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[摘要]深圳幼教体制改革不仅在社会上引起了广泛的争议，而且实际上改变了幼儿教育的权利关系和权力关系，冲击了幼儿教育事业的公益性，也在一定程度上影响到学校教育制度的完整性。此项改革虽有积极意义，但消极影响不容忽视。应该通过学前教育立法，切实保障幼儿教育事业的顺利发展。
[关键词]教育法治；幼教体制改革；教育关系；公益性；学校教育制度
最近，深圳市委、市政府在事业单位改革过程中将市属公办幼儿园统一转为企业的做法，在社会上引起了较强烈的反响，特别是一些幼教界人士对此表示极力反对。深圳市的这一改革举措是否会损害幼儿的受教育权利，是否会降低幼儿园教师的福利待遇，是否会对幼儿教育事业造成冲击等问题都成为人们关注的焦点。本文试从教育法治的角度来谈谈对深圳幼教体制改革的几点思考和认识。
一、公立幼儿园转为企业。将改变幼儿教育关系结构
所谓教育关系，是指围绕着教育活动的运行而结成的以教育者和受教育者为主体的、具有广泛社会参与性的一种社会关系。教育法治化首先是教育关系的法治化。即通过法律理顺教育关系。这是一个教育关系主体权利得到保障，权力得到保证，整个教育工作按照既定目的有条不紊进行的过程。从法治的角度分析，教育关系可区分为教育权利关系和教育权力关系两种类型。
按照我国相关法律的规定，幼儿教育阶段属于非义务教育，6岁之前的幼儿接受教育主要是在享受权利，而不是履行义务。公办幼儿园转制的做法对教育权利关系的影响主要体现在以下两个方面：第一，对于幼儿来说，受教育作为一项基本权利，必然意味着相应的基本义务，也即必须有相应的教育机构和设施来满足幼儿的受教育愿望。公办幼儿园转制后，政府将举办幼儿教育机构的责任推给社会，一旦社会不能提供足够的、优质的幼儿教育资源，幼儿的受教育权利难免成为一纸空文。第二，对于幼儿教育工作者而言，他们享有我国《教师法》规定的相应权利，其教育教学权利和福利待遇都有必要的保障措施。公办幼儿园转为企业，对于原先的公办幼儿园教师的影响不言而喻。企业以效益为本，效益高的企业，其职工收入自然就高；但如果企业的经营状况不尽如人意，那么谁来保障这些从事幼儿教育工作的“企业职工”的权益呢?另外，我国自1993年《教师法》颁行以来，一直在推行教师聘任制。公办幼儿园转制以后，是继续实行聘任制，还是转为企业和员工之间的雇佣制，尚不得而知。
公办幼儿园转制对于教育权力关系的影响则显而易见。在教育活动中不仅处处存在着权利与义务的关系，而且权力因素也是无处不在的。权力与职责相联系。是权力主体顺利履行职责的保证。权力又具有行政性，主要表现为上对下的隶属关系。政府对于学校，学校对于教师，教师对于学生，这几者之间构成了教育权力关系的重心。第一，就政府与幼儿园的关系来说，虽然政府也对转制后幼儿园的物力投入、国有资产管理、教育收费、规划布局等方面行使一定的权力，但转制后的幼儿园不再像过去那样“比较严格地隶属、附属于教育行政部门，自主权受限制很多”，而是“成为真正意义上的独立法人，在运行机制、招生、教职工聘任、报酬分配、资源配置和教育教学上享有较大的自主权”。转制后的幼儿园可以比较充分地行使自己的权力，更为独立地处理各项事务。第二，就幼儿园对于教师来说，转制后的幼儿园在教职工的聘用、工资标准的制定和实施等方面都相应地扩大了管理权限。第三，就教师对于幼儿来说，通过转制，传统的教育权力关系最终将让位于注重服务意识、提高服务质量的新型“服务”关系，甚至走向片面追求“服务”的极端。
二、公办幼儿园转为企业，将冲击幼儿教育事业的公益性
我国1995年颁布的《教育法》第二十五条第三款明确规定，“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。”这是整个教育活动的一项基本法律原则。教育的目的不是为了营利，而是在于培养人。基于这一基本认识，各级各类学校(包括幼儿教育机构)各项工作的开展都应该集中体现在“培养人”这一点上。
