论文部分内容阅读
【摘要】农村公共产品供给成效直接关系到农村社会经济的发展。当前我国农村公共产品的供给形势不容乐观，乡镇政府作为与农村公共产品供给最直接相关主体，责任重大。农村公共产品供给存在问题的原因在于乡镇政府事权与财权的失衡、职能的错位以及自身监督机制的不足。因此乡镇政府应当转变职能，构建公共服务型政府。
【关键词】农村公共产品 供给 乡镇 政府责任
农村公共产品供给问题突出
农村公共产品供给总量严重不足，城乡差别大。近年来，中央财政对农村固定资产投资相对规模呈下降趋势。这是我国农村公共产品供给问题突出的最主要原因。首先，农村地区基础建设落后、不健全。其次，农村基础教育设施、公共卫生事业建设落后。如以处于义务教育阶段的学生，每个学生拥有的教学实验仪器为例，2007年城镇的平均水平为一个初中生300元，而农村学生只有100多元；①再次，城乡文化事业方面差距也很明显。2006～2009年，全国文化事业费共投入897.35 亿元，而农村投入只占 28.2%，相比之下，我国农村人口比重却超过 50%。
农村公共产品供给机制失效。现行的农村公共产品供给机制表现为供给数量和结构由政府决定，政府的供给偏好代替农民的需求偏好，这种自上而下的公共产品供给机制，不符合构建服务型政府的要求。乡镇政府由“经济人”组成，像一个纯粹交换经济中的市场一样，汇聚平衡农民对各项公共政策的需求。在压力型行政体制下，为了追求“政绩”和“形象”，乡镇政府热衷投资一些见效快、易出政绩的短期公共项目，而不愿提供一些见效慢、期限长但具有战略性意义且对农民自身发展有利的公共产品。乡镇政府对经济增长的过分追求，使得农村公共产品供给偏向于为经济发展提供服务的物品和基础设施比较多，文化教育建设、医疗卫生保健体系建设等关乎农民自身发展需要的公共产品供给较少。
农民自治制度的不足易导致公共产品供给的错位与缺失。在现行的农村村民自治制度之下，可能会出现以维护农民利益为名对抗国家和政府、违反国家法律等的“过分自治化”现象，这严重阻碍了农村公共产品的有效供给。另一方面，村民自治制度的存在，在保护农民集体利益的同时也强烈地排斥着外来的分享者及潜在的侵占者。目前，东部沿海经济发达地区的一些村庄，外来人口数量远远超过当地人口数量，许多外来者即使已经在当地居住了几年甚至十几年的时间，但因严格的户籍管理制度的限制，仍然不具有“农民”资格，不享有农民的合法权利，无法对与自身利益密切相关的公共产品供给决策施加任何影响，也就无法满足自身的公共产品需求。村委会由农民民主选举产生，代表广大农民对村庄进行治理，可受农村匮乏资源的限制，村委会一般依托上级权力，执行政务，并在日常管理活动中热衷于树立地位与威信，牟取自身利益最大化。许多共同利益使村干部选择与乡镇政府立场一致，置本村公共事务于不顾，导致农村公共产品供给严重不足。另外，大多数农民对自身权力的冷漠也导致农村公共产品供给不足。
造成农村公共产品供给问题的原因分析
作为供给主体，其事权与财权不对称。我国法律规定了村组织的事权，农民委员会管理本村的公共事务和公共事业，调节民间纠纷，协助维护社会治安。但村级组织并没有相应的财权—税收的权力，很多公共产品的供给要依靠“收费”的方式解决。税费改革之后，中央政府把很多事权都下放到地方，由于乡镇政府及村委会在与上级政府的博弈中往往处于不利地位，造成乡镇政府承担了很多本应由上级政府承担的公共产品供给责任。乡镇政府在财政收入有限的的情况下，只得将部分本应由政府负担的责任转嫁给农民，通过向农民收费来提供农村公共产品，农村公共产品的供给实际上是由农民自身提供，广大农民负担沉重，对公共产品的需求得不到充分满足。
