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[摘 要] 2018年11月，长三角区域一体化发展上升为国家战略，成为中国区域经济发展的重大引擎。跨行政区的经济一体化发展，倒逼各自为政的社会治理也要走跨行政区社会协同治理之路。目前，长三角高质量一体化发展还存在着交通出行不畅，劳动力和人才市场分割、资质不能互认，公共服务不均等、不衔接，行政执法过程中各自为政，生态保护标准、规则不统一，社会组织本地化、内部竞争等問题。未来，在推进长三角跨行政区社会协同治理的过程中，不仅要处理好政府与市场、政府与社会、政府与政府之间的关系，还要处理好跨行政区社会协同治理目标与路径的关系、顶层设计与实践创新的关系、多层级治理主体之间的权责利关系、共享与公平的关系、线下与线上的关系。
[关键词] 长三角;跨行政区;社会协同治理
[中图分类号] D630 [文献标识码] A [文章编号] 1673-8616（2021）03-0031-10
行政区划是国家权力的空间投影，在不同发展阶段、不同空间范围内，行政区划边界对区域政治、区域经济、区域社会的发展具有不尽相同的作用和影响。近年来，随着我国城市群、都市圈战略的深入实施，以京津冀、长江三角洲地区（以下简称长三角）、粤港澳大湾区等为典型代表的大都市圈，努力破解城市间行政区划的制度约束和政策壁垒，共同打造同城化、一体化的高质量经济圈、生活圈、生态圈，推动经济高质量发展，加快构筑新发展格局。特别是伴随着都市圈、城市群的经济一体化，各类要素跨界高频互动化和数字化发展，在社会治理领域，以行政区划为界、各自为政的传统行政区社会治理模式已经难以适应跨区域融合发展的社会需求和人民期待，亟待进行理论和实践的改革创新，构筑符合区域发展规律和特点、顺应人民生活期待的跨区域一体化社会治理新模式。在这方面，长三角大都市圈的跨行政区社会协同治理具有典型性，本文对此展开相关研究和论述。
一、长三角跨行政区社会协同治理：理论基础
近年来，随着经济全球化、城市化、网络化的发展，在不同空间尺度上（如大都市圈、国家范围、次国家合作区域、全球层面），区域一体化不断增强，“地方空间”逐渐转向“流动空间”[1]，因此，面对地方政府之间的治理碎片化，打破行政区划边界的壁垒，通过重构新的治理空间单元，实施跨区域政策调控和空间跨界治理，成为全球各国地方治理改革的重要战略选择之一。与此同时，随着社会的转型与现代互联网技术在经济社会领域中的深度应用，经济社会跨界融合发展趋势日趋明显，社会公共问题的跨界性、复杂性、关联性日渐增强，单靠政府一方抑或单靠某一个职能部门的力量，已经难以有效加以应对和解决，于是又出现了一种跨越政府、市场、社会三种基本治理领域边界，以及跨越不同层级、不同职能部门之间职责边界的跨公私合作治理、跨部门合作治理、整体性治理等新理论。因此，当今学术界产生了一大批有关“跨域治理”[2-4]、“跨界治理”[5-7]的研究成果，内涵不尽一致。然而，就跨行政区社会协同治理的研究成果尚不多见，有学者就如何借鉴香港“多元共治”的社会治理模式来构建粤港澳大湾区跨界社会治理进行了论述[8]，也有学者从社会治理一体化的视角，对长三角地区的社会跨界治理问题进行探讨[9]。总体而言，长三角跨行政区社会协同治理尚未形成一个成熟的理论模式，目前还处于不断探讨之中。
跨界治理的基本理论架构如图1所示，即一个完整的跨界治理至少包括三个层面的内涵：一是跨越多个行政区划边界的跨行政区治理，这既有国际化全球层面，又有跨国家合作层面，还有一个国家内大都市圈、城市群等层面，重点处理政府之间的相邻关系。二是跨部门治理，主要是围绕政出多门、“九龙治水”等现实问题，明晰多部门职责边界，既分工又合作，构筑“无边界管理”或“无缝隙管理”的共治共享机制，消除政出多门、多头管理的部门间合作困境。三是跨越政府、市场、社会组织三大基本领域的“跨公私领域”的公私合作伙伴治理格局，即按照公共服务生产和提供相分离的原则，合理界定政府、市场、社会的职能边界，通过政府购买服务等机制整合政府、社会、市场三方资源，发挥各自优势，努力实现经济增长、政治民主、社会发育的多赢式治理目标[10]。在现实社会的治理中，因不同社会问题所属的性质、类型、范围等不同，其采取的跨界治理方式可能会不尽一致，有的问题涉及多个行政单元政府之间，需要采取跨行政区的方式加以治理;而有的问题则需要一个行政区单元内的多个政府部门协同配合才能完成;还有的问题则需要政府和社会组织之间的合作。当然，也不排除有些特殊区域的跨界性社会公共问题的解决，需要同时采取跨行政区、跨部门以及跨公私领域三种治理方法的协同应用。本文所说的长三角跨行政区社会协同治理，主要是将跨行政区治理、长三角区域、社会治理三者相叠加而形成的一个研究议题，也是近年来长三角高质量一体化发展战略的必然选择，旨在构建长三角社会协同治理的新机制，打破行政区社会治理的行政壁垒，实现区域社会治理一体化，打造开放、公平、和谐、包容的跨区域社会，让整个区域的居民不断提升获得感、安全感和幸福感，提高整体生活品质。
二、长三角高质量一体化发展：趋势和要求
改革开放以来，由上海市、江苏省、浙江省和安徽省（以下简称三省一市）构成的长三角始终是中国经济社会发展的战略空间，也是当前我国重点推动建设的世界第六大城市群。如何有效推动其一体化发展，是国家长期以来宏观政策推动的重要内容，也是各地方政府不断努力的发展方向。在党的十八大召开之前，长三角的一体化发展经历了不同的发展阶段，国家出台了诸多相关政策和文件，地方也搭建了诸如主要领导座谈会、城市经济协调会等形式多样的协调机制，但真正的一体化发展始终处于时断时续、缓慢前行的状态，尚未取得实质性和突破性的进展和成效。自2008年金融危机以来，尤其是党的十八大以来，伴随着中国经济新常态和高质量发展的新态势，充分激发国内市场需求成为国家宏观经济政策的重要方向，积极构筑大都市圈、城市群等区域协同发展战略成为新时代国家推动经济高质量发展的重要战略选择。可以说，自党的十八大以来，随着《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》《长江三角洲城市群发展规划》等重大政策文件的出台，长三角一体化发展开始走上了制度化建设之路，特别是2018年11月，在首届中国（上海）国际进口博览会开幕式上，习近平总书记宣布支持长三角一体化发展并上升为国家战略以来，长三角一体化发展按下了“快车键”，进入了“快车道”。 为了有效贯彻和推动这一国家战略，2019年初国家发布了《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》;同年5月又颁布了《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，围绕经济、社会、文化、生态文明建设等领域，对长三角一体化发展提出了非常明确、系统、全面的要求。2019年11月，国家发展和改革委员会正式公布了《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》，將地处上海、浙江、江苏三地交界地区的上海青浦区、浙江嘉善县、江苏苏州市吴江区三个县区作为整个长三角一体化发展的先行先试区，要求三省市协同努力，在行政区划格局不发生变动的情况下，探寻出一条跨区域共建共治共享的新模式、新机制、新路子，为未来整个长三角和国内其他地区的一体化发展与跨行政区治理提供可复制、可推广的经验借鉴。这几个文件的出台实施，为长三角一体化发展注入了强大的动力。虽然这些文件对长三角一体化发展的具体要求不尽相同，但是也相互补充、相互支持、相互配合，旨在保障和推动长三角走向更高水平、更高质量的改革开放和一体化发展。这些政策文件对长三角区域一体化发展提出了以下要求。
