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摘 要：“小官大贪”现象发生在群众身边，离群众最近，已经严重影响到了党的执政基础和社会形象。“小官大贪”虽官职不高但涉案金额动辄上亿，往往是所在单位“一把手”或者直接负责人，主要集中在权力和资金密集的领域。“小官大贪”现象的治理成效是人民群众判断评价反腐败斗争成效的重要依据。要下重拳出击，严惩严治“小官大贪”，应通过筑牢思想道德防线、规范权力运行体系、增大腐败成本、强化基层干部风险意识等措施，让行使公共权力的人习惯在监督下工作、习惯于依纪依法依规办事，进而形成“不敢腐、不想腐、不能腐”的长效工作机制。
关键词：小官大贪;权力公开;权力制约;问责
中图分类号：D630.9 文献标识码：A 文章编号：1674-9170（2020）03-0080-05
从十八大以来查处和巡视发现的案例来看，有些贪官虽然职位不高，但贪腐数额惊人。他们或身居关键岗位，以权谋私;或利用工程建设，大肆贪墨;或盯着补贴款项，雁过拔毛。他们虽然官职不高，却往往直接损害到群众的切身利益，他们的贪腐行为严重破坏了党和政府的形象，危害更大。和“小官贪腐”相比，“小官大贪”的不同之处在于，一些职位不高甚至是科级以下的干部涉案金额动辄上亿，超过了许多“大老虎”，被舆论称之为“虎蝇”。《人民论坛》杂志下属的问卷调查中心在2014年曾做过一份调查，其中与“高官贪腐”相比，三分之二以上的受访者认为“小官大贪”更令人难以容忍和接受。93.96%的受访者认为在不易察觉的危害方面，首先是“民心失去了”[1]。“小官大贪”现象对党风廉政建设和反腐败工作提出了严峻挑战。
一、“小官大贪”现象的特点
“小官大贪”是一个相对的概念。“小官”是指职位没“老虎”高，甚至是科级干部;“大贪”是贪腐数额惊人，已经超过了一些“大老虎”。通过分析已经公布的十八届中央第十二轮巡视反馈报告和媒体披露的全国各地案例（中央纪委国家监委网站），我们认为，“小官大贪”现象主要有以下五个方面的特点：
1.“小官大贪”现象频发，与当地经济社会发展有着密切联系。“小官巨腐”这个词首次出现是在2014年，当时中央第二巡视组向北京市反馈报告中指出北京存在“小官巨腐”问题。“小官大贪”和当地的经济社会发展有着很大的关系，呈现出地域性的特点。以北京为例，自奥运会以来，北京处于现代化大发展阶段，政府在拆迁征地上投入很大，因此很多“小官大贪”问题出现在征地拆迁领域。如顺义区李桥镇原书记李丙春在机场南线高速和京平高速公路工程拆迁过程中，虚构拆迁事实，骗取拆迁补偿款两亿余元[2];怀柔区喇叭沟门满族乡原副乡长张卫国在111国道建设工程拆迁补偿工作中骗取国家拆迁款2744万余元[3]。再比如山西是资源大省，因此“小官大贪”现象集中出现在资源管理领域。如晋城市煤炭煤层气工业局原党组书记、局长赵晚畴案发时家庭资产及支出超过人民币1.1亿元。[4]
2.涉案金额动辄上亿，有的甚至超过了一些“大老虎”。在以往的观念中，人们认为职位越高，可能涉及的金额就越多。但从十八大以来披露和查处的案件来看，很多“小官”涉案金额高达上千万、上亿的现象也频频出现。有媒体做过统计，十八大以来落马的副部级以上的“大老虎”中，有5人涉案金额过亿，最高的是白恩培，涉案金额2.4亿。但是北京市昌平区马池口镇农业服务中心原主任张佩山（科级）六年内挪用村级资金进行投资理财总投资额就达8.21亿元。[5]
3.涉案人员职位虽然不高，但往往是所在单位“一把手”或者直接负责人，并且在一个岗位工作时间很长。对“一把手”权力的约束历来是我们反腐败工作的重点和难点。在“小官大贪”案件中，很多人就是所在单位的负责人。其中以村主任、村支部书记等基层干部为主，有的是科长，甚至是股长等，但同时又是本部门的负责人;有些则是本单位财物直接负责人。如原北京市新闻出版局计划财务处出纳孙新就是利用自己手中的权力将单位公款共计人民币2275.18万元转入其控制的个人证券账户，用于证券交易。被习近平总书记在中纪委全会上点名的北京海淀区的村会计陈万寿将1亿多元私借给他人用于项目投资，陈万寿担任该村会计长达十四年之久;被媒体称为“土地奶奶”的辽宁省抚顺市国土资源局顺城分局原局长罗亚平掌握当地土地审批权近八年;而秦皇岛市城市管理局原副调研员、北戴河供水总公司原总经理马超群从参加工作开始就在当地供水系统，对系统内的情况非常熟悉。[6]