公办幼儿园转为企业，按照企业的原则和模式来兴办教育事业，必将妨碍教育的公益性，也将影响教育“培养人”这一最终目的的实现。因为企业和学校遵循的是不同的逻辑，学校以育人为本，企业则以营利为先。如果不能自负盈亏，投资不能收回成本，企业将难以存续。我国最近几年曝光的一些民办学校由于生源不足而难以为继的现象就充分说明了这一问题。因而，个别民办幼儿教育机构在招生过程中首先想到的是招到学生、收取学费。
“教育的公益性决定了它不可能像商品一样完全通过市场来提供，而必须通过市场以外的资源配置机制来提供，这就导致在现代国家中政府所提供的教育越来越具有举足轻重的意义。”如果政府拒绝提供相应的公共产品，在激烈的生存竞争环境中，大家都处于以学费谋生存的状态，教育教学活动就不再是各幼儿园工作的根本所在，而只是用来吸引幼儿家长的目光，招徕生源的法宝。因此，完全通过市场机制来发展幼儿教育，最终受损害的必将是幼儿教育的公益性。
三、公办幼儿园转为企业。将影响学校教育制度的完整性
我国的学校教育制度包括学前教育、初等教育、中等教育和高等教育四个阶段，其中，学前教育主要由幼儿园来实施。为了保障幼儿教育事业的发展，国家先后出台了许多教育政策文件，规定了专门的内容。如2001年5月29日出台的《国务院关于基础教育改革与发展的决定》，指出：“大力发展以社区为依托，公办与民办相结合的多种形式的学前教育和儿童早期教育服务”，“学前教育以政府办园为骨干，积极鼓励社会力量举办幼儿园”。国务院办公厅更是于2003年3月4日转发了教育部等有关部门制定的《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》，指出：“幼儿教育是基础教育的重要组成部分，发展幼儿教育对于促进儿童身心全面健康发展，普及义务教育，提高国民整体素质，实现全面建设小康社会的奋斗目标具有重要意义。”“地方各级人民政府要加强公办幼儿园建设，保证幼儿教育经费投入，全面提高保育、教育质量。不得借转制之名停止或减少对公办幼儿园的投入，不得出售或变相出售公办幼儿园和乡(镇)中心幼儿园，已出售的要限期收回。公办幼儿园转制必须经省级教育部门审核批准。城乡中小学布局调整后，空余校舍要优先用于举办幼儿园。”这些文件的出台，不仅有助于确保幼儿教育事业的发展，而且也有助于学校教育的整体发展，促进教育水平的整体提高。
很明显，公办幼儿园转为企业的做法同国家的有关教育政策规定不一致。尤其需要指出的是，深圳市只是将学前教育和成人教育视为“准公益类事业”，认为其“公共服务市场发育比较成熟或社会力量可以提供”，因而一并转为企业，而同属非义务教育的高中教育和大中专教育则仍被视为“公益类事业”予以保留。实际上，义务教育只包括初等教育和中等教育的初中阶段。一般认为，只有义务教育具有纯公益性质，其他阶段教育都属于“准公益类事业”。在所有的教育形式中，只有学前教育和成人教育被转为企业；在全部的学校教育中，只有学前教育被转为企业。这样做，不仅会引起幼儿教育工作者的强烈反对，而且确实在道理上难以服人。这种做法本身也在一定程度上破坏了学校教育制度的完整性。
如果抛开幼儿教育事业的特殊性，从整体上来看待此次深圳市事业单位改革，其积极意义不言而喻。这对于切实解决事业单位存在的功能定位模糊、政事不分、事企不分、资源配置不合理、监管和约束机制不健全等问题，完善公共服务体系，提高公共服务的质量和水平，有着重要的促进作用。如果单从增强教育机构的自主性，简政放权，推动教育事业自主创新的角度看，这项改革举措的积极意义也显而易见。但是，幼儿教育事业毕竟不是孤立存在的，它是整个教育系统的奠基工程，是随着社会的发展而逐步为人们所关注并不断加强的一个重要教育阶段。因而把公办幼儿园转为企业的做法就不仅仅是影响教育关系结构的调整，冲击教育的公益性原则的问题，更在一定程度上破坏了学校教育制度的完整性，导致各教育阶段之间的不均衡发展。
通过对深圳市幼教体制改革的分析，我们也能够认识到：仅仅通过一些教育政策的引导和相关教育法律法规中零星条文的规范，学前教育事业的发展还不能从根本上得到保障。因此，必须尽快制定出专门的《学前教育法》，对学前教育的性质、任务、地位，政府在学前教育发展中的责任，学前教育的教师、课程和教学等问题作出明确的法律规定，这样，学前教育事业才能真正走上健康、和谐发展的康庄大道。