（一）高质量一体化
当今中国的经济已经开始从中高速增长走向了高质量发展新阶段。高质量一体化发展是长三角区域一体化国家战略的核心要求，也是长三角一体化发展承担的战略使命。何谓高质量一体化发展？笔者以为，高质量一体化发展是高质量发展和一体化发展两者的叠加，包括两层含义：一是发展过程的一体化，即处理好政府和市场的关系，建立起统一、开放、竞争、有序的市场体系，各类生产要素、创新要素按照市场经济的原则，突破行政区划边界的束缚，在省市之间、城市之间、城乡之间跨界自由流动、自由重组和科学化配置，最大限度地提高区域经济效率和劳动生产率，实现区域发展的动力变革、效率变革和质量变革;二是发展结果的品质化，即出行方式和物流极度方便快捷、长三角经济能级和核心竞争力显著提高、满足民众对高品质产品和服务的需求、所有经济主体公平参与竞争、经济利益公平分配和共享（获得感、幸福感、文明程度等显著提升）、生态环境越来越好、公共服务均等化智慧化、社会阶层结构不断优化等。可见，长三角高质量一体化发展不仅是一个多元目标的综合体系，还是供应链、产业链、价值链、服务链、创新链跨界的无缝衔接，更是区域利益共同体的形成以及区域经济社会的高品质化，可以全面解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾[11]。
（二）跨行政区制度的一体化
就《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》和《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》的关系而言，两者属于顶层设计和地方方案、总体纲领和行动科目、全域空间和试验空间的关系，也就是在全域化一体化发展的总体制度安排下，先要求在三省一市交界地区的三个区县（示范区）之间寻求创新和突破，但有一个共同的改革底线，就是所有的跨行政区一体化发展制度设计都不能建立在对三省一市边界现有行政区划格局进行调整或变动之上，即在现有行政隶属关系不变、行政区划边界不变的情况下，围绕跨区域规划管理、财税分享、公共服务政策、公共信用管理、社会治理等领域，探索形成一套跨行政区共建共治共享的制度一体化新模式，打破长期以来的种种行政壁垒和制度障碍，促进资源整合和要素自由流动，走出一条跨行政区共商、共建、共治、共享、共赢的发展新路。
（三）创新发展的清洁绿色化
从产业选择的视角来说，高质量发展意味着长三角的产业结构要不断走向高端化、高附加值、绿色化，在努力占据全球产业链、创新链、价值链高端位置的同时，要最大限度地降低经济发展能耗和污染，进而创造更大、更优的生态价值，打造更具吸引力、更加清洁优美的人居环境和投资环境。如果仅靠一体化发展，形成高耗能、高污染、低附加值产业的集聚发展，那么这有违高质量发展的基本要求，更不符合新时代人民群众对美好生活的需求和期望。正因为如此，率先建设生态绿色的一体化示范区，成为长三角高质量一体化发展的首要突破口和行动计划，在探索跨行政区制度一体化发展、种好一体化制度创新试验田的同时，要突出生态优势的转化利用，打造创新绿色发展的新高地。实际上，这一示范区的先行先试，充分预示着跨行政区经济的绿色发展，跨行政区人居环境的一体化、标准化建设，必将成为未来整个长三角高质量一体化发展的必然选择。
三、开放流动社会碰到封闭行政区划：矛盾与冲突
长三角高质量一体化发展，既要依靠以市场化为导向的现代市场经济体系，又要发挥好政府的作用，其根本是要处理好经济区与行政区、行政区与行政区之间的关系。随着经济的一体化，必然带动各种生产要素、经济主体和人口的跨行政区转移和重组，整个城市区域的同城化效应更加明显，社会流动显著提升。而当不同行政区单元之间的跨区域治理体系尚不健全抑或各自为政的方式难以适应区域流动空间治理需求的时候，在经济、社会、文化、生态建设等领域，一些原本属于单个政府管辖区的矛盾或问题，就会成为影响或危及整个区域发展的跨界性公共问题。就长三角的社会治理而言，实际上就是在高质量一体化发展进程中，当居住生活同城化、流动开放型社会碰到封闭的行政区划边界时，与人、企业的跨界活动需求之间产生矛盾和冲突，这些矛盾冲突就是跨区域社会协同治理需要化解的重点问题。从人和企业这两类跨界活动主体视角来看，一般而言，区域经济的一体化与封闭的行政区划之间，往往会带来以下几个方面的社会治理矛盾和冲突。
（一）交通出行不畅，交通不衔接或断头路（基础设施分割）的问题
开放流动的社会需要互联互通的跨区域基础设施体系加以支撑，让人流、物流、资金流、信息流均能保持无障碍流动。但实际上，行政区划分割最先受到影响的就是公路、水路、码头、机场、能源、信息等基础设施的分割，在现实中存在的大量的“断头路”就是典型例证，两边居民和企业近在咫尺但就是难以连通起来，给人民群众的跨界出行带来巨大不便。这种现象在我国长三角、珠三角、京津冀等城市群地区普遍存在。 （二）劳动力和人才市场分割、资质不能互认（还有其他要素市场）的问题
经济的一体化既有企业的跨界产业布局，更有人才的互动交流和空间迁移，理应具有一体化的劳动力市场体系和人才服务体系加以保障和支撑。但实际上，在行政区划分割下，区域统一的劳动力市场被肢解、被分割，地方保护主义盛行，缺乏公平、公正、开放的一体化劳动力市场。更为重要的是，因差异化的人才政策，导致人才资质、职称等也无法在区域内通行，不能相互认同，给人才的合理化流动带来障碍。与此相对应，在各自为政的营商环境和政策体系下，企业在跨界流动中也会面临多元政策、多元标准的局面，甚至有时要跨省办理，空间运行的成本较大。
（三）公共服务不均等、不衔接（就医报销、养老、就学、社会保障等）的问题
公共服务资源的共建、共享和一体化是高质量一体化发展的核心议题和必然要求。按理说，作为个体的普通民众，在职住异地化、同城化的城市群，不论是在哪里工作或居住，都应该享受均等、无缝隙的教育、医疗、卫生、文化、社会保障等服务，尤其是子女教育、看病就医、养老服务等方面，应当拥有一个公平、包容的生存和发展环境。但实际上，地方主导下的公共服务领域，恰恰由于各地经济实力和政策水平的不同，对不同群体严格按照户籍标准提供有差别的服务，再加上各地信息数据的割据，这就造成了跨区域流动人口的实际服务需求难以得到及时满足，甚至造成为了享受某种服务需要在户籍所在地和实际居住地之间来回奔波的局面，传统的看病就医就属于这种情况。
（四）行政执法过程中各自为政，难以建立大安全格局的问题