4.“靠山吃山，靠水吃水”现象普遍，主要集中在权力和资金密集的领域。明朝冯梦龙在《醒世恒言》中说过：“自古道，靠山吃山，靠水吃水。”这句话比喻自己周围有什么条件，就依靠这个条件生活。现在则是指个别人把手中的行政资源变成了为自己谋利的工具。“小官大贪”案件主要集中于权力集中或者资源垄断领域。这方面最典型的案例就是河北省秦皇岛市北戴河供水总公司原总经理马超群，检察机关在他家里搜了1.2亿元现金。有媒体报道，据秦皇岛市当地一些干部群众反映，马超群不给钱就不给你通水，给钱少了就给你断水。就算是中直机关，也照收不误。山西蒲县原煤炭局长郝鹏俊个人的资产是蒲县2010年确定的全县一般财政预算收入目标数值的两倍，本人在北京有35套住房。[7]
5.一些“小官”作风强硬霸道，甚至涉黑，给当地政治生态和经济社会带来严重破坏。从当地群众给这些人起的绰号中就可以知道他们对当地政治生态的破坏程度有多严重。“土地奶奶”罗亚平将许多本应该给动迁户的土地出让金收入私囊，后在当地引起了强烈不满，有的失地农民甚至威胁要她的性命。“涉黑警察”关建军，原系山西省阳泉市公安局巡警大队长，他的另一个身份却是盘踞阳泉十余年的涉黑组织“老大”。哈尔滨市南岗区红旗满族乡曙光村原党总支书记兼村委会主任于福祥涉案金额达2亿多元，属于典型的“村霸”，平日里横行乡里、欺压群众。安徽省淮北市南郊烈山社区原党委書记刘大伟听说有人查他，竟然解散了村委会。后查明，刘大伟涉案金额1.5个亿。[8] 二、“小官大贪”现象产生的原因
“小官大贪”现象的出现有着特定的内部原因和外部条件，只有找准原因才能精准施策。本文拟按照程文浩老师在《预防腐败》一书中提出的“腐败行为的三个必要条件”来对“小官大贪”现象产生的根源进行分析。
1.资源和权力。资源和权力之间是什么关系？程文浩老师在《预防腐败》一书中对此有详细论述，即腐败的本质是公权私用。公共权力表面上是千变万化，实际上最终体现为对某些稀缺资源的控制和分配。[9]按照法律规定，公共权力的设置和行政级别有关系。我们通常说的“小官”是从行政级别上讲的，这是一个相对概念。从目前看，“小官”主要有以下两个方面的权力：一是对中央部署的最终执行权。“小官”作为具体经手者和实施者，要么身处实权部门，要么在重要领导岗位，要么身为基层主要领导干部，由于在注重人际关系的熟人社会长期工作，经历和信任的积累容易帮助他形成较高的威望，导致权力过度集中。这种公共权力往往和国家政策有关。比如某市在城市化建设中投入大量资金开展征地补偿工作，在村基层组织协助政府开展征地补偿工作时，镇政府对村级应当补偿的土地及相关情况底数不清、情况不明，完全依赖村级基层组织工作人员开展工作，结果在征地补偿工作中不断出现“小官大贪”现象。二是法律法规规定的公共权力。主要是在民生领域，如就业、医保等，并且往往涉及到稀缺资源的分配。稀缺资源的范围是随着经济社会发展而不断变化的，有些是由其自然属性导致的稀缺，如水、电、矿产等，这些情况往往发生在垄断经营行业。以马超群为例，正是因为水是垄断行业，再加上北戴河特殊的地理位置资源，所以无论什么级别的单位，即便是中直机关，也只能向他申请开通自来水。还有一种资源是因为政策调整导致其成为稀缺产品，最典型的例子就是京牌车号。在北京出台摇号政策之前，北京车牌号基本上没有限制，不属于稀缺资源，但是摇号政策开始后，北京车牌号就成为稀缺资源。北京市交管局原局长宋建国就是利用自己对车牌号的审批权，受贿近两千万。[10]
