党的十八大召开之前，社会各界普遍感觉到改革走到了一个新的阶段：一方面，比较容易入手的领域已经改得差不多了，剩下没有触及的是比较难办的；另一方面，改革也面临一些在改革中形成的问题，需要对改革进行改革。面临新的形势，人们深感不能仅靠“摸着石头过河”的方式了，因此开始呼吁对改革进行顶层设计。
　　但什么是顶层设计？当时没有人能清楚地界定清楚。十八大报告可以视为新一个10年的顶层设计，但它只是一个总的纲领，不能等同于顶层设计的全部内容。到了十八届三中全会，“顶层设计”的表述被写进了中央文件，提出要将“顶层设计和摸着石头过河结合起来”。

改革推进者

　　一直以来，一些人常常喜欢说：中国的改革主要是经济体制方面的改革，政治体制改革没有跟上。这一说法的理论前提是政治与经济是两个分离的自主领域。但政治与经济的分离是现代社会科学创造的一个神话，政治与经济在现实中密不可分。改革的确主要在经济领域展开，但其影响绝非限于经济领域；相应地，政治体制在形式上虽未进行大的改革，但其实质却已在经济改革的带动下发生了重大变化。
　　“领导和管理经济工作和城乡建设”和“统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”是宪法赋予中央政府（国务院）的职权，这个授权在过去的改革中得到了实在的践行。经济是基础，经济领域改革的主导权几乎可以等同于改革的主导权。过去的改革虽然以“摸着石头过河”为主，但也包含着顶层设计的因素。长时间以来，这个权力是掌握在中央政府手中的。
　　呼吁顶层设计的人士从一开始就建议恢复体改委，或设立一个功能类似于体改委的机构，在改革推进中发挥综合协调作用。在很多人看来，体改委在改革早期发挥了顶层设计的功能。
　　体改委全称是“国家经济体制改革委员会”，1982年设立，是国务院组成部门。邓小平被称为“改革开放的总设计师”，但邓小平只是指出了改革的大方向，具体的改革举措均交给国务院办理，这使得国务院在事实上同时拥有了改革的决策权和执行权。而在国务院系统内，体改委扮演了改革推动器的角色。
　　尤其在1980年代，体改委在重大改革措施的设计方面所起的作用是无论怎么形容都不为过的。而且当时的机制灵活，少有条条框框的限制，一批初出茅庐的年轻人（现任政治局常委、中纪委书记王岐山就是其一）在杜润生的带领下操刀了很多重大改革方案。这段历史如今已成佳话。另外，1985年9月由体改委召集的“巴山轮会议”正式引入了西方经济学，确立了向市场经济转型的思想倾向，为改革奠定了指导思想。
　　进入1990年代，体改委的作用逐步淡化，1998年改为体改办，2003年体改办并入发改委。

党中央先进行政治决策，然后由人大立法，再由政府实施。这意味着将不再允许在法治框架以外搞各种突破法律的“试点”，即便需要进行制度创新的探索，也得先有法律授权。

　　另一个主持经济体制改革、比体改委级别更高的机构是中央财经领导小组。该小组同样成立于1980年代，除江泽民担任过组长之外，其他时间组长均由国务院总理担任。中央财经领导小组与体改委在交叉时期的工作关系如何协调，外界不得而知，但朱镕基接过中央财经领导小组组长职务的时间和体改委改为体改办的时间是一致的，都是1998年。
　　中央财经领导小组牵头负责起草每年的《政府工作报告》，制定经济发展5年规划以及筹备中央经济工作会议等重要工作。
　　这种机制设计和长时间以来党的高层领导工作分工的方式有关。《人民日报》海外版曾刊发学者胡鞍钢文章，把这种领导体制称为“集体总统制”，意思是政治局常委分工合作与协调合力，这样能够更好发挥集体领导的优势。在这种领导体制下，许多具体改革领域的统筹和执行工作由国务院负责。比如住房改革、医疗改革等涉及国计民生的重大改革议题，领导机构都设在国务院。
　　十八届三中全会决定，中央成立全面深化改革领导小组，经过短暂的等待，领导小组揭开面纱，中共中央总书记习近平担任组长。全面深化改革领导小组下设6个专项小组，包括经济体制和生态文明体制改革专项领导小组，涉及经济议题的改革显然会纳入这个小组的领导范围。
　　随即，各省、市、自治区相继成立全面深化改革领导小组；另据报道，国务院系统的一些部委，包括环保部、国资委、农业部及证监会，也已经成立了全面深化改革领导小组。这表明，中央全面深化改革领导小组承担起了顶层设计的职能，并通过各地方各部门的对口机构设置，对全面深化改革进行领导。
　　一个值得一提的细节是，十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》的起草工作是由时任国务院总理温家宝领衔的，而十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》则由中共中央总书记习近平亲自担任起草小组组长，新华社对此发文强调，“这也是进入新世纪以来党的最高领导人首次担任全会文件起草组负责人，彰显了党中央对全面深化改革的高度重视。”

在法治轨道上改革

　　党的十七大已经提出，要“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。十八大以来，尤其是十八届三中全会以来，落实这一目标的步骤开始提速。
　　法治对行政权的制约也在加强。改革，就意味着变法。过去“摸着石头过河”的改革强调的是敢闯敢试，先破后立，这必然出现改革举措与既有法律规定的冲突，或者对立法尚不完善的领域的突破，以至于“改革总是从违法开始”成了全社会习以为常的现象。随着全国人大于2011年宣布中国特色社会主义法律体系已经形成，已经是时候“把改革关进制度的笼子”了。
　　2月28日，即2014年“两会”开幕的3天之前，习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第二次会议，并在讲话中强调，凡属重大改革都要于法有据，要高度重视运用法治思维和法治方式，确保在法治轨道上推进改革。据报道，习近平在早些时候就对法律和改革的问题做出指示：改革中遇到需要修改法律的情况，要先修改法律，先立后破，有序进行。
　　这就明确了改革的法理逻辑：党中央先进行政治决策，然后由人大立法，再由政府实施。这意味着将不再允许在法治框架以外搞各种突破法律的“试点”，即便需要进行制度创新的探索，也得先有法律授权。一个例子是，在2013年国务院提交的关于在上海自贸区暂时调整有关法律规定的行政审批的议案中，原本有“授权上海自贸区等国务院决定的试验区”的表述，在全国人大常委会审议时有委员认为应该明确授权的范围，不能扩大授权，最后通过的决定是删去了“等国务院决定的试验区”，将授权仅限于上海自贸区。
　　综上所述，顶层设计的含义已经逐步清晰起来。在机制上，顶层设计的担负者是中央全面深化改革领导小组，负责改革的总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实；在内容上，顶层设计理顺了权力运行的逻辑，尤其政府行为要在法治的轨道上运行。深化改革的目标、机制和推进方法都已经确定，接下来就要看具体执行了。让我们拭目以待。