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建设社会主义新农村要求加强河南农村公共服务体系建设。而作为全国第一人口大省和最大农业省份的河南。其农村公共服务体系中存在着政府职能缺失等现象,这种状况极大地制约河南农村地区的经济发展和社会政治稳定。因此,完善河南农村公共服务体系是河南农村发展的迫切需要。
一、河南农村公共服务体系中存在的问题
(一)政府职能缺失
目前河南农村公共服务中存在政府职能缺失的现象,主要表现在三个方面:首先,缺乏服务意识。政府公共服务机构责权不明,职责不清,重管理轻服务,工作人员公仆意识淡薄。其次,法治观念淡薄。建设社会主义和谐社会必须进一步加强法治政府的建设。但河南县乡政府中大部分工作人员是在农村环境中成长、工作和生活,仅仅将法治简单停留在工具层面,习惯用行政手段处理问题,人治色彩浓厚,严重阻碍了河南农村政治文明进程。再次,缺乏廉价政府观念。廉价政府是追求政府治理高效率的表现。取消农业税后基层政府财力匮乏,政府的行政成本却仍居高不下。政府办事效率低下、层层审批,造成一些基层负债运行,政府无力提供公共服务。总之,公共服务观念的缺失阻碍了政府履行自己的公共服务职能,进而造成了政府在农村公共服务方面缺失。
(二)农村公共服务总量不足、分配不均
建设社会主义新农村,必然要求政府提供较为完善的农村公共服务,但是河南农村公共服务总量不足,在教育、医疗、社会保障、环境卫生和众多公共基础设施方面都明显落后于城市。例如,农村基础卫生设施严重不足。农村道路虽然于2007年实现了“村村通”,但农村的路、水、电、气、通信等基础设施主要靠农民投资建设,政府只给予适当的补助,标准偏低。同时,医疗卫生服务严重滞后。河南农村饮水不安全人口仍有2000多万;农村每千人拥有乡镇卫生院病床0.68张,不足全省平均水平的30%。因此,加强公共服务设施建设是河南农村发展的迫切需要。
河南农村公共服务不仅总量不足,而且存在分配不均的现象。首先,各农村地区和部门分配不均。政府作为公共服务分配的主体,掌管着公共服务分配的方方面面,从农村基础设施到医疗卫生环境,从农村教育资源分配到交通水利问题,公共服务的投入分配权都掌握在政府相关党政负责人的手中。政府手中有限的资源在无法满足所有地区和部门需要的前提下,就不可能采取平均分配的办.法,必然出现有的地区和部门被排除在政府对农村公共服务的照顾系列之外的情况。其次,服务项目分配不均,有的不顾农村的客观条件,热衷于投资一些见效快、易出政绩的短期公共项目;有的热衷于投资新建公共项目,而不愿投资维修旧有公共项目。其结果必然导致农民的需求和公共服务分配供给的不平衡,并且还增加了农民负担。
二、制约河南农村公共服务发展的原因
(一)公共服务主体责任不明确
公共服务主体责任不明确是制约河南农村公共服务发展的主要瓶颈,主要表现在以下几个方面:首先,各级政府责任不明确。河南农村公共服务除了中央拨付的资金外,其余全由省政府和下属地方政府共同承担。在实际操作中,出现责权不清晰,各级政府互相推诿,或者上级政府强制下级政府承担本应属于上级的责任,以此类推,势必导致农村基层政府负担大量不属于自己的公共服务职能,导致农村公共服务总量不足,质量不高。其次,各级政府与村民自治组织之间责权不明确。各层级政府和村民自治组织之间公共产品服务责任不清,导致遇事互相推诿,最终由基层政府和村民自治组织承担责任,必然加重基层的责任或者农民的负担,或者导致农村公共服务不到位。
(二)政府投入机制不健全
首先,经费投入不足。目前农村公共服务机构普遍存在经费投入不足的问题。主要是经费的增长速度远远低于需要支出的速度,同时在有限的政府财政中,用于农村公共服务发展比例太低,“以钱养事”的措施都面临很大困难,有时候还存在农村公共服务机构的经费被挪用的现象。其次,分配权掌握在少数党政负责人手里,普通农民在资金投入和分配权问题上缺少参与权利,因此,负责人的个人意志往往左右公共服务投入的渠道和方向。投入过程信息不公开,大多数是在半公开或者完全秘密状态下进行的,存在暗箱操作的现象。
(三)财政运行机制不完善
