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［摘要］行业所属公办高校作为我国高等教育体系的重要组成部分，近年来发展迅速，在我国高等教育大众化进程中发挥着重要作用。但是目前这些院校在获得发展机遇的同时，也面临管理体制的障碍。文章提出仿效中央（由教育部协调）与省市地方政府共建原中央部委所属本科高等院校的模式，试行地方政府与行业（企业）主管部门共建地方新建公办本专科院校管理体制的构想。
［关键词］行业 公办高校 共建模式
［作者简介］冯伟国（1953- ），男，上海人，上海商学院副院长，教授，研究方向为高等教育管理；徐静镠（1954- ），女，上海人，上海商学院高教研究所所长，副教授，研究方向为高等教育管理；陈彬（1978- ），女，安徽宿州人，上海商学院高教所助教，研究方向为高等教育管理。（上海 200235）
［中图分类号］G647［文献标识码］A ［文章编号］1004-3985（2007）32-0018-03
一、问题的提出
20世纪90年代起，随着国务院政府管理体制改革的加速，中央对部分政府职能部门进行了重新设置，一些国务院机构得到优化调整，有些部门被合并或者撤销，部分中央政府的管理职能授权给地方政府。经过管理体制的重大改革，一些中央政府的管理部门不再具有国民教育特别是对高等教育的管理职能。由于当时各省市经济发展水平不平衡，地处各省市自治区的中央部委办直属高校办学的经费与当地政府管辖高校的差距逐渐拉大，这对一些国家重点高校的师资队伍稳定、学科专业的可持续发展、教育教学水平的提高带来了严重的负面影响。
为了彻底解决由计划经济时代带来的管理体制上的历史遗留问题，国家决定在着力进行大范围高校布局结构调整的同时，分步推行由中央与地方政府共建部委办直属高校的管理体制改革（见《国务院关于进一步调整国务院部门所属学校管理体制和布局结构的决定》）。在这一轮主要是针对本科院校历史性的管理体制改革中，原来条块分割制约高校发展的体制性障碍被彻底打破，许多高校被注入新的活力，为近年来高等教育特别是本科教育的空前发展奠定了坚实基础。以上海为例，经过几年的努力，目前31所本科院校中，有16所实行了中央部委与上海市共建管理体制。（见表1）
其中8所教育部直属院校全部实行与上海市共建，另外8所实行中央与地方共建、以上海地方管理为主。共建本科院校占到上海全部本科院校的一半以上。
实施共建的调整过程主要采取三种形式。一种形式是将一些上海地方院校并入教育部直属院校，进行中央和地方教育资源的整合，部属院校的性质不变。如上海医科大学、上海铁道大学划归教育部后分别与复旦大学、同济大学合并，上海第二医科大学并入上海交通大学，上海教育学院及上海第二教育学院并入华东师范大学。第二种形式是由教育部协调将其直属院校直接实施与上海市的共建方案，如华东理工大学、东华大学、上海外国语大学。上海财经大学原属于财政部，后则先转归教育部，再由教育部实施与上海共建的方案。还有一种形式是将原属于中央各部委的院校直接划转给上海市，实行中央与地方共建、以上海市管理为主。如上海海事大学、上海水产大学、华东政法学院、上海体育学院、上海音乐学院、上海戏剧学院、上海电力学院、上海金融学院等。
共建不仅为国家机构精兵简政，理顺各部委管理职能提供了条件，更重要的是促进了高等教育的布局结构调整以及高等教育资源的规模扩张和质量的提升。教育部直属院校通过共建，都增加了校园占地面积，建设了新校区；转归地方的其他部属院校在资金投入、校舍建设等方面纳入了地方财政教育预算，获得了强有力的资源支持。从地方的角度看，通过共建，其高等教育资源并入部属院校后，硬件设施和师资素质经过重新整合，质量得到提高；由于一批部属院校转归地方，地方本科院校整体办学规模、办学条件和师资质量得到改善。在上海，到“十五”末期（2005年），高校在校生总数达80.4万，为“九五”末期的1.2倍。可以说在我国20世纪90年代开始的高等教育大众化进程中，以共建为重要内容的高校管理体制改革，起到十分重要的作用。
