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摘 要 当前，我国政府正在积极推进行政审批制度改革，安徽省蚌埠市的行政审批制度改革已经进行了十几年，并取得了一定的成效，但是也存在某些方面的不足。如何优化行政审批工作流程，培育和规范中介服务市场，加快政务服务体系建设，加强事前事后监督，进一步向市场和社会放权，是今后蚌埠市行政审批制度改革的可靠路径。
关键词 地方政府 行政审批制度 蚌埠市
基金项目：本文系安徽省大学生创新创业训练项目（201510378676）“我国中部地区地方政府深化行政审批制度改革研究——以安徽省蚌埠市为例”研究成果。
作者简介：张秀芹，安徽财经大学财政与公共管理学院。
中图分类号：D67 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）02-166-02
行政审批在我国长期的计划经济体制下，曾发挥了十分重要的作用，政府通过行政审批能够实现对社会资源的计划配置，但是这种行政审批主要集中在微观经济领域，导致政府对微观经济领域干预过多。在我国由计划经济体制向社会主义市场经济体制转型时期，要使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，更要强调政府对经济的宏观调控能力，这正是行政审批制度必须改革的根本原因所在。十几年来，蚌埠市全面深化行政审批制度改革取得了较大的成就，但依然存在着一些问题。因此，进一步深化蚌埠市政府的行政审批制度改革，对进一步转变政府职能，加快建设服务型政府具有重要意义。
一、蚌埠市行政审批制度改革的主要做法和成效
2001年9月，国务院成立行政审批改革工作领导小组，开始对行政审批制度进行积极、稳妥改革，改革工作全面启动。蚌埠市积极响应政府关于行政审批制度改革的号召，从2001年12月起的十四年间前后共进行了12次改革，将行政审批事项由原先的197项压缩至45项，改革率达到了77%，大大减少了行政审批的数量。经过十四年坚持不懈的努力，蚌埠市的行政审批制度改革工作在促进政府职能转变，充分发挥市场机制的作用，优化行政审批工作流程，加强中介机构管理等方面进行了积极尝试并取得了一定的成效，主要体现在以下几个方面：
（一） 优化行政审批工作流程，行政效能明显提高，工作作风明显改善
2001年成立的蚌埠市人民政府政务服务中心是政府“一站式”审批服务机构，有44个部门和12个中介机构入驻中心。通过联合审批平台的建设，大大缩短了工程建设审批时限，由原先200多个工作日压缩为35个工作日，使得蚌埠市许多重大工程建设速度极大提高，企业投资效率因此得到极大提高，其优越的政务环境也由此显现。另外，中心成立之初，率先在企业注册登记中改“串联审批”制度为“并联审批”制度，并取得很大的成效。改革之后的“并联审批”制度，将所有流程归纳为四个模块，在企业申请后，实施联合预审，同步进行，预审完成后，再进入规划设计，实施相关部门联合审批。原先仅项目预审就需要60多个工作日，而现在连同中介服务算进去，承诺时限仅11个工作日。经过一系列的改革，行政效能明显提高，工作作风明显改善。合理压缩审批时限，坚持“便民、规范、高效、廉洁”的原则，发挥中心一站式服务、限时办理、一门办结的作用。严格实行监管和审核，改进工作作风，逐步改变行政机关“门难进、脸难看、话难听、事难办”的现象，堵住办事过程中“吃、拿、卡、要”等不正之风，在一定程度上，遏制了贪污腐败现象的发生。
（二） 行政审批行为明显规范，服务质量更为标准，人员素质得到提高
通过减少前置审批条件，还权于中介机构并加强对中介机构的管理，对行政审批行为过程进行监控，对越位、缺位等行政行为的惩戒，实现了行政审批行为的科学化和规范化，逐步消除将审批事项转为有偿中介服务以及故意推迟办理等乱作为和不作为现象，在一定程度上使得部门利益合法化、部门利益个人化的现象得到遏制。通过行政审批行为的规范化和科学化，将窗口工作人员的服务质量标准化，保证各项行政审批工作的服务质量不会因窗口人员的流动和轮换而改变，不会因服务对象的不同或工作人员的变动而造成工作质量的降低，从而在一定程度上杜绝了行政审批行为的随意性，进一步规范了行政行为。此外，通过对窗口人员进行定期的培训和考核，逐步实现了从“管理”到“服务”和从“官员”到“服务员”角色转变。对进驻中心的窗口人员上岗资格进行严格把关，对新进驻中心的人员进行岗前业务培训和不定期的业务考核，提高了行政审批工作的速度和效率，窗口人员的业务素质不断得到提高。
