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我国“新国资管理体制”的确立将是一次新的体制革命，改革的深刻性必然会加大其风险性。本文对“新国资管理体制”的过渡性带来的风险，管理部门与权限的集中带来的“老板加婆婆”的风险，落实出资人制度的条件短缺而导致的出资人难到位的风险，管理体系不健全导致监管职能缺位的风险，未彻底实现的“三分离”带来的风险，有待进一步规范的中央和地方的关系带来的风险等进行了详细的分析。认识风险、防范风险，必将有力地推动我国“新国资管理体制”的确立和进一步完善。
一、“新国资管理体制”的过渡性带来的风险
从总体来看，“新国资管理体制”的设计具有明显的过渡性特点，一是设计的基点是“改”，着眼于改革原有的国有资产管理体制，从而建立新的更具活力的体制；而对于这一新体制如何有效运作，还缺少一些更具操作性的考虑。二是国有资产管理体制改革的重点是建立有效的国有资产监管和经营体制，这些改革有赖于产权改革的重大突破，而国有产权改革的难度和风险必然会转移到国有资产管理体制改革过程中，从而加大改革的风险。三是“新国资管理体制”的总体设计存在一些假设前提。如假设主体是完全的（或者完全可以寻找到理想的主体），只要通过改革就可以完整到位；假设市场是健全的，只要经过改革，国有资产就可以有效经营；假设代理者是忠诚的，只要通过授权，代理者就会尽职尽责。这些假设是“制度设计的前在预设”，能否成为事实，还存在许多不确定性，具体分析如下：
１． 国有资产监管与经营主体不完全。按目前设计的三层架构来看，虽然从形式上主体是明确的，但是实际上各层主体是不完全的。一是国资委。中央与地方三级国资委的构成并非完全是市场选择的结果，更大程度上是机构与职能归并的结果，也就是把过去分散管理的职能及相应的机构集于一体。这样“撮合”起来的机构，既存在职能与需求不对称的问题，也存在职能缺位与职能虚置并存的现象，而且本身还有一个职能“消化”期。所以，国资委要真正成为市场经济条件下国有资产管理的“合格”主体还需做进一步的努力。同时，国资委需要职业化的人才队伍，其特征在于：一是职业化的人才来源于市场，并通过市场竞争来选择；二是他们的利益应当与其所监管和经营的企业的业绩联系起来；三是要建立可流动的机制，人员的进出完全取决于需求和个人意愿。然而，目前的监管队伍和经理人队伍的形成，只能是市场的和非市场的混合形式，这与改革所要求的职业化队伍还有一定的距离，其能力短缺应是情理之中，而源于能力短缺所带来的风险也就在所难免。二是国有资产经营公司。国有资产管理体制改革能否按十六大提出的“探索有效的国有资产经营体制和方式”真正到位，主要取决于这一层次的建立和完善及其作用的发挥。这一层次也是最难定位的，目前，国有资产经营公司还处在一个不断探索之中，一方面国有资产经营的构成主体还没有完整确立；另一方面，其如何有效运作尚有待规范。现在倾向性的有两种方式：其一，把一些具有管理和资源双重优势的大型企业集团改组为授权经营机构；其二，由国资委组建新的授权经营机构。三是国有企业。目前大部分国有企业还不是真实的市场竞争主体，根源就在于产权问题没有真正解决，政企就不可能完全分开。据国务院国资委的数据：截至２００５年，大型国有企业的改制面约５０％，中小企业为80％，而县属企业改制面近90％。事实上，国有企业改制还远没有真正到位，改制企业还普遍存在按现代公司制度继续规范的问题。
２． 国有资产的有效经营仍然存在一些市场障碍。改革国有资产管理体制，就是推进国有资产的市场化进程，国有资产通过市场有效经营与运作，实现保值与增值。但是，这需要以健全的现代市场体系为条件。目前，我国统一、开放、竞争、有序的现代市场体系正在建设之中，资本、产权、土地、劳动力和技术等市场的发展，还远不能适应经济市场化进程的需要，更难以适应国有资产管理体制改革的要求，在一定程度上障碍了国有资产的有效经营。