那么，这种共建的方式是否可以继续推广到现有的其他高等院校，尤其是目前隶属于地方省市一级的、非教育行政管理部门主管的、直属其他地方政府行业主管部门或地方大型国有企业的公办高校，用来解决这些高等院校目前面临的资源紧缺，财务困难，教育质量不高的问题呢？我们认为应该是可以的，而且十分必要。仿效中央（由教育部协调）与省市地方政府共建原中央部委所属本科高等院校的模式，在行业（企业）主管的公办高校中试行地方政府（由地方教育行政管理部门协调）与行业（企业）主管部门共建的管理体制，对于解决高等教育进一步发展的瓶颈问题，强化政府对高等教育的管理和服务功能，理顺政府、行业（企业）与高校的关系，从而进一步优化高等教育资源和提高教育质量，都具有重要意义。
二、共建的依据
（一）从行业公办高校的发展现状看，迫切需要改革现行的管理体制
从20世纪末起，为适应社会和经济的不断发展所带来的对高等教育越来越旺盛的需求，我国将专科层次高校管理设置权由国务院下放到省市一级地方政府，在中央推动以大规模扩招为标志的新一轮高等教育发展过程中，近千所普通高等职业学校在过去的十年中应运而生。以上海市为例，自1998年以来，在几乎没有直接的、新增加财政预算投资的政策环境下，借用行业、企业以及社会各方面力量，上海先后新设置了一些非市教委直属的本专科公办高等院校，目前共有16所公办高校（4所本科，12所高职高专）分别隶属于委办局、行业或区级政府。（详见表2）
這些高校（特别是高职院校）解决了在上海高等教育由大众化向普及化转移过程中近一半学生渴求接受高等教育入读入住的难题。但是，由于这轮高等教育发展速度过快，各级政府尚未来得及进行科学的规划设计，政府各职能部门也来不及协调提供相关政策支持，结果又重现十多年前中央部委办直属高校体制性障碍衍生的相同问题：这些公办高校基本上拿不到国家财政预算经费，仅靠学费和行业（企业）主管、社会力量提供的有限资源，在不太健全的外部办学环境下，极其困难地维持着公办高校的日常运转。在这些公办高校中，尤其是高职院校，由于条块分割的体制性障碍，在申请生均培养经费、专项建设经费、教育用地购置费等一系列重大费用时没有正常途径和渠道可妥善解决。有的院校甚至没有最起码的由上级人事部门核拨给常规事业单位的教职工事业编制额度。这些院校在发展过程中建设新校园、添置教育实验实训设备等基础设施的投资主要依靠银行贷款，“用明天的钱办今天的事”。因此目前大多已负债累累，学费收费标准又受到严格限制，可持续发展受到严重影响。
那么，是不是可以认为这些院校的历史使命已经完成，可以顺其自然，自生自灭呢？显然不是。近年来，高等职业教育得到了政府前所未有的高度重视。2005年11月，全国职教工作会议强调了职业教育在社会经济发展中极为重要的地位，明确表示政府将把职业教育作为经济和社会发展的基础与教育发展的重点。教育部也明确提出，今后的招生增量指标，将主要给高等职业技术院校。所以，高等职业教育的办学规模还将继续发展，其教育质量必须进一步提高。在这样的背景下，解决行业（企业）背景高等院校（主要是高职院校）发展中的体制问题，势在必行。
（二）从政府与行业、高校的关系看，尤其需要正确定位政府角色