我国进行了分税制改革以后,形成了“财权向上集中,而行政职能下移”的不合理的财政体制,导致“权、责、利”的分离和不对称。农村基层政府尤其是乡镇政府所要承担的公共服务的范围要大大超越其水平。这种状况的存在严重制约了基层政府职能的转换和发挥:在事权不断下放,财权不断上移的情形下基层政府没有自己真正意义上的财政。这种现象说明,财权过于集中在中央和省级政府,事权过于下放到基层,而基层政府没有正常的融资渠道去完成大量的事务,从而造成了基层政府巨额财政负债。基层政府财政拮据动摇了农村基层政府的财政和行政基础,导致其社会管理、公共服务缺少一定的财政支撑,严重影响政府职能转变。
(四)管理法制不健全
目前,在河南下属各级政府提供农村公共服务的同时,缺乏完善的监督体制,同时也没有建立完善的绩效考核体制,以至于出现在提供公共服务的过程中,地方政府官员侵害老百姓的利益,而老百姓无处申诉。与此同时,加强农村公共服务方面的法律法规更加稀缺,因此,农民对公共产品的需求无法与作为公共服务主导的政府进行有效沟通,出现公共服务的项目和范围过多地体现为长官的意志而不是农民的意愿,造成农村公共服务资源的浪费,影响了使用效率。
三、创新河南农村公共服务体系的对策
(一)重构政府的公共服务理念
重构政府公共服务理念,要求政府转变观念,实现由传统的管理者向新型的服务者的转变。具体说来,在服务市场方面,政府在提供公共服务过程中引入市场竞争机制,有条件的、合理的开放部分公共领域,政府与社会有效合作,提高服务效率和效能;在公民权利方面,政府的一切活动都是围绕实现和维护公民权利进行的,并执行相关的行政法规来维护公民自由和其他基本权利的持久实现。转变政府理念,重构服务理念的同时,强化政府服务职能也必不可少。为此,必须将公共服务作为政府的首要和核心职能,切实强化政府在公共产品供给中的主体责任。
(二)加大农村公共服务投入
河南农村公共服务投入中存在资金不足等严重问题,必须从加大资金投入和增加投入主体等方面采取措施,切实加大农村公共服务投入,建设社会主义新农村。首先,投入资金扩大化。政府要扩大对农村公共服务的财政投入力度,加大服务的总投入量,解决基层政府的财政困难,增强其财政实力,提升其公共服务水平。其次,投入主体多元化。政府是农村公共服务供给的主体,但是由于河南省目前政府财政有限,单纯依靠政府投入无法满足农
一、河南农村公共服务体系中存在的问题
(一)政府职能缺失
目前河南农村公共服务中存在政府职能缺失的现象,主要表现在三个方面:首先,缺乏服务意识。政府公共服务机构责权不明,职责不清,重管理轻服务,工作人员公仆意识淡薄。其次,法治观念淡薄。建设社会主义和谐社会必须进一步加强法治政府的建设。但河南县乡政府中大部分工作人员是在农村环境中成长、工作和生活,仅仅将法治简单停留在工具层面,习惯用行政手段处理问题,人治色彩浓厚,严重阻碍了河南农村政治文明进程。再次,缺乏廉价政府观念。廉价政府是追求政府治理高效率的表现。取消农业税后基层政府财力匮乏,政府的行政成本却仍居高不下。政府办事效率低下、层层审批,造成一些基层负债运行,政府无力提供公共服务。总之,公共服务观念的缺失阻碍了政府履行自己的公共服务职能,进而造成了政府在农村公共服务方面缺失。
(二)农村公共服务总量不足、分配不均
建设社会主义新农村,必然要求政府提供较为完善的农村公共服务,但是河南农村公共服务总量不足,在教育、医疗、社会保障、环境卫生和众多公共基础设施方面都明显落后于城市。例如,农村基础卫生设施严重不足。农村道路虽然于2007年实现了“村村通”,但农村的路、水、电、气、通信等基础设施主要靠农民投资建设,政府只给予适当的补助,标准偏低。同时,医疗卫生服务严重滞后。河南农村饮水不安全人口仍有2000多万;农村每千人拥有乡镇卫生院病床0.68张,不足全省平均水平的30%。因此,加强公共服务设施建设是河南农村发展的迫切需要。