此外，司法权也是“小官大贪”的重灾区。司法权不直接分配某些稀缺资源，但是司法权可以直接影响稀缺资源的分配。司法权和行政审批权不一样，行政审批权是高度集中，而司法权却比较分散。也就是行使行政审批权对应一定的级别，但是司法权却是向下分散，一些级别不高的司法工作人员却可能会享受一定级别的司法大权，而且这种司法权有时候以“不能干涉司法机关独立办案”为由抵制检查，查处难度特别大。比如广东省佛山市中级人民法院法官谢少清利用担任执行庭庭长和行政庭庭长的职务便利，受贿金额达1110万元，其中单笔受贿1005万元。[11]
2.腐败意识。永远得不到满足的贪婪心理、付出多获得少的失衡心理、随波逐流的从众心理和腐败风险小收益大的侥幸心理等是落马官员常见的几种贪腐心态。而“小官大贪”又具有特殊性，因为长期在基层工作，容易受到传统的人情关系和旧的权力观的影响，从而导致“小官”可能会产生以下几种心理：
一是扭曲的权力观。在有些地区，“选官”的渠道和制度尚未健全，往往是通过宗族势力、拉帮结派或威胁利诱等手段产生，很多“小官”为了自己和家庭的利益来利用权力，从而产生 “当官不发财，请我都不来”的扭曲的权力观。受传统的“官本位”思想影响，再加上很多“小官”长期在一个岗位上工作，很容易视权力为己物，对“为什么当官、为谁当官、怎么当官”没有树立正确的权力观。二是错误的政绩观。由于上级很多工作需要下级干部来落实。因此，往往把贯彻上级部署作为选拔评价干部的重要标准，而忽视了对“德”和“廉”的考察。对于基层干部，只要有成绩，别的方面完全可以不考虑，所谓“一巧遮百丑”，这样就养成了少数“小官”强硬的工作作风。三是偏离的价值观。“小官”级别不高，在基层，很多人工作到退休，可能也就是科级干部。一些人对于工作没有了前进的动力，容易产生“不捞白不捞”的心理，放松对自己的要求，认为“权力不用，过期作废”，在贪婪的道路上越走越远。四是模糊的大局观。“小官”往往忽视对大形势、大背景和大环境的理解、分析和判断。面对当前全面从严治党的社会背景、严惩腐败的高压态势，他们仍然心存侥幸。
3.腐败机会。内部防控的缺位和外部监督的弱化为“小官大贪”现象的产生创造了外部条件。上级监督太远、同级监督太软、下级监督太弱的问题导致对“小官贪腐”的监督力量薄弱。一方面，基层工作量较大，基层干部相对欠缺，尤其是一些具有行政审批和公共服务权限的重要岗位;另一方面，农村基层干部承担的村级事务管理、村级资金项目经营和上级任务落实执行等任务，也是日趋加重，上级党委政府和纪检监察组织往往难以直接深入一线监督基层干部的履职行为，导致上级监督太远。基层工作纷繁复杂，处理起来有一定难度，特别是在一些专业领域，专业性较强，其具体规范和操作要求明确的专项工作，本部门、本单位领导不会监管，纪检监察组织外行监督内行，同级部门或同级干部之间，由于缺乏手段又不懂如何相互监督，导致了同级监督太软。基层民主决策制度机制不健全，“三重一大”事项不经集体研究，存在“一言堂”“一支笔”现象。迫于权力上的集中和作风上的强势，群众对基层干部的履职行为不愿、也不敢实施有效的监督，导致下级监督太弱。
因及时、顺畅、有效的监督渠道尚未完善导致出现监督乏力，是基层组织管理中亟待解决的突出问题。基层工作虽然众多主体都有监督义务，实践中却常常出现多头指挥、无人担责的情况。要么发现问题不及时报送，要么报送渠道不畅反应滞后，要么碍于各种因素而敷衍了事导致监督失效。总而言之，渠道不畅严重影响了监督的实效性。同时，后期监管缺位、监管失效现象也比较突出。基层干部的流动性较小，许多干部都长期担任同一职务，对工作流程熟谙于心，了解相关制度的漏洞，助长了其蒙混过关的思想，常年多次犯纪破法未暴露，滋生了“少量多次”的贪腐现象。
三、“小官大贪”现象的治理对策