在以行业（企业）、社区为背景的高等教育办学活动中，政府应该扮演怎样的角色，承担起怎样的责任，如何行使职能，是个值得探讨的问题。20世纪80年代以来，无论是流行于英美的“管理主义”“新公共管理”理念，还是流行于澳洲的“经济理性主义”，都强调节源增效、问责及增强公共部门对外在环境的响应能力，在此理念指导下，各国纷纷进行了对于公共部门的“市场化”改革，高等教育系统也在改革的行列，逐渐朝着自由、分权、功利性目标改变。与此相联系，高校与政府之间的关系也发生了微妙的变化。
在诸多关于大学与外部世界关系的论述中，克拉克（Clark，1983）提出的高等教育协调三角模型（the triangle of coordination）一直被引为经典。他将国家高等教育系统置于“三角张力”之中，认为高等教育系统的位置取决于三股反方向的力量即国家权威、学术力量以及市场力量共同作用的结果，且不同国家高等教育的发展各有偏向。近年来，有很多研究者对克拉克的三角协调模型予以改进和修正，还把全球化、个性化等考量因素加入进来，强调了国家对于自身角色的重新认定。参照世界各国的高等教育系统，我们可以发现，政府干预与市场调节的矛盾始终是存在的，对高等教育而言，政府干预过多，必然会给大学的发展带来障碍，但是把大学完全推入市场化的运行轨道，也必然是十分危险的。无论高等教育系统如何分化，政府、大学、市场三者力量相对平衡，才能保证各级各类高等教育的健康发展。
在高等教育市场化的推动下，各国政府的角色逐渐转向监管和服务，对高等教育的投资逐渐减少，但即使在市场经济发达的欧美国家，政府仍然留有相当一部分财力，以竞争性拨款、政府合同、捐赠等形式照顾到各类高校，尤其是与社会服务、科技应用、职业技能密切相关的高校。
与国外高等教育不同，我国的高等教育管理体制正处于转型期。在过去计划经济体制下，政府与高校的关系是一种典型的命令——服从式的行政管理关系，政府主要运用行政手段管理高校。与此同时，中央各部委之间、中央与地方政府之间则条块分割，造成低水平重复建设、教育资源浪费、办学力量分散等问题。随着我国经济体制逐步转型，社会主义市场经济走向成熟，高等教育办学主体朝多元化发展，中央各部委逐渐在高等教育管理中退出，各级政府对高校的管理逐步由原先的包揽一切向“有限”管理转化，这是我国经济社会发展的必然选择，也起到了积极的作用。但是政府在高等教育办学活动方面的角色转变，是不是意味着政府应该将行业所属的高校完全推向市场，政府在这一领域完全退出呢？显然不是。这是因为：
首先，高等教育作为一种准公共产品，同时具有公益和私益双重性质，政府资源有必要在各级各类高等教育中共享。在20世纪90年代，高校扩招时，由于财政经费有限，政府采用“低投入、高收费”政策，通过提高学费的办法举办高职教育，有其合理性。但是事隔七八年，这一政策仍不改变，就显得不合理了。这是因为，高职教育所需要的生均设备并不比本科院校少；高职学生群体很多来自社会中下阶层家庭，难以承担高收费。因此，从社会公平的角度出发，政府应给予以行业为背景的高等院校一定的政策和资金扶持，让它们也能够享受到政府提供的办学资源，让他们从“圈外人”转变为“圈内人”，使他们在政府的资助方面与政府主管的院校站在一条“平行线”上，更好地参与高等教育市场的竞争。另外，不可否认，我国目前在政府教育经费配置上虽然总量不足，但依然存在产出效益不高甚至严重浪费的现象。适当增加对高等职业院校的投入比例，对于这些院校来说是“雪中送炭”，将有利于优化教育资源配置，提高资源利用效率，也是对教育公平的贡献。