从社会安全和行政执法的角度来看，伴随一体化发展的流动社会当中，诸多疾病传播、网络诈骗、危化品运输、食品安全等事宜都具有同等程度的跨界流动性，单靠某个行政单元执法部门的力量，难以得到有效解决。但现实当中，往往都是按照各自行政区划边界开展司法、执法活动，甚至一些执法标准存在显著差异，法治空间范围的有限性和社会问题的跨界流动之间形成新的矛盾。
（五）生态保护标准、规则各异，跨界污染的问题
一般而言，包括大气、土壤、水、植被等在内的生态系统是一个典型的跨行政区系统，面对大范围的空气污染、水污染、土壤污染等，更需要跨行政区联合治理和共同防范。而以行政区划为界的各自为政的治理方式，由于缺乏系统的协调机制和对接办法，导致一些跨区域的生态问题无法得到很好解决，从而引发边界地区的生态利益冲突和社会不稳定因素，影响一体化发展的质量。
（六）社會组织本地化、内部竞争的问题
社会组织是社会治理的重要主体之一，理应成为推动区域经济一体化、社会融合化发展的重要力量。但这需要一个前提，就是社会组织可以在一定区域范围内依法开展跨区域服务的购买承接和服务供给，依靠连锁化、品牌化、区域化的运作，做大做强服务品牌和提升影响力。但现实中，由于受政策的限制，社会组织无法开展跨区域注册，不同行政区的政府，在政府购买服务中，具有本地化倾向，社会组织的跨区域发展也面临严峻挑战。
四、冲破权力边界的长三角跨行政区社会协同治理：实践与进展
前文理论分析表明，长三角高质量一体化发展必然会碰到上述提到的诸多社会治理问题，可喜的是，自长三角一体化发展上升为国家战略以来，在国家政策支持和三省一市地方政府的主动努力下，长三角一体化发展进入跨越式发展新阶段，除了在经济领域，跨行政区社会协同治理已取得了显著成效。
（一）建立健全了跨界协同治理新组织
跨界联合治理机构或体制建设是城市群区域跨界治理的重要前提和基础。党的十八大以来，尤其是2018年11月首届中国国际进口博览会举办以来，顺应国家战略的深入实施，长三角的跨界联合治理机构建设取得了诸多实质性进展，主要表现在：一是成立了长三角区域合作办公室。为了有效贯彻落实《长江三角洲城市群发展规划》，早在2018年1月，由三省一市共同组建成立了长三角第一个官方常设机构——长三角区域合作办公室，从三省一市党政机关中选调10多名干部组成联合治理队伍，主要履行长三角重大战略规划、重大体制机制协调、重大政策建议、重大项目推动等职能。2018年编制完成的《长三角地区一体化发展三年行动计划（2018—2020年）》，从多个方面对长三角一体化发展做出了具体的制度安排和行动计划，取得了显著成效。二是为贯彻落实《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》，沪、苏、浙三地在上海青浦区联合成立了一体化示范区理事会，理事会下设一体化示范区建设执行委员会，其中有一个公共服务和社会组负责开展跨行政区社会协同治理工作。这一机构的成立将促进示范区范围内的社会治理一体化探索出更加有效的协同治理新模式。三是建立健全各种跨界“毗邻党建”组织，如上海金山区和浙江平湖市、嘉善县之间组建的毗邻一体化党建综合体，在跨界社会资源共建、社会问题共治、治理成果共享方面取得了非常明显的效果。
（二）开展大都市圈规划和基础设施互联互通
统筹规划，消除基础设施的断头现象是近期长三角一体化发展的重大举措，也是推动跨行政区社会协同治理的重要推动力量。一方面，在国家相关规划部门的主导和协调下，由长三角相关专业研究机构共同组织实施和开展《上海大都市圈空间协同规划》，覆盖范围主要包括上海、苏州、无锡、南通、嘉兴、宁波、舟山、湖州等“1+7”城市，陆域面积4.9万平方公里，常住人口约6500万。这一规划除了对经济、生态、空间等跨界发展做出统筹安排外，也对跨界公共服务供给、社会治理等提出诸多新的思路和建议，无疑开辟了区域社会跨界统筹规划的先河。另一方面，积极打通省际断头路，促进铁路、能源等设施互联互通。根据相关规划，长三角要打通41条“断头路”，目前，1.29公里长的上海青浦盈淀路与江苏昆山新乐路已打通，跨省公交实现常态化。苏州轨道交通S1线与上海11号地铁接轨也正式提上议事日程，2023年将贯通运行。 （三）探索形成了公共服务异地共建共享的新方式
一是公共交通服务一体化。2019年5月，上海、杭州、宁波、温州、合肥、南京、苏州7个城市之间，率先实现了地铁App一码通行，居民只要在手机上安装了“上海大都会”App，就可以在7个城市的地铁闸机上统一使用，真正实现了互联互通，率先走向一体化。二是跨省异地就医住院医疗费用直接结算范围不断扩大。目前，医保一卡通已经在长三角三省一市41个城市中得到应用，覆盖了3500余家医疗机构。截至2019年9月15日，长三角门诊直接结算总量累计达26.4万人次，涉及医疗总费用5900余万元[12]。三是教育、养老、公共安全、人才服务等领域开始走向异地联动共享。如教育方面，近年长三角三省一市共同签署了《长三角地区教育更高质量一体化发展战略协作框架协议》《长三角地区教育一体化发展三年行动计划》《长三角教育人才服务联盟》等一系列政策文件和合作协议，为推进教育服务的跨省合作开辟了新的渠道。在养老方面，2019年6月，沪、苏、浙、皖三省一市的民政部门签署了“合作备忘录”，并选择上海的11个区和苏州市、南通市、嘉兴市、湖州市、芜湖市、池州市的17个区县单元作为开展区域养老一体化的首批试点，探索养老服务资源共享、养老机构共管、养老队伍共培的跨省治理模式。例如，在公共安全方面，三省一市气象部门围绕长三角气象安全搭建了气象观测“一张网”、气象信息资源共享“一朵云”工程;在公安、市场监管等方面的执法检查也开始走向跨省联合执法。又如，在人才服务方面，沪、苏、浙、皖成立了“长三角人才一体化发展城市联盟”，在人才资质的互认、互评、流动、人才政务服务互联互通等方面开始进行新的探索和实践。
（四）探索形成政府政务服务“一网通办”新局面
以统一优化营商环境为共同行动目标，三省一市共同制定《长三角地区政务服务“一网通办”技术标准》，加强信息数据的互联互通，促进政府政务服务的系统集成，满足长三角企业和居民办理各种政府事务的需求，探索跨省“一网通办”系统，实现“最多跑一次”“最多跑一地”的目标，这已成为近期长三角跨行政区社会协同治理的一大亮点。51个政务服务事项（30项企业事项和21项个人事项）在14个城市中实现长三角“一网通办”。与此同时，三省一市政务服务移动端App上线，提供“无感漫游”服务清单176项[13]，帮助企业和居民解决跨省办理相关业务时碰到的“办事难、办事慢”“多头跑、来回跑”的问题。
五、推进长三角跨行政区社会协同治理：展望与思考
前述分析表明，在長三角高质量一体化发展进程中，构筑跨行政区社会协同治理是一个涉及诸多因素的系统工程，也是一个渐进式不断完善的过程。尽管长三角内部已经进行了很多实践探索和创新，但依然分散在不同层次、不同领域、不同职能部门之中，系统集成程度不够，综合跨界治理效能还有待进一步提升。笔者认为，为了顺应长三角高质量一体化发展的趋势和要求，未来的跨行政区社会协同治理，不仅要处理好政府与市场、政府与社会、政府与政府之间的关系，还要关注和处理好以下几对关系。
（一）处理好跨行政区社会协同治理目标与路径的关系