职能错位，对自身职责认识不清，自利化倾向严重。建设服务型政府，就要强化社会管理和公共服务职能。乡镇政府职能转向“服务”，主要是通过提供公共产品和公共服务的方式进行农村治理。然而，当前乡镇政府及其工作人员并没有完全树立“服务”的观念，在日常的管理工作中，仍然片面强调“管制”和“汲取”，非农化、自利化倾向严重，“为农服务”变成“代农服务”，工作重心不是围绕着本区域内农民的需求和农村的现实需要，而是自身的私人利益。乡镇政府对自身的职责范围认识不清，提供的某些公共产品超出公共领域范围，延伸到了农民的私人领域，损害了农民的合法权益，不利于民间社会的成长发育。
自身监督机制存在漏洞。一项政策的出台，即使一项在民众看来很好的政策，乡镇政府很可能会扭曲执行或者根本不予落实。乡镇政府可以通过操纵农民选举以达到“内部人控制”的目的，即使不能控制内部人，由于村级组织能力有限，不可能脱离乡镇政府来提供农村公共产品，在这种情况下，使得乡镇政府也可以成功控制村级组织，使之成为乡镇政府的附庸，村级组织也就不可能充分发挥监督约束乡镇政府的作用，农民的民主监督更是难以实现。首先，乡镇政府不给予广大农民正式的监督渠道，仅靠信访和举报的方式反映问题收效甚微。其次，面对乡镇政府的“不作为”或“乱作为”，农民深受其害却因没有相应的监督保护制度，面对被打击报复等高风险的后果农民往往放弃举报。
乡镇政府担当农村公共产品供给责任的对策分析
从乡镇政府责任的角度讲，保证农村公共产品的有效供给关键在于乡镇政府实现从管制型到服务型政府的真正转变，切实履行好自己的职责，使广大农民群众真正享受到改革发展的成果，并处理好农村公共产品投入的优先权问题。当前我国大部分农村的公共财力仍十分有限，公共投入不可能在多个方面同时实施。制定一个合理的符合实际情况的投入顺序，对于有限的资源来说必要且迫切，不可本末倒置。②因公共产品有生活必需品、生产消耗品、奢侈品之分，因而对其的投入也必有一个优先程度之分。在充分尊重大多数农民的偏好下，对于保证基本民生需要的公共卫生、基础教育、养老保障等公共产品应放置于第一顺位，对一些发展性的公共产品如职业院校、健身中心等要适度供给，而对于享乐性的公共产品在一定时期内禁止提供。只有如此，才能最大的发挥有限资源的价值，满足农民的公共产品需求。
【关键词】农村公共产品 供给 乡镇 政府责任
农村公共产品供给问题突出
农村公共产品供给总量严重不足，城乡差别大。近年来，中央财政对农村固定资产投资相对规模呈下降趋势。这是我国农村公共产品供给问题突出的最主要原因。首先，农村地区基础建设落后、不健全。其次，农村基础教育设施、公共卫生事业建设落后。如以处于义务教育阶段的学生，每个学生拥有的教学实验仪器为例，2007年城镇的平均水平为一个初中生300元，而农村学生只有100多元；①再次，城乡文化事业方面差距也很明显。2006～2009年，全国文化事业费共投入897.35 亿元，而农村投入只占 28.2%，相比之下，我国农村人口比重却超过 50%。
农村公共产品供给机制失效。现行的农村公共产品供给机制表现为供给数量和结构由政府决定，政府的供给偏好代替农民的需求偏好，这种自上而下的公共产品供给机制，不符合构建服务型政府的要求。乡镇政府由“经济人”组成，像一个纯粹交换经济中的市场一样，汇聚平衡农民对各项公共政策的需求。在压力型行政体制下，为了追求“政绩”和“形象”，乡镇政府热衷投资一些见效快、易出政绩的短期公共项目，而不愿提供一些见效慢、期限长但具有战略性意义且对农民自身发展有利的公共产品。乡镇政府对经济增长的过分追求，使得农村公共产品供给偏向于为经济发展提供服务的物品和基础设施比较多，文化教育建设、医疗卫生保健体系建设等关乎农民自身发展需要的公共产品供给较少。