（三） 充分发挥市场机制的作用，还权于社会，发挥社会组织的服务作用
蚌埠市政府通过14年的行政审批制度改革，做到了还权于市场，放松对微观经济的管制，充分发挥市场机制的作用，增强了市场的活力，提高了创业的热情。政府将大部分能够通过市场机制调节的项目交由市场自主决策。通过一系列的减少审批事项、简化流程和手续、限时办理等，不仅充分发挥市场机制的作用，还提高了行政效能。通过还权于社会特别是社会中介机构，将原先由政府承担的部分职能放手给社会中介组织或非盈利组织去完成，发挥社会组织的自律和服务功能。另外，在行政审批制度改革中，通过引进企业的管理手段和方法，对行政审批事项进行有效管理。减少政府各职能部门行政审批的工作量，提高服务质量和政务服务中心的办事效率，满足公众的需求。
二、蚌埠市行政审批制度改革存在的主要问题
（一）行政审批制度改革只减少了行政审批的数量，没有真正实现简政放权
在蚌埠市行政审批管理实践中，政府部门间存在着责权利纠缠、系统难融合、信息难共享以及一些互为前置的审批环节，导致政府部门和民众都做了大量的重复劳动，行政效率低下。而且，地方各级政府普遍存在着下放小项、子项、冷项等含金量少的审批事项，保留大项、要项、热项等含金量高的事项的现象。另外，一些政府部门还存在着“自利”现象，为了某些小团体的利益而采取变通方式保留那些对本部门有利的行政审批事项，表面上似乎取消了某些审批事项，但实际上却将需要审批的事项以“捆绑”的形式合并到本部门其他审批事项中，或者将这些审批的环节合并到别的部门审批事项中。蚌埠市存在着大量的行政审批前置中介服务项目，约占审批前置环节的67%。中介机构的存在虽然在一定程度上有利于政府工作的进行，但若缺乏有效的规范则会影响行政审批效能的发挥。 （二）以电子政务平台为依托的网上行政审批还不健全
蚌埠市政务服务中心的建立虽然能够解决绝大多数的行政审批问题，但是缺乏网上审批却会使行政审批工作缺乏丰富的科技手段的延伸，无法形成全天候的覆盖。首先，地方政府还没有对网上审批的重要性形成高度重视。地方政府往往把建立政务中心作为行政审批制度改革的关键，认为网上审批只是对政务中心的补充和辅助，没有意识到网上审批是可以发挥政务中心实体大厅作用的虚拟大厅。其次，地方政府缺乏能够负责网上审批的专业人才。网上审批不同于实体审批，需要一定的专业技术人员和专业技术手段的支持。再次，地方政府财力、精力有限，难以实现对相关行政人员的培训，实现网上行政审批与实体审批并驾齐驱。
（三）行政审批的事中事后监督机制尚不健全
针对事中监督机制，蚌埠市在2009年印发的《蚌埠市行政机关及其工作人员行政问责办法（试行）》中已有相关的规定。但是在内部监督方面，地方政府往往缺乏制约和强制性保障，在外部监督方面，以人大、政协、司法机关、人民群众和新闻媒体为监督主体的外部监督作用还不够明显。尤其是在对行政审批权力的运行及程序性规定的执行予以监督等方面，缺乏专门针对行政审批的责任追究制度。而对于事后监督来说，解决“重审批、轻监管”的问题是关键。这就要求政府不仅要减少行政审批事项的数量，还要配合相应的事后监督措施。但是，目前，蚌埠市专门实行行政审批事项的事后监督还很少。一些企业在批文到手后，就万事无忧、无人管束了，这就导致企业往往会为了片面地追求私利，而以次充好，忽视社会公共利益。政府监管部门难以对行政审批事项进行后续的监管。
三、深化蚌埠市行政审批制度改革的对策
（一）加强对中介机构的规范和监管，进一步向市场和社会放权
各级政府和部门对于那些与行政机关和事业单位职能相关、与行政审批相关的中介机构，要集中清理并规范。另一方面，加快引入竞争机制，打破行业垄断，培育和规范中介服务市场，推动中介机构规范、公开、高效服务。进一步向市场放权，强化市场主体责任，加强对市场主体的监督管理。进一步向社会放权，推进社会组织与行政机关脱钩，并在社会组织中引入竞争机制，防止垄断的发生。健全社会组织监管制度，形成公开、公平、公正的竞争激励机制。将能够由社会组织承担的事务性管理工作、适合由社会组织提供的公共服务以及社会组织通过自律能够解决的事项，转移给社会组织承担。建立健全政府向社会力量购买服务的机制，将适合社会力量承担的，通过政府采购、委托等方式交给社会力量承担。