二、“新国资管理体制”存在“老板加婆婆”的风险
１． 管理部门的相对集中带来的风险。成立国资委，最为重要的是解决多头管理、无人负责的问题，落实国有资产的责任主体。但是，管理的集中也缔造了部门专权的条件，如果不加以有效控制，极易产生新的干预行为。因为国资委是在过去职能部门基础上合并而成，长期形成的思维定式和体制惯性，会以各种形式表现出来，这将成为干预行为新的变种——“老板加婆婆”。
２． 管理权限的相对集中带来的风险。“管资产和管人、管事相结合”使国资委具有明显的“集权化”特点。在这一集权的同时如何进行权利的有效控制，是需要认真研究解决的问题，因为新的集权使国资委具有了“老板加婆婆”的条件，如果不严加规范，就可能形成变异了的政企不分。“新国资管理体制”具有一定的过渡性，而这种过渡性会留下权力变异的空间。值得注意的是，国资委作为国务院的“特设机构”事实上隐含了部分政府职能，比如说“承办国务院交办的其他事项”这样的职能。
三、落实出资人制度的条件短缺而导致的出资人难到位的风险
建立国有资产出资人制度这一目标取向是正确的，但国有资产出资人到位却是有条件的。一是政企必须真正分开；二是实行产权多元化；三是法人治理结构是完整有效的；四是有效的激励与约束机制。然而，从现状来看，政企分开是国有企业改革的重点，但改革的结果并未真正解决这一问题。国有企业特别是特殊垄断行业的大型国有企业，产权多元化仍处在“冻土地带”。相当一部分改制企业，治理结构形同虚设，不能正常发挥作用。国有企业的激励与约束机制不健全乃是体制通病。上述问题若不能有效解决，落实出资人制度的真实性就不能不令人疑虑。
四、管理体系不健全导致监管职能缺位的风险
改革国有资产管理体制是经济体制改革的重大任务，要求政府必须对改革做出整体设计，并以法律来规范。目前，国有资产管理体制改革面临的一个突出问题是立法滞后，适应“新国资管理体制”要求的法律法规短缺，使国有资产的监管与经营缺少必要的依据，有人曾戏称这类似于一种无规则的“游戏”，其后果实难预料。
国有资产管理体制改革的核心是建立出资人制度，也就是要实施国有资产的委托代理。在委托－代理关系中，需要建立一整套科学的、便于操作的指标体系、评价体系和监督激励体系，以尽可能地减少代理者的“道德风险”和“逆向选择”。建立对代理者的考核评价体系，既不能再沿用考核党政干部的标淮，也不能再搞群众运动式的评价过程，要按出资人制度要求，确立对国有资产经营者的考核评价体系。同时，要建立内外部监督体系、激励和约束体系。显然，这些对新的国资委而言是一项全新的工作，有些还来不及顾及，但它将对国资委的职能与作用产生现实的影响。
此外，对境外国有资产的有效监管、国有资产的跨国经营、对上市公司监管的合规性等问题，都是国有资产监督与管理十分敏感而又前沿性的问题，在这些方面，要求国资委既要提高监管能力，也要规范监管行为。
五、未彻底实现的“三分离”带来的风险
所谓“三分离”即必须使政府公共管理职能与国有资产出资人职能分离（包括财政部的社会公共预算与国资委的国有资产预算相分离），必须使国有资产的监管与经营分离，必须使资本经营与生产经营分离。“三分离”是我国“新国资管理体制”的标志性特征，可以说“三分离”能否实现将决定着我国新一轮国有资产管理体制改革的成败。政府社会公共管理职能与国有资产出资人职能难以分离；管人机制仍难以摆脱政企不分的问题；国有资产经营与企业生产经营无法完全分离。
六、有待进一步规范的中央和地方的关系带来的风险
中央和地方国有资产管理体制改革的目标取向不一致。出现了中央“进”、地方“退”的态势。就中央企业而言，在对国有经济“有进有退”的把握上，呈现出以“进”为主的倾向，无论是要打造３０－５０家具有国际竞争力的大公司、大集团，还是国有企业的大规模重组，都彰显了“进”的态势；在地方则明显表现出以“退”为主的趋势，有的地方甚至提出国有经济大规模退出的时间表，这些地方的国资监管机构甚至成了国有资产的廉价出让中心。