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[关键词]教育法治；幼教体制改革；教育关系；公益性；学校教育制度
最近，深圳市委、市政府在事业单位改革过程中将市属公办幼儿园统一转为企业的做法，在社会上引起了较强烈的反响，特别是一些幼教界人士对此表示极力反对。深圳市的这一改革举措是否会损害幼儿的受教育权利，是否会降低幼儿园教师的福利待遇，是否会对幼儿教育事业造成冲击等问题都成为人们关注的焦点。本文试从教育法治的角度来谈谈对深圳幼教体制改革的几点思考和认识。
一、公立幼儿园转为企业。将改变幼儿教育关系结构
所谓教育关系，是指围绕着教育活动的运行而结成的以教育者和受教育者为主体的、具有广泛社会参与性的一种社会关系。教育法治化首先是教育关系的法治化。即通过法律理顺教育关系。这是一个教育关系主体权利得到保障，权力得到保证，整个教育工作按照既定目的有条不紊进行的过程。从法治的角度分析，教育关系可区分为教育权利关系和教育权力关系两种类型。
按照我国相关法律的规定，幼儿教育阶段属于非义务教育，6岁之前的幼儿接受教育主要是在享受权利，而不是履行义务。公办幼儿园转制的做法对教育权利关系的影响主要体现在以下两个方面：第一，对于幼儿来说，受教育作为一项基本权利，必然意味着相应的基本义务，也即必须有相应的教育机构和设施来满足幼儿的受教育愿望。公办幼儿园转制后，政府将举办幼儿教育机构的责任推给社会，一旦社会不能提供足够的、优质的幼儿教育资源，幼儿的受教育权利难免成为一纸空文。第二，对于幼儿教育工作者而言，他们享有我国《教师法》规定的相应权利，其教育教学权利和福利待遇都有必要的保障措施。公办幼儿园转为企业，对于原先的公办幼儿园教师的影响不言而喻。企业以效益为本，效益高的企业，其职工收入自然就高；但如果企业的经营状况不尽如人意，那么谁来保障这些从事幼儿教育工作的“企业职工”的权益呢?另外，我国自1993年《教师法》颁行以来，一直在推行教师聘任制。公办幼儿园转制以后，是继续实行聘任制，还是转为企业和员工之间的雇佣制，尚不得而知。
公办幼儿园转制对于教育权力关系的影响则显而易见。在教育活动中不仅处处存在着权利与义务的关系，而且权力因素也是无处不在的。权力与职责相联系。是权力主体顺利履行职责的保证。权力又具有行政性，主要表现为上对下的隶属关系。政府对于学校，学校对于教师，教师对于学生，这几者之间构成了教育权力关系的重心。第一，就政府与幼儿园的关系来说，虽然政府也对转制后幼儿园的物力投入、国有资产管理、教育收费、规划布局等方面行使一定的权力，但转制后的幼儿园不再像过去那样“比较严格地隶属、附属于教育行政部门，自主权受限制很多”，而是“成为真正意义上的独立法人，在运行机制、招生、教职工聘任、报酬分配、资源配置和教育教学上享有较大的自主权”。转制后的幼儿园可以比较充分地行使自己的权力，更为独立地处理各项事务。第二，就幼儿园对于教师来说，转制后的幼儿园在教职工的聘用、工资标准的制定和实施等方面都相应地扩大了管理权限。第三，就教师对于幼儿来说，通过转制，传统的教育权力关系最终将让位于注重服务意识、提高服务质量的新型“服务”关系，甚至走向片面追求“服务”的极端。
二、公办幼儿园转为企业，将冲击幼儿教育事业的公益性
我国1995年颁布的《教育法》第二十五条第三款明确规定，“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。”这是整个教育活动的一项基本法律原则。教育的目的不是为了营利，而是在于培养人。基于这一基本认识，各级各类学校(包括幼儿教育机构)各项工作的开展都应该集中体现在“培养人”这一点上。
公办幼儿园转为企业，按照企业的原则和模式来兴办教育事业，必将妨碍教育的公益性，也将影响教育“培养人”这一最终目的的实现。因为企业和学校遵循的是不同的逻辑，学校以育人为本，企业则以营利为先。如果不能自负盈亏，投资不能收回成本，企业将难以存续。我国最近几年曝光的一些民办学校由于生源不足而难以为继的现象就充分说明了这一问题。因而，个别民办幼儿教育机构在招生过程中首先想到的是招到学生、收取学费。