农民自治制度的不足易导致公共产品供给的错位与缺失。在现行的农村村民自治制度之下，可能会出现以维护农民利益为名对抗国家和政府、违反国家法律等的“过分自治化”现象，这严重阻碍了农村公共产品的有效供给。另一方面，村民自治制度的存在，在保护农民集体利益的同时也强烈地排斥着外来的分享者及潜在的侵占者。目前，东部沿海经济发达地区的一些村庄，外来人口数量远远超过当地人口数量，许多外来者即使已经在当地居住了几年甚至十几年的时间，但因严格的户籍管理制度的限制，仍然不具有“农民”资格，不享有农民的合法权利，无法对与自身利益密切相关的公共产品供给决策施加任何影响，也就无法满足自身的公共产品需求。村委会由农民民主选举产生，代表广大农民对村庄进行治理，可受农村匮乏资源的限制，村委会一般依托上级权力，执行政务，并在日常管理活动中热衷于树立地位与威信，牟取自身利益最大化。许多共同利益使村干部选择与乡镇政府立场一致，置本村公共事务于不顾，导致农村公共产品供给严重不足。另外，大多数农民对自身权力的冷漠也导致农村公共产品供给不足。
造成农村公共产品供给问题的原因分析
作为供给主体，其事权与财权不对称。我国法律规定了村组织的事权，农民委员会管理本村的公共事务和公共事业，调节民间纠纷，协助维护社会治安。但村级组织并没有相应的财权—税收的权力，很多公共产品的供给要依靠“收费”的方式解决。税费改革之后，中央政府把很多事权都下放到地方，由于乡镇政府及村委会在与上级政府的博弈中往往处于不利地位，造成乡镇政府承担了很多本应由上级政府承担的公共产品供给责任。乡镇政府在财政收入有限的的情况下，只得将部分本应由政府负担的责任转嫁给农民，通过向农民收费来提供农村公共产品，农村公共产品的供给实际上是由农民自身提供，广大农民负担沉重，对公共产品的需求得不到充分满足。
职能错位，对自身职责认识不清，自利化倾向严重。建设服务型政府，就要强化社会管理和公共服务职能。乡镇政府职能转向“服务”，主要是通过提供公共产品和公共服务的方式进行农村治理。然而，当前乡镇政府及其工作人员并没有完全树立“服务”的观念，在日常的管理工作中，仍然片面强调“管制”和“汲取”，非农化、自利化倾向严重，“为农服务”变成“代农服务”，工作重心不是围绕着本区域内农民的需求和农村的现实需要，而是自身的私人利益。乡镇政府对自身的职责范围认识不清，提供的某些公共产品超出公共领域范围，延伸到了农民的私人领域，损害了农民的合法权益，不利于民间社会的成长发育。
自身监督机制存在漏洞。一项政策的出台，即使一项在民众看来很好的政策，乡镇政府很可能会扭曲执行或者根本不予落实。乡镇政府可以通过操纵农民选举以达到“内部人控制”的目的，即使不能控制内部人，由于村级组织能力有限，不可能脱离乡镇政府来提供农村公共产品，在这种情况下，使得乡镇政府也可以成功控制村级组织，使之成为乡镇政府的附庸，村级组织也就不可能充分发挥监督约束乡镇政府的作用，农民的民主监督更是难以实现。首先，乡镇政府不给予广大农民正式的监督渠道，仅靠信访和举报的方式反映问题收效甚微。其次，面对乡镇政府的“不作为”或“乱作为”，农民深受其害却因没有相应的监督保护制度，面对被打击报复等高风险的后果农民往往放弃举报。
乡镇政府担当农村公共产品供给责任的对策分析
从乡镇政府责任的角度讲，保证农村公共产品的有效供给关键在于乡镇政府实现从管制型到服务型政府的真正转变，切实履行好自己的职责，使广大农民群众真正享受到改革发展的成果，并处理好农村公共产品投入的优先权问题。当前我国大部分农村的公共财力仍十分有限，公共投入不可能在多个方面同时实施。制定一个合理的符合实际情况的投入顺序，对于有限的资源来说必要且迫切，不可本末倒置。②因公共产品有生活必需品、生产消耗品、奢侈品之分，因而对其的投入也必有一个优先程度之分。在充分尊重大多数农民的偏好下，对于保证基本民生需要的公共卫生、基础教育、养老保障等公共产品应放置于第一顺位，对一些发展性的公共产品如职业院校、健身中心等要适度供给，而对于享乐性的公共产品在一定时期内禁止提供。只有如此，才能最大的发挥有限资源的价值，满足农民的公共产品需求。