正确认识才能有效防范，对国有资产管理体制改革中可能出现的风险进行分析，将有力地推动我国“新国资管理体制”的确立和进一步完善。
（作者单位：河南经贸职业学院社科部）
一、“新国资管理体制”的过渡性带来的风险
从总体来看，“新国资管理体制”的设计具有明显的过渡性特点，一是设计的基点是“改”，着眼于改革原有的国有资产管理体制，从而建立新的更具活力的体制；而对于这一新体制如何有效运作，还缺少一些更具操作性的考虑。二是国有资产管理体制改革的重点是建立有效的国有资产监管和经营体制，这些改革有赖于产权改革的重大突破，而国有产权改革的难度和风险必然会转移到国有资产管理体制改革过程中，从而加大改革的风险。三是“新国资管理体制”的总体设计存在一些假设前提。如假设主体是完全的（或者完全可以寻找到理想的主体），只要通过改革就可以完整到位；假设市场是健全的，只要经过改革，国有资产就可以有效经营；假设代理者是忠诚的，只要通过授权，代理者就会尽职尽责。这些假设是“制度设计的前在预设”，能否成为事实，还存在许多不确定性，具体分析如下：
１． 国有资产监管与经营主体不完全。按目前设计的三层架构来看，虽然从形式上主体是明确的，但是实际上各层主体是不完全的。一是国资委。中央与地方三级国资委的构成并非完全是市场选择的结果，更大程度上是机构与职能归并的结果，也就是把过去分散管理的职能及相应的机构集于一体。这样“撮合”起来的机构，既存在职能与需求不对称的问题，也存在职能缺位与职能虚置并存的现象，而且本身还有一个职能“消化”期。所以，国资委要真正成为市场经济条件下国有资产管理的“合格”主体还需做进一步的努力。同时，国资委需要职业化的人才队伍，其特征在于：一是职业化的人才来源于市场，并通过市场竞争来选择；二是他们的利益应当与其所监管和经营的企业的业绩联系起来；三是要建立可流动的机制，人员的进出完全取决于需求和个人意愿。然而，目前的监管队伍和经理人队伍的形成，只能是市场的和非市场的混合形式，这与改革所要求的职业化队伍还有一定的距离，其能力短缺应是情理之中，而源于能力短缺所带来的风险也就在所难免。二是国有资产经营公司。国有资产管理体制改革能否按十六大提出的“探索有效的国有资产经营体制和方式”真正到位，主要取决于这一层次的建立和完善及其作用的发挥。这一层次也是最难定位的，目前，国有资产经营公司还处在一个不断探索之中，一方面国有资产经营的构成主体还没有完整确立；另一方面，其如何有效运作尚有待规范。现在倾向性的有两种方式：其一，把一些具有管理和资源双重优势的大型企业集团改组为授权经营机构；其二，由国资委组建新的授权经营机构。三是国有企业。目前大部分国有企业还不是真实的市场竞争主体，根源就在于产权问题没有真正解决，政企就不可能完全分开。据国务院国资委的数据：截至２００５年，大型国有企业的改制面约５０％，中小企业为80％，而县属企业改制面近90％。事实上，国有企业改制还远没有真正到位，改制企业还普遍存在按现代公司制度继续规范的问题。
２． 国有资产的有效经营仍然存在一些市场障碍。改革国有资产管理体制，就是推进国有资产的市场化进程，国有资产通过市场有效经营与运作，实现保值与增值。但是，这需要以健全的现代市场体系为条件。目前，我国统一、开放、竞争、有序的现代市场体系正在建设之中，资本、产权、土地、劳动力和技术等市场的发展，还远不能适应经济市场化进程的需要，更难以适应国有资产管理体制改革的要求，在一定程度上障碍了国有资产的有效经营。
二、“新国资管理体制”存在“老板加婆婆”的风险
１． 管理部门的相对集中带来的风险。成立国资委，最为重要的是解决多头管理、无人负责的问题，落实国有资产的责任主体。但是，管理的集中也缔造了部门专权的条件，如果不加以有效控制，极易产生新的干预行为。因为国资委是在过去职能部门基础上合并而成，长期形成的思维定式和体制惯性，会以各种形式表现出来，这将成为干预行为新的变种——“老板加婆婆”。