制定清晰明确的治理目标理应成为跨行政区社会协同治理的方向和指南。笔者认为，这一目标应该是适应经济市场一体化和社会跨界融合发展的趋势，从满足人民群众对美好生活的需求、创建高品质生活出发，打破行政壁垒，加大跨界公共服务的供给和公共治理制度的完善力度，让所有人共同提高获得感、安全感和幸福感，打造一个开放、安全、和谐、公平、包容的全球性城市区域社会。具体而言，就是要实现无障碍流动、享有无缝隙服务、遵守无差别规则。实现这一目标的路径有五条：一是跨界治理组织建设，如创建跨界联合治理机构、设立跨界功能区或服务区、建设毗邻党建体系等;二是跨行政区治理机制创新，如服务资源配置规划机制、利益共享机制、服务合作共享机制、人人参与的社会共同体机制等;三是技术支撑，如个人数据信息的跨行政区开放、互联互通、共享，大数据、区块链技术的应用，智慧城市、公共安全防范、防灾减灾、流域保护的项目协同等;四是社会政策趋同，如户籍、社会保障、社会福利、劳动力就业、人才、养老、教育、行政执法等政策、标准、水平的逐步趋同性改革;五是社会组织竞合，如社会组织跨区域竞争合作，构筑区域化、专业化社会服务品牌。
（二）处理好顶层设计与实践创新的关系
综观当前长三角跨行政区社会协同治理的实践，实际上仍属于个别市县、相关部门之间开展的地方性创新，具有一定的局限性，并非是覆盖长三角所有城市的统一行动和顶层设计，这往往会造成步调的不一致和不协调。同时，每个城市都有各自的社会治理实践和经验。如何将这些有效的生动案例和成功实践经验通过顶层设计的方式转变为覆盖长三角所有城市和地区的统一治理模式，打通因政策、操作方式不一致带来的壁垒和矛盾，这是未来提高区域社会跨界协同治理效能的必然选择。
（三）处理好多层级治理主体之间的权、责、利关系
当前，在长三角跨界治理制度的安排下，已经出现了多个跨区域治理主体共同治理的局面，包括三省一市层面的“长三角区域合作办公室”“示范区一体化理事会及其执行委员会”和覆盖不同地域范围的毗邻党建组织等。但随着跨界治理组织的增多，必然会涉及这些组织与原有省、市、县政府之间的关系，需要对这些纵横治理主体的权、责、利关系作出明晰的界定。否则，就会带来上下、左右之间的矛盾和冲突，形成内耗，不利于跨行政区社会协同治理的有效运行。
（四）处理好共享与公平的关系
共建共享是跨行政区社会协同治理的核心价值理念，让整个区域的人民都能够共享区域经济发展、制度供给的红利和成果，但其中涉及的一个主要挑战性问题就是能否在多个行政区之间的经济利益分配、资源配置、社会政策等方面做到应有的公平。只有实现了利益上的相对公平，才能保障充分的成果共享。这既是长三角创建跨行政区社会共建共治共享治理格局的制约因素，也是提高跨界治理效能的关键。 （五）处理好线下与线上的关系
随着互联网、大数据、人工智能、区块链技术在经济社会领域的深度融合应用，跨行政区社会协同治理既要注重线下的互动融合和共治共享，又要注重线上数据资源的相互开放、互通互联、信息共享，这势必对原有各行政区的社会治理信息系统和既得市场利益带来冲击，为此，在顶层设计中，推动诸如跨区域社会数据治理联盟、数据共享合约、数据标准规范、数据隐私保护等建设，就显得非常重要。
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[责任编辑：丁浩芮]
Theories， Practice and Prospects of Collaborative Social Governance across
Administrative Regions in the Yangtze River Delta
Tao Xidong
Abstract： The high-quality integrated development of the Yangtze River delta was upgraded to be a national strategy in November 2018 and became a major engine for China’s regional economic development. Integrated economic development across administrative regions forces different administrative regions to pursue collaborative social governance. At present， there are still some problems in the high-quality integrated development of the Yangtze River delta， such as impeded transportation interconnectivity， mismatching between labor forces and talent markets， lack of mutual recognition of qualifications， unequal and uncoordinated provision of public services， lack of coordination in administrative law enforcement， inconsistent standards and rules for ecological protection， localization and internal competition of social organizations. In the future， to promote collaborative social governance in the Yangtze River delta， we should not only handle the relationship between the government and the market， the relationship between government and the society， and the relationship among the governments. In addition， we also need to deal with the relationship between the goal and path of collaborative social governance across different administrative regions， the relationship between top-level design and practical innovation， the relationship among the rights， responsibilities and interests among multi-level governance bodies， the relationship between sharing and fairness and between offline and online.