其次，企业参与高职教育的自觉行为尚未真正形成，政府介入十分必要。目前大多数隶属于行业的高等院校，其主管部门一种是政府的委办局，另一种是国有的大型集团公司。前者作为政府部门已经不再具备举办高等教育的职能，后者作为企业，也在进行体制改革，面对日益激烈的国内外竞争，他们不可能拿出很多资源和精力来举办高等教育。事实上，在我国企业界，主动与高校合作举办教育、开展产学研结合，远未成为企业的自觉行动。政府对行业企业参与教育的引导、帮助、激励，就显得非常必要。
三、共建的对策
我们建议，仿效中央与省（自治区、直辖市）政府共建本科高等院校的模式，通过地方政府合理介入，吸引企业和社会力量合作办学等，实行逐步递进的地方政府与行业（企业）主管合作共建高校（高职院校），具体内容可包括：
第一，政府充分行使宏观管理权。政府作为高等教育发展的主要责任者和宏观管理者，为隶属于行业的院校提供智力、财力、立法支持。一方面，地方政府要会同有关部门，对现有的行业背景院校进行认真的梳理，出台一些优惠政策，诸如统一规范公办高校（含高职院校）现代化建设的达标标准；共建双方将以1∶1配套方式解决重点达标建设过程中的专项资金问题；政府统一以差额补贴方式解决共建高校所有列入普通高校招生计划在校生生均培养过程中经费的缺额部分；责成有关主管部门共同解决他们的事业编制费和校级党政领导班子的配置问题；统一协调共建高校发展的征用地问题；共建高校要与市教委直属公办高校同样享受包括贷款贴息在内的各种补贴；共同解决办学过程中涉及的其他相关政策性问题。另一方面，地方政府要参与到应用型本科院校中长期发展规划的制定中，与高校共同开展区域人才需求调研，引导和规范应用型本科院校的办学行为，把这类高校的教育教学和科研工作真正纳入到政府的管理中。
第二，改革共建院校的内部管理体制。可以考虑通过建立校董事会的形式，稳定政府、企业和学校的合作关系。共建高校可以尝试由地方政府官员、校方领导、著名学者和企业家联合组成的校内董事会，以董事会加强学校与政府、社会的联系，相互参与、相互受益，以增强高校主动适应社会的能力。与私立学校的董事会相比，公办应用型本科院校的董事会有必要吸收政府委派的官员加入，不仅可以为学校指引正确的发展方向，还可以保持学校的公益性，平衡市场和高校的关系。
第三，尝试实行股份制。就高校所处的市场化背景和经费短缺的现状而言，股份制有其良好的资金融通、高效的组织运作、完善的监督管理和产权激励功能。具体而言，地方政府首先给予共建院校独立法人的地位，使得这类院校可以在不改变原有公办性质的前提下，合理评估国家、院校和社会的投入资产，以原来公立学校的资产作为国家投资，吸收部分私人集资和捐赠，把学校的声誉转化为校方投入的资产。另外，对于各方共建之外的经常性财政拨款、建设性财政拨款，学校董事会要会同政府主管部门、校内财务部门进行整合。当然，这类高校的股份制改革在实际操作中存在很多的障碍和难点，比如事业法人改制的相关法律并不健全，高校还未获得独立法人地位，政府可否承担国有股东的职能，高等教育的公益性是否会改变，等等，这些都需要在以后的工作中不断探索。
［参考文献］
［1］戴晓霞，莫家豪，谢安邦.高等教育市场化［M］.台北：高等教育文化事业有限公司，2002.
［2］（澳）欧文·休斯.公共管理导论［M］.北京：中国人民大学出版社，2001：230.
［3］谢庆奎，佟福玲.服务型政府与和谐社会［M］. 北京：北京大学出版社，2006.
［4］王保华，张婕.大学与社会共生：地方高校发展的模式选择——从美国相互作用大学看我国地方高校的发展［J］.高等教育研究，2003（5）.
［5］卢乃桂，张永平.全球化背景下高等教育领域中的政府角色变迁［J］.北京大学教育评论，2007（1）.
［6］周川.高校與政府关系的几点思考［J］.高等教育研究，1995（1）.
［7］潘懋元.黄培炎职业教育思想对当前高等职业教育的启示［J］.教育研究，2007（1）.