２． 管理权限的相对集中带来的风险。“管资产和管人、管事相结合”使国资委具有明显的“集权化”特点。在这一集权的同时如何进行权利的有效控制，是需要认真研究解决的问题，因为新的集权使国资委具有了“老板加婆婆”的条件，如果不严加规范，就可能形成变异了的政企不分。“新国资管理体制”具有一定的过渡性，而这种过渡性会留下权力变异的空间。值得注意的是，国资委作为国务院的“特设机构”事实上隐含了部分政府职能，比如说“承办国务院交办的其他事项”这样的职能。
三、落实出资人制度的条件短缺而导致的出资人难到位的风险
建立国有资产出资人制度这一目标取向是正确的，但国有资产出资人到位却是有条件的。一是政企必须真正分开；二是实行产权多元化；三是法人治理结构是完整有效的；四是有效的激励与约束机制。然而，从现状来看，政企分开是国有企业改革的重点，但改革的结果并未真正解决这一问题。国有企业特别是特殊垄断行业的大型国有企业，产权多元化仍处在“冻土地带”。相当一部分改制企业，治理结构形同虚设，不能正常发挥作用。国有企业的激励与约束机制不健全乃是体制通病。上述问题若不能有效解决，落实出资人制度的真实性就不能不令人疑虑。
四、管理体系不健全导致监管职能缺位的风险
改革国有资产管理体制是经济体制改革的重大任务，要求政府必须对改革做出整体设计，并以法律来规范。目前，国有资产管理体制改革面临的一个突出问题是立法滞后，适应“新国资管理体制”要求的法律法规短缺，使国有资产的监管与经营缺少必要的依据，有人曾戏称这类似于一种无规则的“游戏”，其后果实难预料。
国有资产管理体制改革的核心是建立出资人制度，也就是要实施国有资产的委托代理。在委托－代理关系中，需要建立一整套科学的、便于操作的指标体系、评价体系和监督激励体系，以尽可能地减少代理者的“道德风险”和“逆向选择”。建立对代理者的考核评价体系，既不能再沿用考核党政干部的标淮，也不能再搞群众运动式的评价过程，要按出资人制度要求，确立对国有资产经营者的考核评价体系。同时，要建立内外部监督体系、激励和约束体系。显然，这些对新的国资委而言是一项全新的工作，有些还来不及顾及，但它将对国资委的职能与作用产生现实的影响。
此外，对境外国有资产的有效监管、国有资产的跨国经营、对上市公司监管的合规性等问题，都是国有资产监督与管理十分敏感而又前沿性的问题，在这些方面，要求国资委既要提高监管能力，也要规范监管行为。
五、未彻底实现的“三分离”带来的风险
所谓“三分离”即必须使政府公共管理职能与国有资产出资人职能分离（包括财政部的社会公共预算与国资委的国有资产预算相分离），必须使国有资产的监管与经营分离，必须使资本经营与生产经营分离。“三分离”是我国“新国资管理体制”的标志性特征，可以说“三分离”能否实现将决定着我国新一轮国有资产管理体制改革的成败。政府社会公共管理职能与国有资产出资人职能难以分离；管人机制仍难以摆脱政企不分的问题；国有资产经营与企业生产经营无法完全分离。
六、有待进一步规范的中央和地方的关系带来的风险
中央和地方国有资产管理体制改革的目标取向不一致。出现了中央“进”、地方“退”的态势。就中央企业而言，在对国有经济“有进有退”的把握上，呈现出以“进”为主的倾向，无论是要打造３０－５０家具有国际竞争力的大公司、大集团，还是国有企业的大规模重组，都彰显了“进”的态势；在地方则明显表现出以“退”为主的趋势，有的地方甚至提出国有经济大规模退出的时间表，这些地方的国资监管机构甚至成了国有资产的廉价出让中心。
正确认识才能有效防范，对国有资产管理体制改革中可能出现的风险进行分析，将有力地推动我国“新国资管理体制”的确立和进一步完善。
（作者单位：河南经贸职业学院社科部）