“教育的公益性决定了它不可能像商品一样完全通过市场来提供，而必须通过市场以外的资源配置机制来提供，这就导致在现代国家中政府所提供的教育越来越具有举足轻重的意义。”如果政府拒绝提供相应的公共产品，在激烈的生存竞争环境中，大家都处于以学费谋生存的状态，教育教学活动就不再是各幼儿园工作的根本所在，而只是用来吸引幼儿家长的目光，招徕生源的法宝。因此，完全通过市场机制来发展幼儿教育，最终受损害的必将是幼儿教育的公益性。
三、公办幼儿园转为企业。将影响学校教育制度的完整性
我国的学校教育制度包括学前教育、初等教育、中等教育和高等教育四个阶段，其中，学前教育主要由幼儿园来实施。为了保障幼儿教育事业的发展，国家先后出台了许多教育政策文件，规定了专门的内容。如2001年5月29日出台的《国务院关于基础教育改革与发展的决定》，指出：“大力发展以社区为依托，公办与民办相结合的多种形式的学前教育和儿童早期教育服务”，“学前教育以政府办园为骨干，积极鼓励社会力量举办幼儿园”。国务院办公厅更是于2003年3月4日转发了教育部等有关部门制定的《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》，指出：“幼儿教育是基础教育的重要组成部分，发展幼儿教育对于促进儿童身心全面健康发展，普及义务教育，提高国民整体素质，实现全面建设小康社会的奋斗目标具有重要意义。”“地方各级人民政府要加强公办幼儿园建设，保证幼儿教育经费投入，全面提高保育、教育质量。不得借转制之名停止或减少对公办幼儿园的投入，不得出售或变相出售公办幼儿园和乡(镇)中心幼儿园，已出售的要限期收回。公办幼儿园转制必须经省级教育部门审核批准。城乡中小学布局调整后，空余校舍要优先用于举办幼儿园。”这些文件的出台，不仅有助于确保幼儿教育事业的发展，而且也有助于学校教育的整体发展，促进教育水平的整体提高。
很明显，公办幼儿园转为企业的做法同国家的有关教育政策规定不一致。尤其需要指出的是，深圳市只是将学前教育和成人教育视为“准公益类事业”，认为其“公共服务市场发育比较成熟或社会力量可以提供”，因而一并转为企业，而同属非义务教育的高中教育和大中专教育则仍被视为“公益类事业”予以保留。实际上，义务教育只包括初等教育和中等教育的初中阶段。一般认为，只有义务教育具有纯公益性质，其他阶段教育都属于“准公益类事业”。在所有的教育形式中，只有学前教育和成人教育被转为企业；在全部的学校教育中，只有学前教育被转为企业。这样做，不仅会引起幼儿教育工作者的强烈反对，而且确实在道理上难以服人。这种做法本身也在一定程度上破坏了学校教育制度的完整性。
如果抛开幼儿教育事业的特殊性，从整体上来看待此次深圳市事业单位改革，其积极意义不言而喻。这对于切实解决事业单位存在的功能定位模糊、政事不分、事企不分、资源配置不合理、监管和约束机制不健全等问题，完善公共服务体系，提高公共服务的质量和水平，有着重要的促进作用。如果单从增强教育机构的自主性，简政放权，推动教育事业自主创新的角度看，这项改革举措的积极意义也显而易见。但是，幼儿教育事业毕竟不是孤立存在的，它是整个教育系统的奠基工程，是随着社会的发展而逐步为人们所关注并不断加强的一个重要教育阶段。因而把公办幼儿园转为企业的做法就不仅仅是影响教育关系结构的调整，冲击教育的公益性原则的问题，更在一定程度上破坏了学校教育制度的完整性，导致各教育阶段之间的不均衡发展。
通过对深圳市幼教体制改革的分析，我们也能够认识到：仅仅通过一些教育政策的引导和相关教育法律法规中零星条文的规范，学前教育事业的发展还不能从根本上得到保障。因此，必须尽快制定出专门的《学前教育法》，对学前教育的性质、任务、地位，政府在学前教育发展中的责任，学前教育的教师、课程和教学等问题作出明确的法律规定，这样，学前教育事业才能真正走上健康、和谐发展的康庄大道。
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