［8］邹林斌.政府、行业在高职教育办学活动中的角色定位及关系分析［J］.教育与职业，2007（21）.
［9］Clark,B.R.The Higher Education System［M］.Berkeley：University of California Press，1983.
［关键词］行业 公办高校 共建模式
［作者简介］冯伟国（1953- ），男，上海人，上海商学院副院长，教授，研究方向为高等教育管理；徐静镠（1954- ），女，上海人，上海商学院高教研究所所长，副教授，研究方向为高等教育管理；陈彬（1978- ），女，安徽宿州人，上海商学院高教所助教，研究方向为高等教育管理。（上海 200235）
［中图分类号］G647［文献标识码］A ［文章编号］1004-3985（2007）32-0018-03
一、问题的提出
20世纪90年代起，随着国务院政府管理体制改革的加速，中央对部分政府职能部门进行了重新设置，一些国务院机构得到优化调整，有些部门被合并或者撤销，部分中央政府的管理职能授权给地方政府。经过管理体制的重大改革，一些中央政府的管理部门不再具有国民教育特别是对高等教育的管理职能。由于当时各省市经济发展水平不平衡，地处各省市自治区的中央部委办直属高校办学的经费与当地政府管辖高校的差距逐渐拉大，这对一些国家重点高校的师资队伍稳定、学科专业的可持续发展、教育教学水平的提高带来了严重的负面影响。
为了彻底解决由计划经济时代带来的管理体制上的历史遗留问题，国家决定在着力进行大范围高校布局结构调整的同时，分步推行由中央与地方政府共建部委办直属高校的管理体制改革（见《国务院关于进一步调整国务院部门所属学校管理体制和布局结构的决定》）。在这一轮主要是针对本科院校历史性的管理体制改革中，原来条块分割制约高校发展的体制性障碍被彻底打破，许多高校被注入新的活力，为近年来高等教育特别是本科教育的空前发展奠定了坚实基础。以上海为例，经过几年的努力，目前31所本科院校中，有16所实行了中央部委与上海市共建管理体制。（见表1）
其中8所教育部直属院校全部实行与上海市共建，另外8所实行中央与地方共建、以上海地方管理为主。共建本科院校占到上海全部本科院校的一半以上。
实施共建的调整过程主要采取三种形式。一种形式是将一些上海地方院校并入教育部直属院校，进行中央和地方教育资源的整合，部属院校的性质不变。如上海医科大学、上海铁道大学划归教育部后分别与复旦大学、同济大学合并，上海第二医科大学并入上海交通大学，上海教育学院及上海第二教育学院并入华东师范大学。第二种形式是由教育部协调将其直属院校直接实施与上海市的共建方案，如华东理工大学、东华大学、上海外国语大学。上海财经大学原属于财政部，后则先转归教育部，再由教育部实施与上海共建的方案。还有一种形式是将原属于中央各部委的院校直接划转给上海市，实行中央与地方共建、以上海市管理为主。如上海海事大学、上海水产大学、华东政法学院、上海体育学院、上海音乐学院、上海戏剧学院、上海电力学院、上海金融学院等。
共建不仅为国家机构精兵简政，理顺各部委管理职能提供了条件，更重要的是促进了高等教育的布局结构调整以及高等教育资源的规模扩张和质量的提升。教育部直属院校通过共建，都增加了校园占地面积，建设了新校区；转归地方的其他部属院校在资金投入、校舍建设等方面纳入了地方财政教育预算，获得了强有力的资源支持。从地方的角度看，通过共建，其高等教育资源并入部属院校后，硬件设施和师资素质经过重新整合，质量得到提高；由于一批部属院校转归地方，地方本科院校整体办学规模、办学条件和师资质量得到改善。在上海，到“十五”末期（2005年），高校在校生总数达80.4万，为“九五”末期的1.2倍。可以说在我国20世纪90年代开始的高等教育大众化进程中，以共建为重要内容的高校管理体制改革，起到十分重要的作用。