河南农村公共服务不仅总量不足,而且存在分配不均的现象。首先,各农村地区和部门分配不均。政府作为公共服务分配的主体,掌管着公共服务分配的方方面面,从农村基础设施到医疗卫生环境,从农村教育资源分配到交通水利问题,公共服务的投入分配权都掌握在政府相关党政负责人的手中。政府手中有限的资源在无法满足所有地区和部门需要的前提下,就不可能采取平均分配的办.法,必然出现有的地区和部门被排除在政府对农村公共服务的照顾系列之外的情况。其次,服务项目分配不均,有的不顾农村的客观条件,热衷于投资一些见效快、易出政绩的短期公共项目;有的热衷于投资新建公共项目,而不愿投资维修旧有公共项目。其结果必然导致农民的需求和公共服务分配供给的不平衡,并且还增加了农民负担。
二、制约河南农村公共服务发展的原因
(一)公共服务主体责任不明确
公共服务主体责任不明确是制约河南农村公共服务发展的主要瓶颈,主要表现在以下几个方面:首先,各级政府责任不明确。河南农村公共服务除了中央拨付的资金外,其余全由省政府和下属地方政府共同承担。在实际操作中,出现责权不清晰,各级政府互相推诿,或者上级政府强制下级政府承担本应属于上级的责任,以此类推,势必导致农村基层政府负担大量不属于自己的公共服务职能,导致农村公共服务总量不足,质量不高。其次,各级政府与村民自治组织之间责权不明确。各层级政府和村民自治组织之间公共产品服务责任不清,导致遇事互相推诿,最终由基层政府和村民自治组织承担责任,必然加重基层的责任或者农民的负担,或者导致农村公共服务不到位。
(二)政府投入机制不健全
首先,经费投入不足。目前农村公共服务机构普遍存在经费投入不足的问题。主要是经费的增长速度远远低于需要支出的速度,同时在有限的政府财政中,用于农村公共服务发展比例太低,“以钱养事”的措施都面临很大困难,有时候还存在农村公共服务机构的经费被挪用的现象。其次,分配权掌握在少数党政负责人手里,普通农民在资金投入和分配权问题上缺少参与权利,因此,负责人的个人意志往往左右公共服务投入的渠道和方向。投入过程信息不公开,大多数是在半公开或者完全秘密状态下进行的,存在暗箱操作的现象。
(三)财政运行机制不完善
我国进行了分税制改革以后,形成了“财权向上集中,而行政职能下移”的不合理的财政体制,导致“权、责、利”的分离和不对称。农村基层政府尤其是乡镇政府所要承担的公共服务的范围要大大超越其水平。这种状况的存在严重制约了基层政府职能的转换和发挥:在事权不断下放,财权不断上移的情形下基层政府没有自己真正意义上的财政。这种现象说明,财权过于集中在中央和省级政府,事权过于下放到基层,而基层政府没有正常的融资渠道去完成大量的事务,从而造成了基层政府巨额财政负债。基层政府财政拮据动摇了农村基层政府的财政和行政基础,导致其社会管理、公共服务缺少一定的财政支撑,严重影响政府职能转变。
(四)管理法制不健全
目前,在河南下属各级政府提供农村公共服务的同时,缺乏完善的监督体制,同时也没有建立完善的绩效考核体制,以至于出现在提供公共服务的过程中,地方政府官员侵害老百姓的利益,而老百姓无处申诉。与此同时,加强农村公共服务方面的法律法规更加稀缺,因此,农民对公共产品的需求无法与作为公共服务主导的政府进行有效沟通,出现公共服务的项目和范围过多地体现为长官的意志而不是农民的意愿,造成农村公共服务资源的浪费,影响了使用效率。
三、创新河南农村公共服务体系的对策
(一)重构政府的公共服务理念
重构政府公共服务理念,要求政府转变观念,实现由传统的管理者向新型的服务者的转变。具体说来,在服务市场方面,政府在提供公共服务过程中引入市场竞争机制,有条件的、合理的开放部分公共领域,政府与社会有效合作,提高服务效率和效能;在公民权利方面,政府的一切活动都是围绕实现和维护公民权利进行的,并执行相关的行政法规来维护公民自由和其他基本权利的持久实现。转变政府理念,重构服务理念的同时,强化政府服务职能也必不可少。为此,必须将公共服务作为政府的首要和核心职能,切实强化政府在公共产品供给中的主体责任。
(二)加大农村公共服务投入
河南农村公共服务投入中存在资金不足等严重问题,必须从加大资金投入和增加投入主体等方面采取措施,切实加大农村公共服务投入,建设社会主义新农村。首先,投入资金扩大化。政府要扩大对农村公共服务的财政投入力度,加大服务的总投入量,解决基层政府的财政困难,增强其财政实力,提升其公共服务水平。其次,投入主体多元化。政府是农村公共服务供给的主体,但是由于河南省目前政府财政有限,单纯依靠政府投入无法满足农