Key words： Yangtze River delta; across administrative regions; collaborative social governance
[作者简介] 陶希东，上海社会科学院社会学研究所研究员（上海，200020）。
[关键词] 长三角;跨行政区;社会协同治理
[中图分类号] D630 [文献标识码] A [文章编号] 1673-8616（2021）03-0031-10
行政区划是国家权力的空间投影，在不同发展阶段、不同空间范围内，行政区划边界对区域政治、区域经济、区域社会的发展具有不尽相同的作用和影响。近年来，随着我国城市群、都市圈战略的深入实施，以京津冀、长江三角洲地区（以下简称长三角）、粤港澳大湾区等为典型代表的大都市圈，努力破解城市间行政区划的制度约束和政策壁垒，共同打造同城化、一体化的高质量经济圈、生活圈、生态圈，推动经济高质量发展，加快构筑新发展格局。特别是伴随着都市圈、城市群的经济一体化，各类要素跨界高频互动化和数字化发展，在社会治理领域，以行政区划为界、各自为政的传统行政区社会治理模式已经难以适应跨区域融合发展的社会需求和人民期待，亟待进行理论和实践的改革创新，构筑符合区域发展规律和特点、顺应人民生活期待的跨区域一体化社会治理新模式。在这方面，长三角大都市圈的跨行政区社会协同治理具有典型性，本文对此展开相关研究和论述。
一、长三角跨行政区社会协同治理：理论基础
近年来，随着经济全球化、城市化、网络化的发展，在不同空间尺度上（如大都市圈、国家范围、次国家合作区域、全球层面），区域一体化不断增强，“地方空间”逐渐转向“流动空间”[1]，因此，面对地方政府之间的治理碎片化，打破行政区划边界的壁垒，通过重构新的治理空间单元，实施跨区域政策调控和空间跨界治理，成为全球各国地方治理改革的重要战略选择之一。与此同时，随着社会的转型与现代互联网技术在经济社会领域中的深度应用，经济社会跨界融合发展趋势日趋明显，社会公共问题的跨界性、复杂性、关联性日渐增强，单靠政府一方抑或单靠某一个职能部门的力量，已经难以有效加以应对和解决，于是又出现了一种跨越政府、市场、社会三种基本治理领域边界，以及跨越不同层级、不同职能部门之间职责边界的跨公私合作治理、跨部门合作治理、整体性治理等新理论。因此，当今学术界产生了一大批有关“跨域治理”[2-4]、“跨界治理”[5-7]的研究成果，内涵不尽一致。然而，就跨行政区社会协同治理的研究成果尚不多见，有学者就如何借鉴香港“多元共治”的社会治理模式来构建粤港澳大湾区跨界社会治理进行了论述[8]，也有学者从社会治理一体化的视角，对长三角地区的社会跨界治理问题进行探讨[9]。总体而言，长三角跨行政区社会协同治理尚未形成一个成熟的理论模式，目前还处于不断探讨之中。
跨界治理的基本理论架构如图1所示，即一个完整的跨界治理至少包括三个层面的内涵：一是跨越多个行政区划边界的跨行政区治理，这既有国际化全球层面，又有跨国家合作层面，还有一个国家内大都市圈、城市群等层面，重点处理政府之间的相邻关系。二是跨部门治理，主要是围绕政出多门、“九龙治水”等现实问题，明晰多部门职责边界，既分工又合作，构筑“无边界管理”或“无缝隙管理”的共治共享机制，消除政出多门、多头管理的部门间合作困境。三是跨越政府、市场、社会组织三大基本领域的“跨公私领域”的公私合作伙伴治理格局，即按照公共服务生产和提供相分离的原则，合理界定政府、市场、社会的职能边界，通过政府购买服务等机制整合政府、社会、市场三方资源，发挥各自优势，努力实现经济增长、政治民主、社会发育的多赢式治理目标[10]。在现实社会的治理中，因不同社会问题所属的性质、类型、范围等不同，其采取的跨界治理方式可能会不尽一致，有的问题涉及多个行政单元政府之间，需要采取跨行政区的方式加以治理;而有的问题则需要一个行政区单元内的多个政府部门协同配合才能完成;还有的问题则需要政府和社会组织之间的合作。当然，也不排除有些特殊区域的跨界性社会公共问题的解决，需要同时采取跨行政区、跨部门以及跨公私领域三种治理方法的协同应用。本文所说的长三角跨行政区社会协同治理，主要是将跨行政区治理、长三角区域、社会治理三者相叠加而形成的一个研究议题，也是近年来长三角高质量一体化发展战略的必然选择，旨在构建长三角社会协同治理的新机制，打破行政区社会治理的行政壁垒，实现区域社会治理一体化，打造开放、公平、和谐、包容的跨区域社会，让整个区域的居民不断提升获得感、安全感和幸福感，提高整体生活品质。
二、长三角高质量一体化发展：趋势和要求
改革开放以来，由上海市、江苏省、浙江省和安徽省（以下简称三省一市）构成的长三角始终是中国经济社会发展的战略空间，也是当前我国重点推动建设的世界第六大城市群。如何有效推动其一体化发展，是国家长期以来宏观政策推动的重要内容，也是各地方政府不断努力的发展方向。在党的十八大召开之前，长三角的一体化发展经历了不同的发展阶段，国家出台了诸多相关政策和文件，地方也搭建了诸如主要领导座谈会、城市经济协调会等形式多样的协调机制，但真正的一体化发展始终处于时断时续、缓慢前行的状态，尚未取得实质性和突破性的进展和成效。自2008年金融危机以来，尤其是党的十八大以来，伴随着中国经济新常态和高质量发展的新态势，充分激发国内市场需求成为国家宏观经济政策的重要方向，积极构筑大都市圈、城市群等区域协同发展战略成为新时代国家推动经济高质量发展的重要战略选择。可以说，自党的十八大以来，随着《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》《长江三角洲城市群发展规划》等重大政策文件的出台，长三角一体化发展开始走上了制度化建设之路，特别是2018年11月，在首届中国（上海）国际进口博览会开幕式上，习近平总书记宣布支持长三角一体化发展并上升为国家战略以来，长三角一体化发展按下了“快车键”，进入了“快车道”。 为了有效贯彻和推动这一国家战略，2019年初国家发布了《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》;同年5月又颁布了《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，围绕经济、社会、文化、生态文明建设等领域，对长三角一体化发展提出了非常明确、系统、全面的要求。2019年11月，国家发展和改革委员会正式公布了《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》，將地处上海、浙江、江苏三地交界地区的上海青浦区、浙江嘉善县、江苏苏州市吴江区三个县区作为整个长三角一体化发展的先行先试区，要求三省市协同努力，在行政区划格局不发生变动的情况下，探寻出一条跨区域共建共治共享的新模式、新机制、新路子，为未来整个长三角和国内其他地区的一体化发展与跨行政区治理提供可复制、可推广的经验借鉴。这几个文件的出台实施，为长三角一体化发展注入了强大的动力。虽然这些文件对长三角一体化发展的具体要求不尽相同，但是也相互补充、相互支持、相互配合，旨在保障和推动长三角走向更高水平、更高质量的改革开放和一体化发展。这些政策文件对长三角区域一体化发展提出了以下要求。