那么，这种共建的方式是否可以继续推广到现有的其他高等院校，尤其是目前隶属于地方省市一级的、非教育行政管理部门主管的、直属其他地方政府行业主管部门或地方大型国有企业的公办高校，用来解决这些高等院校目前面临的资源紧缺，财务困难，教育质量不高的问题呢？我们认为应该是可以的，而且十分必要。仿效中央（由教育部协调）与省市地方政府共建原中央部委所属本科高等院校的模式，在行业（企业）主管的公办高校中试行地方政府（由地方教育行政管理部门协调）与行业（企业）主管部门共建的管理体制，对于解决高等教育进一步发展的瓶颈问题，强化政府对高等教育的管理和服务功能，理顺政府、行业（企业）与高校的关系，从而进一步优化高等教育资源和提高教育质量，都具有重要意义。
二、共建的依据
（一）从行业公办高校的发展现状看，迫切需要改革现行的管理体制
从20世纪末起，为适应社会和经济的不断发展所带来的对高等教育越来越旺盛的需求，我国将专科层次高校管理设置权由国务院下放到省市一级地方政府，在中央推动以大规模扩招为标志的新一轮高等教育发展过程中，近千所普通高等职业学校在过去的十年中应运而生。以上海市为例，自1998年以来，在几乎没有直接的、新增加财政预算投资的政策环境下，借用行业、企业以及社会各方面力量，上海先后新设置了一些非市教委直属的本专科公办高等院校，目前共有16所公办高校（4所本科，12所高职高专）分别隶属于委办局、行业或区级政府。（详见表2）
這些高校（特别是高职院校）解决了在上海高等教育由大众化向普及化转移过程中近一半学生渴求接受高等教育入读入住的难题。但是，由于这轮高等教育发展速度过快，各级政府尚未来得及进行科学的规划设计，政府各职能部门也来不及协调提供相关政策支持，结果又重现十多年前中央部委办直属高校体制性障碍衍生的相同问题：这些公办高校基本上拿不到国家财政预算经费，仅靠学费和行业（企业）主管、社会力量提供的有限资源，在不太健全的外部办学环境下，极其困难地维持着公办高校的日常运转。在这些公办高校中，尤其是高职院校，由于条块分割的体制性障碍，在申请生均培养经费、专项建设经费、教育用地购置费等一系列重大费用时没有正常途径和渠道可妥善解决。有的院校甚至没有最起码的由上级人事部门核拨给常规事业单位的教职工事业编制额度。这些院校在发展过程中建设新校园、添置教育实验实训设备等基础设施的投资主要依靠银行贷款，“用明天的钱办今天的事”。因此目前大多已负债累累，学费收费标准又受到严格限制，可持续发展受到严重影响。
那么，是不是可以认为这些院校的历史使命已经完成，可以顺其自然，自生自灭呢？显然不是。近年来，高等职业教育得到了政府前所未有的高度重视。2005年11月，全国职教工作会议强调了职业教育在社会经济发展中极为重要的地位，明确表示政府将把职业教育作为经济和社会发展的基础与教育发展的重点。教育部也明确提出，今后的招生增量指标，将主要给高等职业技术院校。所以，高等职业教育的办学规模还将继续发展，其教育质量必须进一步提高。在这样的背景下，解决行业（企业）背景高等院校（主要是高职院校）发展中的体制问题，势在必行。
（二）从政府与行业、高校的关系看，尤其需要正确定位政府角色
在以行业（企业）、社区为背景的高等教育办学活动中，政府应该扮演怎样的角色，承担起怎样的责任，如何行使职能，是个值得探讨的问题。20世纪80年代以来，无论是流行于英美的“管理主义”“新公共管理”理念，还是流行于澳洲的“经济理性主义”，都强调节源增效、问责及增强公共部门对外在环境的响应能力，在此理念指导下，各国纷纷进行了对于公共部门的“市场化”改革，高等教育系统也在改革的行列，逐渐朝着自由、分权、功利性目标改变。与此相联系，高校与政府之间的关系也发生了微妙的变化。