（二） 建立网上审批的电子政务平台，完善网上审批
在政务中心实体大厅行政审批的基础上建立网上审批，一是能够在很大程度上拓展实体大厅的空间，更加全面的进行行政审批工作；二是能够减少审批环节和审批时限，显著地提高实体大厅的行政审批的效率；三是通过网上审批，广大公民可以省时、省力地进行咨询和办理审批事项，并且可以更加方便群众对行政审批的过程进行监督。完善网上审批，首先，要对行政审批人员进行相关培训，提高他们对网上审批的认识，增强他们对于网上审批的操作能力，以实现对行政审批的管理、服务和监督。其次，通过在市、县、乡、村四级政府配套统一的审批平台的软件和硬件设备，并制定统一的审批标准和程序，提高网上审批的数字化和电子化水平，减少钱、权等因素的干扰，形成高效、规范、便捷的网上审批系统。再次，制定相应的法律法规规范网上行政审批，对网上审批的范围、标准、程序、方法等进行明确规范。
（三）健全行政审批的监管机制
健全行政审批的监管机制，消除蚌埠市一些政府部门对审批事项后续监管乏力等现象。首先，应按照权责一致和“谁审批，谁负责”的原则，建立相应的行政审批责任制和过错追究制，行政机关在被赋予审批权时，相应地也被赋予了责任，在发生过错时要追究责任。对于滥用审批权，违法审批，甚至越权审批等现象，要依法追究审批主管领导和直接责任人的行政法律责任。其次，加强行政审批的政务公开。公开透明能够有效防止权力腐败的发生，是监督制约行政审批权重要手段。对于行政审批事项，要按照“应公开全公开”的原则全面推进行政审批的政务公开，让群众充分了解行政审批的方方面面，有利于群众咨询、申报、办理行政审批，便于社会监督。
参考文献：
[1]陈奇星、吴津.行政审批改革：浦东的实践和思考.中共浙江省委党校学报.2011（3）.
[2]李林.深化行政审批制度改革推进法治政府建设——以海南省行政审批制度改革为视角.法学杂志.2012，33（11）.
[3]饶彩霞.深化行政审批制度改革面临的问题及对策——以安徽省蚌埠市为例.中共云南省委党校学报.2015（1）.
关键词 地方政府 行政审批制度 蚌埠市
基金项目：本文系安徽省大学生创新创业训练项目（201510378676）“我国中部地区地方政府深化行政审批制度改革研究——以安徽省蚌埠市为例”研究成果。
作者简介：张秀芹，安徽财经大学财政与公共管理学院。
中图分类号：D67 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）02-166-02
行政审批在我国长期的计划经济体制下，曾发挥了十分重要的作用，政府通过行政审批能够实现对社会资源的计划配置，但是这种行政审批主要集中在微观经济领域，导致政府对微观经济领域干预过多。在我国由计划经济体制向社会主义市场经济体制转型时期，要使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，更要强调政府对经济的宏观调控能力，这正是行政审批制度必须改革的根本原因所在。十几年来，蚌埠市全面深化行政审批制度改革取得了较大的成就，但依然存在着一些问题。因此，进一步深化蚌埠市政府的行政审批制度改革，对进一步转变政府职能，加快建设服务型政府具有重要意义。
一、蚌埠市行政审批制度改革的主要做法和成效
2001年9月，国务院成立行政审批改革工作领导小组，开始对行政审批制度进行积极、稳妥改革，改革工作全面启动。蚌埠市积极响应政府关于行政审批制度改革的号召，从2001年12月起的十四年间前后共进行了12次改革，将行政审批事项由原先的197项压缩至45项，改革率达到了77%，大大减少了行政审批的数量。经过十四年坚持不懈的努力，蚌埠市的行政审批制度改革工作在促进政府职能转变，充分发挥市场机制的作用，优化行政审批工作流程，加强中介机构管理等方面进行了积极尝试并取得了一定的成效，主要体现在以下几个方面：
（一） 优化行政审批工作流程，行政效能明显提高，工作作风明显改善
