿还责任的６.７1万亿，占62.62％；负有担保责任的２.３4万亿，占21.80％；可能承担一定救助责任的１.67万亿，占15.58％。在这些债务余额中，有51.15％共计5.48万亿是2008年及以前年度举借和用于续建2008年以前开工项目的。审计结果说明地方政府性债务近两年的发展速度非常惊人、规模也相当庞大，其中的风险和问题也凸显出来。
一、当前地方政府性债务存在的主要问题
（一）部分地区偿债能力弱，存在风险隐患。从地区来看，有78个市级和99个县级政府负有偿还责任的债务率高于100%，分别占两级政府总数的9.9%和3.56%。从偿债资金来源看，2009年这些地区通过举借新债偿还债务本息2745.46亿元，占其全部还本付息额的47.97%，财政资金偿债能力不足。而且部分地方的债务偿还对土地出让收入依赖较大，至2010年底，地方负有偿还责任的债务余额中，承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额约2.55万亿元，涉及12个省级、307个市级和1131个县级政府。也就是说，依托地方融资平台的地方政府“卖地财政”、“寅吃卯粮”现象十分严重。
（二）多头举债，融资渠道混乱。一些地方不仅政府借债，其下属部门、事业单位也各自借债，有的通过金融机构借款，也有政府担保的企业借款，还有向个人、单位集资的现象。这些单位各自举债，多渠道融资，使政府不仅直接或间接地成为债务主体，承担偿债责任，而且难以全面、准确地掌握债务的整体运行情况，导致借债主体分散，还款主体错位，绝大部分债务最后由财政部门被动兜底。
（三）偿债责任不清，风险预警体系不健全。目前，许多地方的财政部门只管理由财政直接负责偿还的部分债务，而经过政府担保或变相担保由融资平台借入的债务，由于没有明确的法律规定，无法界定债务的责任主体，导致风险难以预警。中央有关部门对地方政府性债务管理没有统一的计算口径，无法反映地方各级政府的真实债务规模和结构，也就无法建立相应的预警体系。
二、地方政府性债务的风险及影响
（一）政府债务资金的使用缺乏监督，影响政府公信力。政府为了促进经济建设与社会发展适度举债无可厚非，但是前提是政府背负的债务必需真正被完全用于公共事业与民生改善，公众作为纳税人有权要求地方政府公布自身债务详情。而当前很多地方由于债务资金缺乏监督，对资金投向和运营缺乏长远规划，风险意识薄弱，于是出现许多“低效冲动投资”、“重复建设”的现象，造成资源低效使用。还有些基层政府因债务包袱沉重，减少了对民生改善的投入，损害了人民的利益，这都降低了政府的公信力。
（二）政府过度举债易引发大范围金融风险。不断扩大的地方政府性债务降低了地方政府抵御风险的能力，提高了金融危机发生的概率。地方政府通过对地方金融机构的行政干预，借款垫付地方债务是转轨时期各地普遍存在的现象，这种做法导致地方债务向金融机构转移，导致地方金融机构财务状况恶化，加大了金融风险。
（三）债务扩张恶化了地方财政状况。地方政府举债虽然在短期缓解了财政资金不足的压力，但随之而来的将是巨大的还本付息压力，不断加重了地方财政负担，影响了财政的平稳运行。
三、防范地方政府性债务风险的对策
（一）实行政府性债务资金全过程监管。加强政府性债务资金的监管要做到事前制定政府性负债建设项目绩效评价制度和工作规程，事中强化对政府性负债建设项目贷款及配套资金等的使用情况的稽核检查，事后全面评价项目的社会经济效益、功能作用以及债务偿还能力，不断提高政府性债务资金使用效率。
（二）完善政府性债务偿还机制。建立债务风险监测指标体系，以负债率、债务率和偿债率为重点，定期对政府性债务的规模、结构和安全性进行动态监测和评估。建立地方政府性债务偿债准备金制度，根据债务规模确定每年筹集偿债准备金的数额。
（三）积极防范融资平台公司债务风险。一是明确各融资平台的偿债行政责任人，对偿还债务承担行政领导责任，其主管部门的主要领导为偿债监督行政责任人。二是对融资平台公司的可变现资产进行分类统计，编制可变现资产明细表，实行“以图控地、以地控债”的债务监管模式，防止无财产匹配的情况下债务规模扩大现象，对平台公司的举债要求有相应的资产作抵押，并建立风险预警机制。三是严禁政府及其所属部门对外提供经济担保或进行财产抵押。
（四）加强财政收支管理。地方基础设施建设投资，最终要依赖于地方经济的发展。地方政府要以建立稳固、平衡的财政为目标，发展经济，培育新的财源增长点，实现区域经济新的发展，以建立广泛的收入来源。在支出发面，地方政府要本着厉行节约的原则严控日益增长的行政事业性经费开支，对于那些可以通过市场提供的公共物品要引导社会资金进行投资，提高财政资金的使用效率。中央财政要完善转移支付制度，加大对经济欠发达地区和落后地区的转移支付力度，匹配地方政府的财权和事权，缩小其收支差距。
作者单位：河北省唐山市交通运输局
参考文献：
[1]张丽恒.我国地方政府投融资平台的债务风险研究[J].经济纵横,2011,(4).
[2]何志浩.转轨时期地方政府债务风险及其防范[J].技术经济与管理研究,2009,(6).