在诸多关于大学与外部世界关系的论述中，克拉克（Clark，1983）提出的高等教育协调三角模型（the triangle of coordination）一直被引为经典。他将国家高等教育系统置于“三角张力”之中，认为高等教育系统的位置取决于三股反方向的力量即国家权威、学术力量以及市场力量共同作用的结果，且不同国家高等教育的发展各有偏向。近年来，有很多研究者对克拉克的三角协调模型予以改进和修正，还把全球化、个性化等考量因素加入进来，强调了国家对于自身角色的重新认定。参照世界各国的高等教育系统，我们可以发现，政府干预与市场调节的矛盾始终是存在的，对高等教育而言，政府干预过多，必然会给大学的发展带来障碍，但是把大学完全推入市场化的运行轨道，也必然是十分危险的。无论高等教育系统如何分化，政府、大学、市场三者力量相对平衡，才能保证各级各类高等教育的健康发展。
在高等教育市场化的推动下，各国政府的角色逐渐转向监管和服务，对高等教育的投资逐渐减少，但即使在市场经济发达的欧美国家，政府仍然留有相当一部分财力，以竞争性拨款、政府合同、捐赠等形式照顾到各类高校，尤其是与社会服务、科技应用、职业技能密切相关的高校。
与国外高等教育不同，我国的高等教育管理体制正处于转型期。在过去计划经济体制下，政府与高校的关系是一种典型的命令——服从式的行政管理关系，政府主要运用行政手段管理高校。与此同时，中央各部委之间、中央与地方政府之间则条块分割，造成低水平重复建设、教育资源浪费、办学力量分散等问题。随着我国经济体制逐步转型，社会主义市场经济走向成熟，高等教育办学主体朝多元化发展，中央各部委逐渐在高等教育管理中退出，各级政府对高校的管理逐步由原先的包揽一切向“有限”管理转化，这是我国经济社会发展的必然选择，也起到了积极的作用。但是政府在高等教育办学活动方面的角色转变，是不是意味着政府应该将行业所属的高校完全推向市场，政府在这一领域完全退出呢？显然不是。这是因为：
首先，高等教育作为一种准公共产品，同时具有公益和私益双重性质，政府资源有必要在各级各类高等教育中共享。在20世纪90年代，高校扩招时，由于财政经费有限，政府采用“低投入、高收费”政策，通过提高学费的办法举办高职教育，有其合理性。但是事隔七八年，这一政策仍不改变，就显得不合理了。这是因为，高职教育所需要的生均设备并不比本科院校少；高职学生群体很多来自社会中下阶层家庭，难以承担高收费。因此，从社会公平的角度出发，政府应给予以行业为背景的高等院校一定的政策和资金扶持，让它们也能够享受到政府提供的办学资源，让他们从“圈外人”转变为“圈内人”，使他们在政府的资助方面与政府主管的院校站在一条“平行线”上，更好地参与高等教育市场的竞争。另外，不可否认，我国目前在政府教育经费配置上虽然总量不足，但依然存在产出效益不高甚至严重浪费的现象。适当增加对高等职业院校的投入比例，对于这些院校来说是“雪中送炭”，将有利于优化教育资源配置，提高资源利用效率，也是对教育公平的贡献。
其次，企业参与高职教育的自觉行为尚未真正形成，政府介入十分必要。目前大多数隶属于行业的高等院校，其主管部门一种是政府的委办局，另一种是国有的大型集团公司。前者作为政府部门已经不再具备举办高等教育的职能，后者作为企业，也在进行体制改革，面对日益激烈的国内外竞争，他们不可能拿出很多资源和精力来举办高等教育。事实上，在我国企业界，主动与高校合作举办教育、开展产学研结合，远未成为企业的自觉行动。政府对行业企业参与教育的引导、帮助、激励，就显得非常必要。