（一）高质量一体化
当今中国的经济已经开始从中高速增长走向了高质量发展新阶段。高质量一体化发展是长三角区域一体化国家战略的核心要求，也是长三角一体化发展承担的战略使命。何谓高质量一体化发展？笔者以为，高质量一体化发展是高质量发展和一体化发展两者的叠加，包括两层含义：一是发展过程的一体化，即处理好政府和市场的关系，建立起统一、开放、竞争、有序的市场体系，各类生产要素、创新要素按照市场经济的原则，突破行政区划边界的束缚，在省市之间、城市之间、城乡之间跨界自由流动、自由重组和科学化配置，最大限度地提高区域经济效率和劳动生产率，实现区域发展的动力变革、效率变革和质量变革;二是发展结果的品质化，即出行方式和物流极度方便快捷、长三角经济能级和核心竞争力显著提高、满足民众对高品质产品和服务的需求、所有经济主体公平参与竞争、经济利益公平分配和共享（获得感、幸福感、文明程度等显著提升）、生态环境越来越好、公共服务均等化智慧化、社会阶层结构不断优化等。可见，长三角高质量一体化发展不仅是一个多元目标的综合体系，还是供应链、产业链、价值链、服务链、创新链跨界的无缝衔接，更是区域利益共同体的形成以及区域经济社会的高品质化，可以全面解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾[11]。
（二）跨行政区制度的一体化
就《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》和《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》的关系而言，两者属于顶层设计和地方方案、总体纲领和行动科目、全域空间和试验空间的关系，也就是在全域化一体化发展的总体制度安排下，先要求在三省一市交界地区的三个区县（示范区）之间寻求创新和突破，但有一个共同的改革底线，就是所有的跨行政区一体化发展制度设计都不能建立在对三省一市边界现有行政区划格局进行调整或变动之上，即在现有行政隶属关系不变、行政区划边界不变的情况下，围绕跨区域规划管理、财税分享、公共服务政策、公共信用管理、社会治理等领域，探索形成一套跨行政区共建共治共享的制度一体化新模式，打破长期以来的种种行政壁垒和制度障碍，促进资源整合和要素自由流动，走出一条跨行政区共商、共建、共治、共享、共赢的发展新路。
（三）创新发展的清洁绿色化
从产业选择的视角来说，高质量发展意味着长三角的产业结构要不断走向高端化、高附加值、绿色化，在努力占据全球产业链、创新链、价值链高端位置的同时，要最大限度地降低经济发展能耗和污染，进而创造更大、更优的生态价值，打造更具吸引力、更加清洁优美的人居环境和投资环境。如果仅靠一体化发展，形成高耗能、高污染、低附加值产业的集聚发展，那么这有违高质量发展的基本要求，更不符合新时代人民群众对美好生活的需求和期望。正因为如此，率先建设生态绿色的一体化示范区，成为长三角高质量一体化发展的首要突破口和行动计划，在探索跨行政区制度一体化发展、种好一体化制度创新试验田的同时，要突出生态优势的转化利用，打造创新绿色发展的新高地。实际上，这一示范区的先行先试，充分预示着跨行政区经济的绿色发展，跨行政区人居环境的一体化、标准化建设，必将成为未来整个长三角高质量一体化发展的必然选择。
三、开放流动社会碰到封闭行政区划：矛盾与冲突
长三角高质量一体化发展，既要依靠以市场化为导向的现代市场经济体系，又要发挥好政府的作用，其根本是要处理好经济区与行政区、行政区与行政区之间的关系。随着经济的一体化，必然带动各种生产要素、经济主体和人口的跨行政区转移和重组，整个城市区域的同城化效应更加明显，社会流动显著提升。而当不同行政区单元之间的跨区域治理体系尚不健全抑或各自为政的方式难以适应区域流动空间治理需求的时候，在经济、社会、文化、生态建设等领域，一些原本属于单个政府管辖区的矛盾或问题，就会成为影响或危及整个区域发展的跨界性公共问题。就长三角的社会治理而言，实际上就是在高质量一体化发展进程中，当居住生活同城化、流动开放型社会碰到封闭的行政区划边界时，与人、企业的跨界活动需求之间产生矛盾和冲突，这些矛盾冲突就是跨区域社会协同治理需要化解的重点问题。从人和企业这两类跨界活动主体视角来看，一般而言，区域经济的一体化与封闭的行政区划之间，往往会带来以下几个方面的社会治理矛盾和冲突。
（一）交通出行不畅，交通不衔接或断头路（基础设施分割）的问题
开放流动的社会需要互联互通的跨区域基础设施体系加以支撑，让人流、物流、资金流、信息流均能保持无障碍流动。但实际上，行政区划分割最先受到影响的就是公路、水路、码头、机场、能源、信息等基础设施的分割，在现实中存在的大量的“断头路”就是典型例证，两边居民和企业近在咫尺但就是难以连通起来，给人民群众的跨界出行带来巨大不便。这种现象在我国长三角、珠三角、京津冀等城市群地区普遍存在。 （二）劳动力和人才市场分割、资质不能互认（还有其他要素市场）的问题
经济的一体化既有企业的跨界产业布局，更有人才的互动交流和空间迁移，理应具有一体化的劳动力市场体系和人才服务体系加以保障和支撑。但实际上，在行政区划分割下，区域统一的劳动力市场被肢解、被分割，地方保护主义盛行，缺乏公平、公正、开放的一体化劳动力市场。更为重要的是，因差异化的人才政策，导致人才资质、职称等也无法在区域内通行，不能相互认同，给人才的合理化流动带来障碍。与此相对应，在各自为政的营商环境和政策体系下，企业在跨界流动中也会面临多元政策、多元标准的局面，甚至有时要跨省办理，空间运行的成本较大。
（三）公共服务不均等、不衔接（就医报销、养老、就学、社会保障等）的问题
公共服务资源的共建、共享和一体化是高质量一体化发展的核心议题和必然要求。按理说，作为个体的普通民众，在职住异地化、同城化的城市群，不论是在哪里工作或居住，都应该享受均等、无缝隙的教育、医疗、卫生、文化、社会保障等服务，尤其是子女教育、看病就医、养老服务等方面，应当拥有一个公平、包容的生存和发展环境。但实际上，地方主导下的公共服务领域，恰恰由于各地经济实力和政策水平的不同，对不同群体严格按照户籍标准提供有差别的服务，再加上各地信息数据的割据，这就造成了跨区域流动人口的实际服务需求难以得到及时满足，甚至造成为了享受某种服务需要在户籍所在地和实际居住地之间来回奔波的局面，传统的看病就医就属于这种情况。
（四）行政执法过程中各自为政，难以建立大安全格局的问题
从社会安全和行政执法的角度来看，伴随一体化发展的流动社会当中，诸多疾病传播、网络诈骗、危化品运输、食品安全等事宜都具有同等程度的跨界流动性，单靠某个行政单元执法部门的力量，难以得到有效解决。但现实当中，往往都是按照各自行政区划边界开展司法、执法活动，甚至一些执法标准存在显著差异，法治空间范围的有限性和社会问题的跨界流动之间形成新的矛盾。
（五）生态保护标准、规则各异，跨界污染的问题