人民群众是通过自己的亲身体会来对党的执政形象和反腐败工作成绩做出判断的。因此，必须下重拳出击，严惩严治“小官大貪”，在“不敢腐、不能腐、不想腐”上下功夫，形成严防严控的长效机制有效遏制腐败。 1.筑牢思想道德防線。遏制“小官大贪”现象，首先是把好选人用人关口，努力把宗旨意识强、理想信念坚定和官德修养优良的基层干部选拔出来，委派到合适的岗位上。教育现有基层干部认清自身权力的来源，帮助其树立正确的价值观、权力观，筑牢拒腐防变的思想道德防线。一是加强廉政教育。加强党员干部的党风廉政教育，增强党员干部的党性党纪观念，依纪依法依规行使党和人民赋予的权力，从思想源头上防止“小官大贪”现象的发生。二是强化警示教育。通过参观警示教育基地、预防职务犯罪展等多种形式，用身边人身边事教育警示干部，让党员干部真正做到“不敢腐”。三是注重法制教育。要让基层党员干部重视法律、法规、政策的学习和贯彻执行，增强其纪律观念和法制观念。要不断加强法制宣传教育，引导基层干部学法、懂法、守法，提高依法履职意识，坚决抵制违纪违法行为。
2.规范权力的运行体系。要确权明责界定权力空间，针对案发单位所存在的权力集中、职权划分不明确、权力监督缺位等问题，督促各单位、基层组织对本单位的职权设置、权力监管、相互制约等方面进行查摆并予以整改。要规范权力运行，充分运用现代科学技术，让权力运行有边界、有痕迹、能控制。要避免“牛圈关猫”的现象，建立用制度管权、按制度办事、靠制度管人的有效机制。要确保权力公开，通过建立部门联络机制、信息系统对接等方式实现信息共享，进一步深化完善问题线索移送机制，增强定期交流，互通有无;要实行轮岗交流制度，完善权力流转机制，对基层党员干部敏感岗位、实权岗位、重点岗位，实行定期或不定期的轮换，防范因个人垄断信息或资源而形成的风险，防止形成较为复杂的人际网、关系网和权力网，从而出现集体腐败。民主决策强化权力制衡。切实推行重大问题民主决策制度，以集体权力制约个人权力，实现权力分解互制。要畅通监督渠道，强化权力监督，综合利用信件、电话、网络等平台，受理群众来信来访。要进一步拓宽各单位的公开监督途径，让群众合理运用自己手中的权力对其进行监督，坚决制止基层党员干部随意用权。
3.增大腐败成本，强化基层干部风险意识。要加大审查力度，传达全面从严治党压力，对腐败行为坚持“露头就打”，严惩不贷，形成震慑。特别是对十八大以后发生的顶风违纪行为、长期持续性违纪未被发现的行为、重要领域、重要岗位、拟提拔的基层党员干部的违纪行为，坚决查处，绝不姑息。加大责任追究和问责力度，动则责咎，绝不松动，形成常态。积极推进“一案双查”制度的有效落实，建立健全责任追究与问责情况月报制度和责任追究典型案例通报制度，对顶风违纪、“四风”等问题，在追究直接责任人责任的同时，既要追究主体责任、监督责任，也要追究领导责任，形成严肃执纪、严肃问责的新常态，倒逼主体责任的落实。加大通报曝光力度，积极发挥典型案例的教育、警示、震慑作用，把办案与开展警示教育紧密结合起来，加大对典型案例的点名通报力度，用身边的事教育身边的人，充分发挥警示作用和以案代教作用，促进作风整体改进，进一步营造“不敢腐”的浓厚氛围，确保各项工作落实到位。
“小官大贪”现象实质上是我国在社会加速转型期，因为权力运行不透明、监督不到位从而导致问题的发生，并和我国封建腐朽文化有着密切关系。本文分析了“小官大贪”现象的特点，并从资源和权力、腐败意识、腐败机会等方面分析了其产生的原因。要遏制和消除“小官大贪”现象，不仅要铲除其滋生的土壤，更要从权力运行上下功夫，确保有权就有监督，滥权就要追责。要让行使公共权力的人习惯在监督下工作、习惯于依纪依法依规办事，进而形成“不敢腐、不能腐、不想腐”的长效工作机制。
参考文献：
[1] 小官贪腐，哪些心态在作祟？——基于9634份公众样本的调查分析[EB/OL].（2014-11-21）[2020-01-15].http：//theory.rmlt.com.cn/2014/1121/347582.shtml.
[2] 北京顺义一镇长挪用1.78亿被判死缓[EB/OL].（2012-09-20）[2020-01-16].https：//www.guancha.cn/politics/2012_09_20_
98815.shtml.