关键词：地方政府性债务；风险；对策
中图分类号：F810.7文献标识码：A 文章编号：1006-4117（2011）08-0064-01
近年来地方政府性债务的规模不断扩大，发展速度不断加快，地方政府性债务的风险问题也日益受到关注。审计署报告称:截至2010年底，除54个县级政府没有政府性债务外，全国省、市、县三级地方政府性债务余额共计10.7万亿( 含融资平台债务余额约4.97万亿),其中:政府负有偿还责任的６.７1万亿，占62.62％；负有担保责任的２.３4万亿，占21.80％；可能承担一定救助责任的１.67万亿，占15.58％。在这些债务余额中，有51.15％共计5.48万亿是2008年及以前年度举借和用于续建2008年以前开工项目的。审计结果说明地方政府性债务近两年的发展速度非常惊人、规模也相当庞大，其中的风险和问题也凸显出来。
一、当前地方政府性债务存在的主要问题
（一）部分地区偿债能力弱，存在风险隐患。从地区来看，有78个市级和99个县级政府负有偿还责任的债务率高于100%，分别占两级政府总数的9.9%和3.56%。从偿债资金来源看，2009年这些地区通过举借新债偿还债务本息2745.46亿元，占其全部还本付息额的47.97%，财政资金偿债能力不足。而且部分地方的债务偿还对土地出让收入依赖较大，至2010年底，地方负有偿还责任的债务余额中，承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额约2.55万亿元，涉及12个省级、307个市级和1131个县级政府。也就是说，依托地方融资平台的地方政府“卖地财政”、“寅吃卯粮”现象十分严重。
（二）多头举债，融资渠道混乱。一些地方不仅政府借债，其下属部门、事业单位也各自借债，有的通过金融机构借款，也有政府担保的企业借款，还有向个人、单位集资的现象。这些单位各自举债，多渠道融资，使政府不仅直接或间接地成为债务主体，承担偿债责任，而且难以全面、准确地掌握债务的整体运行情况，导致借债主体分散，还款主体错位，绝大部分债务最后由财政部门被动兜底。
（三）偿债责任不清，风险预警体系不健全。目前，许多地方的财政部门只管理由财政直接负责偿还的部分债务，而经过政府担保或变相担保由融资平台借入的债务，由于没有明确的法律规定，无法界定债务的责任主体，导致风险难以预警。中央有关部门对地方政府性债务管理没有统一的计算口径，无法反映地方各级政府的真实债务规模和结构，也就无法建立相应的预警体系。
二、地方政府性债务的风险及影响
（一）政府债务资金的使用缺乏监督，影响政府公信力。政府为了促进经济建设与社会发展适度举债无可厚非，但是前提是政府背负的债务必需真正被完全用于公共事业与民生改善，公众作为纳税人有权要求地方政府公布自身债务详情。而当前很多地方由于债务资金缺乏监督，对资金投向和运营缺乏长远规划，风险意识薄弱，于是出现许多“低效冲动投资”、“重复建设”的现象，造成资源低效使用。还有些基层政府因债务包袱沉重，减少了对民生改善的投入，损害了人民的利益，这都降低了政府的公信力。
（二）政府过度举债易引发大范围金融风险。不断扩大的地方政府性债务降低了地方政府抵御风险的能力，提高了金融危机发生的概率。地方政府通过对地方金融机构的行政干预，借款垫付地方债务是转轨时期各地普遍存在的现象，这种做法导致地方债务向金融机构转移，导致地方金融机构财务状况恶化，加大了金融风险。
（三）债务扩张恶化了地方财政状况。地方政府举债虽然在短期缓解了财政资金不足的压力，但随之而来的将是巨大的还本付息压力，不断加重了地方财政负担，影响了财政的平稳运行。
三、防范地方政府性债务风险的对策
（一）实行政府性债务资金全过程监管。加强政府性债务资金的监管要做到事前制定政府性负债建设项目绩效评价制度和工作规程，事中强化对政府性负债建设项目贷款及配套资金等的使用情况的稽核检查，事后全面评价项目的社会经济效益、功能作用以及债务偿还能力，不断提高政府性债务资金使用效率。
（二）完善政府性债务偿还机制。建立债务风险监测指标体系，以负债率、债务率和偿债率为重点，定期对政府性债务的规模、结构和安全性进行动态监测和评估。建立地方政府性债务偿债准备金制度，根据债务规模确定每年筹集偿债准备金的数额。
（三）积极防范融资平台公司债务风险。一是明确各融资平台的偿债行政责任人，对偿还债务承担行政领导责任，其主管部门的主要领导为偿债监督行政责任人。二是对融资平台公司的可变现资产进行分类统计，编制可变现资产明细表，实行“以图控地、以地控债”的债务监管模式，防止无财产匹配的情况下债务规模扩大现象，对平台公司的举债要求有相应的资产作抵押，并建立风险预警机制。三是严禁政府及其所属部门对外提供经济担保或进行财产抵押。
（四）加强财政收支管理。地方基础设施建设投资，最终要依赖于地方经济的发展。地方政府要以建立稳固、平衡的财政为目标，发展经济，培育新的财源增长点，实现区域经济新的发展，以建立广泛的收入来源。在支出发面，地方政府要本着厉行节约的原则严控日益增长的行政事业性经费开支，对于那些可以通过市场提供的公共物品要引导社会资金进行投资，提高财政资金的使用效率。中央财政要完善转移支付制度，加大对经济欠发达地区和落后地区的转移支付力度，匹配地方政府的财权和事权，缩小其收支差距。
作者单位：河北省唐山市交通运输局
参考文献：
[1]张丽恒.我国地方政府投融资平台的债务风险研究[J].经济纵横,2011,(4).
[2]何志浩.转轨时期地方政府债务风险及其防范[J].技术经济与管理研究,2009,(6).