一般而言，包括大气、土壤、水、植被等在内的生态系统是一个典型的跨行政区系统，面对大范围的空气污染、水污染、土壤污染等，更需要跨行政区联合治理和共同防范。而以行政区划为界的各自为政的治理方式，由于缺乏系统的协调机制和对接办法，导致一些跨区域的生态问题无法得到很好解决，从而引发边界地区的生态利益冲突和社会不稳定因素，影响一体化发展的质量。
（六）社會组织本地化、内部竞争的问题
社会组织是社会治理的重要主体之一，理应成为推动区域经济一体化、社会融合化发展的重要力量。但这需要一个前提，就是社会组织可以在一定区域范围内依法开展跨区域服务的购买承接和服务供给，依靠连锁化、品牌化、区域化的运作，做大做强服务品牌和提升影响力。但现实中，由于受政策的限制，社会组织无法开展跨区域注册，不同行政区的政府，在政府购买服务中，具有本地化倾向，社会组织的跨区域发展也面临严峻挑战。
四、冲破权力边界的长三角跨行政区社会协同治理：实践与进展
前文理论分析表明，长三角高质量一体化发展必然会碰到上述提到的诸多社会治理问题，可喜的是，自长三角一体化发展上升为国家战略以来，在国家政策支持和三省一市地方政府的主动努力下，长三角一体化发展进入跨越式发展新阶段，除了在经济领域，跨行政区社会协同治理已取得了显著成效。
（一）建立健全了跨界协同治理新组织
跨界联合治理机构或体制建设是城市群区域跨界治理的重要前提和基础。党的十八大以来，尤其是2018年11月首届中国国际进口博览会举办以来，顺应国家战略的深入实施，长三角的跨界联合治理机构建设取得了诸多实质性进展，主要表现在：一是成立了长三角区域合作办公室。为了有效贯彻落实《长江三角洲城市群发展规划》，早在2018年1月，由三省一市共同组建成立了长三角第一个官方常设机构——长三角区域合作办公室，从三省一市党政机关中选调10多名干部组成联合治理队伍，主要履行长三角重大战略规划、重大体制机制协调、重大政策建议、重大项目推动等职能。2018年编制完成的《长三角地区一体化发展三年行动计划（2018—2020年）》，从多个方面对长三角一体化发展做出了具体的制度安排和行动计划，取得了显著成效。二是为贯彻落实《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》，沪、苏、浙三地在上海青浦区联合成立了一体化示范区理事会，理事会下设一体化示范区建设执行委员会，其中有一个公共服务和社会组负责开展跨行政区社会协同治理工作。这一机构的成立将促进示范区范围内的社会治理一体化探索出更加有效的协同治理新模式。三是建立健全各种跨界“毗邻党建”组织，如上海金山区和浙江平湖市、嘉善县之间组建的毗邻一体化党建综合体，在跨界社会资源共建、社会问题共治、治理成果共享方面取得了非常明显的效果。
（二）开展大都市圈规划和基础设施互联互通
统筹规划，消除基础设施的断头现象是近期长三角一体化发展的重大举措，也是推动跨行政区社会协同治理的重要推动力量。一方面，在国家相关规划部门的主导和协调下，由长三角相关专业研究机构共同组织实施和开展《上海大都市圈空间协同规划》，覆盖范围主要包括上海、苏州、无锡、南通、嘉兴、宁波、舟山、湖州等“1+7”城市，陆域面积4.9万平方公里，常住人口约6500万。这一规划除了对经济、生态、空间等跨界发展做出统筹安排外，也对跨界公共服务供给、社会治理等提出诸多新的思路和建议，无疑开辟了区域社会跨界统筹规划的先河。另一方面，积极打通省际断头路，促进铁路、能源等设施互联互通。根据相关规划，长三角要打通41条“断头路”，目前，1.29公里长的上海青浦盈淀路与江苏昆山新乐路已打通，跨省公交实现常态化。苏州轨道交通S1线与上海11号地铁接轨也正式提上议事日程，2023年将贯通运行。 （三）探索形成了公共服务异地共建共享的新方式
一是公共交通服务一体化。2019年5月，上海、杭州、宁波、温州、合肥、南京、苏州7个城市之间，率先实现了地铁App一码通行，居民只要在手机上安装了“上海大都会”App，就可以在7个城市的地铁闸机上统一使用，真正实现了互联互通，率先走向一体化。二是跨省异地就医住院医疗费用直接结算范围不断扩大。目前，医保一卡通已经在长三角三省一市41个城市中得到应用，覆盖了3500余家医疗机构。截至2019年9月15日，长三角门诊直接结算总量累计达26.4万人次，涉及医疗总费用5900余万元[12]。三是教育、养老、公共安全、人才服务等领域开始走向异地联动共享。如教育方面，近年长三角三省一市共同签署了《长三角地区教育更高质量一体化发展战略协作框架协议》《长三角地区教育一体化发展三年行动计划》《长三角教育人才服务联盟》等一系列政策文件和合作协议，为推进教育服务的跨省合作开辟了新的渠道。在养老方面，2019年6月，沪、苏、浙、皖三省一市的民政部门签署了“合作备忘录”，并选择上海的11个区和苏州市、南通市、嘉兴市、湖州市、芜湖市、池州市的17个区县单元作为开展区域养老一体化的首批试点，探索养老服务资源共享、养老机构共管、养老队伍共培的跨省治理模式。例如，在公共安全方面，三省一市气象部门围绕长三角气象安全搭建了气象观测“一张网”、气象信息资源共享“一朵云”工程;在公安、市场监管等方面的执法检查也开始走向跨省联合执法。又如，在人才服务方面，沪、苏、浙、皖成立了“长三角人才一体化发展城市联盟”，在人才资质的互认、互评、流动、人才政务服务互联互通等方面开始进行新的探索和实践。
（四）探索形成政府政务服务“一网通办”新局面
以统一优化营商环境为共同行动目标，三省一市共同制定《长三角地区政务服务“一网通办”技术标准》，加强信息数据的互联互通，促进政府政务服务的系统集成，满足长三角企业和居民办理各种政府事务的需求，探索跨省“一网通办”系统，实现“最多跑一次”“最多跑一地”的目标，这已成为近期长三角跨行政区社会协同治理的一大亮点。51个政务服务事项（30项企业事项和21项个人事项）在14个城市中实现长三角“一网通办”。与此同时，三省一市政务服务移动端App上线，提供“无感漫游”服务清单176项[13]，帮助企业和居民解决跨省办理相关业务时碰到的“办事难、办事慢”“多头跑、来回跑”的问题。
五、推进长三角跨行政区社会协同治理：展望与思考
前述分析表明，在長三角高质量一体化发展进程中，构筑跨行政区社会协同治理是一个涉及诸多因素的系统工程，也是一个渐进式不断完善的过程。尽管长三角内部已经进行了很多实践探索和创新，但依然分散在不同层次、不同领域、不同职能部门之中，系统集成程度不够，综合跨界治理效能还有待进一步提升。笔者认为，为了顺应长三角高质量一体化发展的趋势和要求，未来的跨行政区社会协同治理，不仅要处理好政府与市场、政府与社会、政府与政府之间的关系，还要关注和处理好以下几对关系。
（一）处理好跨行政区社会协同治理目标与路径的关系