2001年成立的蚌埠市人民政府政务服务中心是政府“一站式”审批服务机构，有44个部门和12个中介机构入驻中心。通过联合审批平台的建设，大大缩短了工程建设审批时限，由原先200多个工作日压缩为35个工作日，使得蚌埠市许多重大工程建设速度极大提高，企业投资效率因此得到极大提高，其优越的政务环境也由此显现。另外，中心成立之初，率先在企业注册登记中改“串联审批”制度为“并联审批”制度，并取得很大的成效。改革之后的“并联审批”制度，将所有流程归纳为四个模块，在企业申请后，实施联合预审，同步进行，预审完成后，再进入规划设计，实施相关部门联合审批。原先仅项目预审就需要60多个工作日，而现在连同中介服务算进去，承诺时限仅11个工作日。经过一系列的改革，行政效能明显提高，工作作风明显改善。合理压缩审批时限，坚持“便民、规范、高效、廉洁”的原则，发挥中心一站式服务、限时办理、一门办结的作用。严格实行监管和审核，改进工作作风，逐步改变行政机关“门难进、脸难看、话难听、事难办”的现象，堵住办事过程中“吃、拿、卡、要”等不正之风，在一定程度上，遏制了贪污腐败现象的发生。
（二） 行政审批行为明显规范，服务质量更为标准，人员素质得到提高
通过减少前置审批条件，还权于中介机构并加强对中介机构的管理，对行政审批行为过程进行监控，对越位、缺位等行政行为的惩戒，实现了行政审批行为的科学化和规范化，逐步消除将审批事项转为有偿中介服务以及故意推迟办理等乱作为和不作为现象，在一定程度上使得部门利益合法化、部门利益个人化的现象得到遏制。通过行政审批行为的规范化和科学化，将窗口工作人员的服务质量标准化，保证各项行政审批工作的服务质量不会因窗口人员的流动和轮换而改变，不会因服务对象的不同或工作人员的变动而造成工作质量的降低，从而在一定程度上杜绝了行政审批行为的随意性，进一步规范了行政行为。此外，通过对窗口人员进行定期的培训和考核，逐步实现了从“管理”到“服务”和从“官员”到“服务员”角色转变。对进驻中心的窗口人员上岗资格进行严格把关，对新进驻中心的人员进行岗前业务培训和不定期的业务考核，提高了行政审批工作的速度和效率，窗口人员的业务素质不断得到提高。
（三） 充分发挥市场机制的作用，还权于社会，发挥社会组织的服务作用
蚌埠市政府通过14年的行政审批制度改革，做到了还权于市场，放松对微观经济的管制，充分发挥市场机制的作用，增强了市场的活力，提高了创业的热情。政府将大部分能够通过市场机制调节的项目交由市场自主决策。通过一系列的减少审批事项、简化流程和手续、限时办理等，不仅充分发挥市场机制的作用，还提高了行政效能。通过还权于社会特别是社会中介机构，将原先由政府承担的部分职能放手给社会中介组织或非盈利组织去完成，发挥社会组织的自律和服务功能。另外，在行政审批制度改革中，通过引进企业的管理手段和方法，对行政审批事项进行有效管理。减少政府各职能部门行政审批的工作量，提高服务质量和政务服务中心的办事效率，满足公众的需求。
二、蚌埠市行政审批制度改革存在的主要问题
（一）行政审批制度改革只减少了行政审批的数量，没有真正实现简政放权
在蚌埠市行政审批管理实践中，政府部门间存在着责权利纠缠、系统难融合、信息难共享以及一些互为前置的审批环节，导致政府部门和民众都做了大量的重复劳动，行政效率低下。而且，地方各级政府普遍存在着下放小项、子项、冷项等含金量少的审批事项，保留大项、要项、热项等含金量高的事项的现象。另外，一些政府部门还存在着“自利”现象，为了某些小团体的利益而采取变通方式保留那些对本部门有利的行政审批事项，表面上似乎取消了某些审批事项，但实际上却将需要审批的事项以“捆绑”的形式合并到本部门其他审批事项中，或者将这些审批的环节合并到别的部门审批事项中。蚌埠市存在着大量的行政审批前置中介服务项目，约占审批前置环节的67%。中介机构的存在虽然在一定程度上有利于政府工作的进行，但若缺乏有效的规范则会影响行政审批效能的发挥。 （二）以电子政务平台为依托的网上行政审批还不健全