三、共建的对策
我们建议，仿效中央与省（自治区、直辖市）政府共建本科高等院校的模式，通过地方政府合理介入，吸引企业和社会力量合作办学等，实行逐步递进的地方政府与行业（企业）主管合作共建高校（高职院校），具体内容可包括：
第一，政府充分行使宏观管理权。政府作为高等教育发展的主要责任者和宏观管理者，为隶属于行业的院校提供智力、财力、立法支持。一方面，地方政府要会同有关部门，对现有的行业背景院校进行认真的梳理，出台一些优惠政策，诸如统一规范公办高校（含高职院校）现代化建设的达标标准；共建双方将以1∶1配套方式解决重点达标建设过程中的专项资金问题；政府统一以差额补贴方式解决共建高校所有列入普通高校招生计划在校生生均培养过程中经费的缺额部分；责成有关主管部门共同解决他们的事业编制费和校级党政领导班子的配置问题；统一协调共建高校发展的征用地问题；共建高校要与市教委直属公办高校同样享受包括贷款贴息在内的各种补贴；共同解决办学过程中涉及的其他相关政策性问题。另一方面，地方政府要参与到应用型本科院校中长期发展规划的制定中，与高校共同开展区域人才需求调研，引导和规范应用型本科院校的办学行为，把这类高校的教育教学和科研工作真正纳入到政府的管理中。
第二，改革共建院校的内部管理体制。可以考虑通过建立校董事会的形式，稳定政府、企业和学校的合作关系。共建高校可以尝试由地方政府官员、校方领导、著名学者和企业家联合组成的校内董事会，以董事会加强学校与政府、社会的联系，相互参与、相互受益，以增强高校主动适应社会的能力。与私立学校的董事会相比，公办应用型本科院校的董事会有必要吸收政府委派的官员加入，不仅可以为学校指引正确的发展方向，还可以保持学校的公益性，平衡市场和高校的关系。
第三，尝试实行股份制。就高校所处的市场化背景和经费短缺的现状而言，股份制有其良好的资金融通、高效的组织运作、完善的监督管理和产权激励功能。具体而言，地方政府首先给予共建院校独立法人的地位，使得这类院校可以在不改变原有公办性质的前提下，合理评估国家、院校和社会的投入资产，以原来公立学校的资产作为国家投资，吸收部分私人集资和捐赠，把学校的声誉转化为校方投入的资产。另外，对于各方共建之外的经常性财政拨款、建设性财政拨款，学校董事会要会同政府主管部门、校内财务部门进行整合。当然，这类高校的股份制改革在实际操作中存在很多的障碍和难点，比如事业法人改制的相关法律并不健全，高校还未获得独立法人地位，政府可否承担国有股东的职能，高等教育的公益性是否会改变，等等，这些都需要在以后的工作中不断探索。
［参考文献］
［1］戴晓霞，莫家豪，谢安邦.高等教育市场化［M］.台北：高等教育文化事业有限公司，2002.
［2］（澳）欧文·休斯.公共管理导论［M］.北京：中国人民大学出版社，2001：230.
［3］谢庆奎，佟福玲.服务型政府与和谐社会［M］. 北京：北京大学出版社，2006.
［4］王保华，张婕.大学与社会共生：地方高校发展的模式选择——从美国相互作用大学看我国地方高校的发展［J］.高等教育研究，2003（5）.
［5］卢乃桂，张永平.全球化背景下高等教育领域中的政府角色变迁［J］.北京大学教育评论，2007（1）.
［6］周川.高校與政府关系的几点思考［J］.高等教育研究，1995（1）.
［7］潘懋元.黄培炎职业教育思想对当前高等职业教育的启示［J］.教育研究，2007（1）.
［8］邹林斌.政府、行业在高职教育办学活动中的角色定位及关系分析［J］.教育与职业，2007（21）.
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