制定清晰明确的治理目标理应成为跨行政区社会协同治理的方向和指南。笔者认为，这一目标应该是适应经济市场一体化和社会跨界融合发展的趋势，从满足人民群众对美好生活的需求、创建高品质生活出发，打破行政壁垒，加大跨界公共服务的供给和公共治理制度的完善力度，让所有人共同提高获得感、安全感和幸福感，打造一个开放、安全、和谐、公平、包容的全球性城市区域社会。具体而言，就是要实现无障碍流动、享有无缝隙服务、遵守无差别规则。实现这一目标的路径有五条：一是跨界治理组织建设，如创建跨界联合治理机构、设立跨界功能区或服务区、建设毗邻党建体系等;二是跨行政区治理机制创新，如服务资源配置规划机制、利益共享机制、服务合作共享机制、人人参与的社会共同体机制等;三是技术支撑，如个人数据信息的跨行政区开放、互联互通、共享，大数据、区块链技术的应用，智慧城市、公共安全防范、防灾减灾、流域保护的项目协同等;四是社会政策趋同，如户籍、社会保障、社会福利、劳动力就业、人才、养老、教育、行政执法等政策、标准、水平的逐步趋同性改革;五是社会组织竞合，如社会组织跨区域竞争合作，构筑区域化、专业化社会服务品牌。
（二）处理好顶层设计与实践创新的关系
综观当前长三角跨行政区社会协同治理的实践，实际上仍属于个别市县、相关部门之间开展的地方性创新，具有一定的局限性，并非是覆盖长三角所有城市的统一行动和顶层设计，这往往会造成步调的不一致和不协调。同时，每个城市都有各自的社会治理实践和经验。如何将这些有效的生动案例和成功实践经验通过顶层设计的方式转变为覆盖长三角所有城市和地区的统一治理模式，打通因政策、操作方式不一致带来的壁垒和矛盾，这是未来提高区域社会跨界协同治理效能的必然选择。
（三）处理好多层级治理主体之间的权、责、利关系
当前，在长三角跨界治理制度的安排下，已经出现了多个跨区域治理主体共同治理的局面，包括三省一市层面的“长三角区域合作办公室”“示范区一体化理事会及其执行委员会”和覆盖不同地域范围的毗邻党建组织等。但随着跨界治理组织的增多，必然会涉及这些组织与原有省、市、县政府之间的关系，需要对这些纵横治理主体的权、责、利关系作出明晰的界定。否则，就会带来上下、左右之间的矛盾和冲突，形成内耗，不利于跨行政区社会协同治理的有效运行。
（四）处理好共享与公平的关系
共建共享是跨行政区社会协同治理的核心价值理念，让整个区域的人民都能够共享区域经济发展、制度供给的红利和成果，但其中涉及的一个主要挑战性问题就是能否在多个行政区之间的经济利益分配、资源配置、社会政策等方面做到应有的公平。只有实现了利益上的相对公平，才能保障充分的成果共享。这既是长三角创建跨行政区社会共建共治共享治理格局的制约因素，也是提高跨界治理效能的关键。 （五）处理好线下与线上的关系
随着互联网、大数据、人工智能、区块链技术在经济社会领域的深度融合应用，跨行政区社会协同治理既要注重线下的互动融合和共治共享，又要注重线上数据资源的相互开放、互通互联、信息共享，这势必对原有各行政区的社会治理信息系统和既得市场利益带来冲击，为此，在顶层设计中，推动诸如跨区域社会数据治理联盟、数据共享合约、数据标准规范、数据隐私保护等建设，就显得非常重要。
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[责任编辑：丁浩芮]
Theories， Practice and Prospects of Collaborative Social Governance across
Administrative Regions in the Yangtze River Delta
Tao Xidong
Abstract： The high-quality integrated development of the Yangtze River delta was upgraded to be a national strategy in November 2018 and became a major engine for China’s regional economic development. Integrated economic development across administrative regions forces different administrative regions to pursue collaborative social governance. At present， there are still some problems in the high-quality integrated development of the Yangtze River delta， such as impeded transportation interconnectivity， mismatching between labor forces and talent markets， lack of mutual recognition of qualifications， unequal and uncoordinated provision of public services， lack of coordination in administrative law enforcement， inconsistent standards and rules for ecological protection， localization and internal competition of social organizations. In the future， to promote collaborative social governance in the Yangtze River delta， we should not only handle the relationship between the government and the market， the relationship between government and the society， and the relationship among the governments. In addition， we also need to deal with the relationship between the goal and path of collaborative social governance across different administrative regions， the relationship between top-level design and practical innovation， the relationship among the rights， responsibilities and interests among multi-level governance bodies， the relationship between sharing and fairness and between offline and online.
Key words： Yangtze River delta; across administrative regions; collaborative social governance
[作者简介] 陶希东，上海社会科学院社会学研究所研究员（上海，200020）。