蚌埠市政务服务中心的建立虽然能够解决绝大多数的行政审批问题，但是缺乏网上审批却会使行政审批工作缺乏丰富的科技手段的延伸，无法形成全天候的覆盖。首先，地方政府还没有对网上审批的重要性形成高度重视。地方政府往往把建立政务中心作为行政审批制度改革的关键，认为网上审批只是对政务中心的补充和辅助，没有意识到网上审批是可以发挥政务中心实体大厅作用的虚拟大厅。其次，地方政府缺乏能够负责网上审批的专业人才。网上审批不同于实体审批，需要一定的专业技术人员和专业技术手段的支持。再次，地方政府财力、精力有限，难以实现对相关行政人员的培训，实现网上行政审批与实体审批并驾齐驱。
（三）行政审批的事中事后监督机制尚不健全
针对事中监督机制，蚌埠市在2009年印发的《蚌埠市行政机关及其工作人员行政问责办法（试行）》中已有相关的规定。但是在内部监督方面，地方政府往往缺乏制约和强制性保障，在外部监督方面，以人大、政协、司法机关、人民群众和新闻媒体为监督主体的外部监督作用还不够明显。尤其是在对行政审批权力的运行及程序性规定的执行予以监督等方面，缺乏专门针对行政审批的责任追究制度。而对于事后监督来说，解决“重审批、轻监管”的问题是关键。这就要求政府不仅要减少行政审批事项的数量，还要配合相应的事后监督措施。但是，目前，蚌埠市专门实行行政审批事项的事后监督还很少。一些企业在批文到手后，就万事无忧、无人管束了，这就导致企业往往会为了片面地追求私利，而以次充好，忽视社会公共利益。政府监管部门难以对行政审批事项进行后续的监管。
三、深化蚌埠市行政审批制度改革的对策
（一）加强对中介机构的规范和监管，进一步向市场和社会放权
各级政府和部门对于那些与行政机关和事业单位职能相关、与行政审批相关的中介机构，要集中清理并规范。另一方面，加快引入竞争机制，打破行业垄断，培育和规范中介服务市场，推动中介机构规范、公开、高效服务。进一步向市场放权，强化市场主体责任，加强对市场主体的监督管理。进一步向社会放权，推进社会组织与行政机关脱钩，并在社会组织中引入竞争机制，防止垄断的发生。健全社会组织监管制度，形成公开、公平、公正的竞争激励机制。将能够由社会组织承担的事务性管理工作、适合由社会组织提供的公共服务以及社会组织通过自律能够解决的事项，转移给社会组织承担。建立健全政府向社会力量购买服务的机制，将适合社会力量承担的，通过政府采购、委托等方式交给社会力量承担。
（二） 建立网上审批的电子政务平台，完善网上审批
在政务中心实体大厅行政审批的基础上建立网上审批，一是能够在很大程度上拓展实体大厅的空间，更加全面的进行行政审批工作；二是能够减少审批环节和审批时限，显著地提高实体大厅的行政审批的效率；三是通过网上审批，广大公民可以省时、省力地进行咨询和办理审批事项，并且可以更加方便群众对行政审批的过程进行监督。完善网上审批，首先，要对行政审批人员进行相关培训，提高他们对网上审批的认识，增强他们对于网上审批的操作能力，以实现对行政审批的管理、服务和监督。其次，通过在市、县、乡、村四级政府配套统一的审批平台的软件和硬件设备，并制定统一的审批标准和程序，提高网上审批的数字化和电子化水平，减少钱、权等因素的干扰，形成高效、规范、便捷的网上审批系统。再次，制定相应的法律法规规范网上行政审批，对网上审批的范围、标准、程序、方法等进行明确规范。
（三）健全行政审批的监管机制
健全行政审批的监管机制，消除蚌埠市一些政府部门对审批事项后续监管乏力等现象。首先，应按照权责一致和“谁审批，谁负责”的原则，建立相应的行政审批责任制和过错追究制，行政机关在被赋予审批权时，相应地也被赋予了责任，在发生过错时要追究责任。对于滥用审批权，违法审批，甚至越权审批等现象，要依法追究审批主管领导和直接责任人的行政法律责任。其次，加强行政审批的政务公开。公开透明能够有效防止权力腐败的发生，是监督制约行政审批权重要手段。对于行政审批事项，要按照“应公开全公开”的原则全面推进行政审批的政务公开，让群众充分了解行政审批的方方面面，有利于群众咨询、申报、办理行政审批，便于社会监督。
参考文献：
[1]陈奇星、吴津.行政审批改革：浦东的实践和思考.中共浙江省委党校学报.2011（3）.
[2]李林.深化行政审批制度改革推进法治政府建设——以海南省行政审批制度改革为视角.法学杂志.2012，33（11）.
[3]饶彩霞.深化行政审批制度改革面临的问题及对策——以安徽省蚌埠市为例.中共云南省委党校学报.2015（1）.