[3] 张玉学.北京怀柔一副乡长利用拆迁敛财千万被判刑[EB/OL].（2013-10-29）[2020-01-16].https：//www.chinacourt.org/
article/detail/2013/10/id/1114826.shtml.
[4] 山西省晋城市原煤炭工业局局长赵晚畴受贿资产过亿[EB/OL].（2018-05-13）[2020-01-16].http：//www.blog.sina.com.cn/s/blog-4a01e3/20/02x03q.html.
[5] 北京昌平区乡镇干部张佩山挪用8亿公款买理财[EB/OL].（2015-08-09）[2020-01-16].http：//www.qlwb.com.cn/2015/
0809/435099.shtml.
[6] 郭海平.“芝麻官”频曝腐败大案，程度令人触目惊心[EB/OL].（2014-11-26）[2020-01-16]. http：//www.jcrb.com/supervision/onjustice/zylxgwhcjt/.
[7] 这些小官巨贪，动不动涉案金额过亿[EB/OL].（2018-03-19）[2020-01-16]. http：//k.sina.com.cn/article_6440703247_17fe
5550f001004khx.html.
[8] 安徽淮北“巨贪村官”刘大伟一审获刑20年 涉案金额超1.5亿[EB/OL].（2016-11-20）[2020-01-16]. http：//ah.ifeng.com/a/20161120/5161721_0.shtml. [9] 程文浩.預防腐败[M].北京：清华大学出版社，2011：31.
[10] 北京市交管局原局长宋建国一审获无期[EB/OL].（2015-11-06）[2020-01-16]. http：//news.sina.comcn/c/2015-11-06/
doc-ifxknutf1569133.shtml.
[11] “清水衙门”出“巨贪”[EB/OL].（2014-10-05）[2020-01-16].http：//www.hgjjjc.gov.cn/Item/6072.aspx.
责任编校 陈 瑶
Serious Corruption by Minor Officials： Its Origin and Treatment
SONG Liuyang （Hangzhou Discipline Inspection and Supervision Network Center， Hangzhou 310026， Zhejiang， China）
Abstract： Serious corruption by minor officials occurs in the vicinity of the masses， close to them， seriously compromising the ruling foundation and social image of the Party. Such officials， usually the top leader of the organization the personnel directly in charge， occupying some low ranks but positions major power and intensive funds， obtain material wealth equivalent to over 100 million Yuan. The measurement by the masses all of the effectiveness of anti-corruption efforts is in the effectiveness of the treatment of such phenomena. For them to be effectively curbed， the ideological and moral defense is to be enhanced， power operation mechanism to be regulated， the cost for corruption to be raised， the risk awareness of bottom level cadres to be enhanced so that they can get accustomed to working under supervision， behaving as regulated by laws and regulations， the long-term working mechanism of “not daring to corrupt， unwilling to corrupt， and unable to corrupt” to be formulated.
Key words： serious corruption by minor officials; power disclosure; power restriction; accountability
关键词：小官大贪;权力公开;权力制约;问责
中图分类号：D630.9 文献标识码：A 文章编号：1674-9170（2020）03-0080-05
从十八大以来查处和巡视发现的案例来看，有些贪官虽然职位不高，但贪腐数额惊人。他们或身居关键岗位，以权谋私;或利用工程建设，大肆贪墨;或盯着补贴款项，雁过拔毛。他们虽然官职不高，却往往直接损害到群众的切身利益，他们的贪腐行为严重破坏了党和政府的形象，危害更大。和“小官贪腐”相比，“小官大贪”的不同之处在于，一些职位不高甚至是科级以下的干部涉案金额动辄上亿，超过了许多“大老虎”，被舆论称之为“虎蝇”。《人民论坛》杂志下属的问卷调查中心在2014年曾做过一份调查，其中与“高官贪腐”相比，三分之二以上的受访者认为“小官大贪”更令人难以容忍和接受。93.96%的受访者认为在不易察觉的危害方面，首先是“民心失去了”[1]。“小官大贪”现象对党风廉政建设和反腐败工作提出了严峻挑战。
一、“小官大贪”现象的特点
“小官大贪”是一个相对的概念。“小官”是指职位没“老虎”高，甚至是科级干部;“大贪”是贪腐数额惊人，已经超过了一些“大老虎”。通过分析已经公布的十八届中央第十二轮巡视反馈报告和媒体披露的全国各地案例（中央纪委国家监委网站），我们认为，“小官大贪”现象主要有以下五个方面的特点：
1.“小官大贪”现象频发，与当地经济社会发展有着密切联系。“小官巨腐”这个词首次出现是在2014年，当时中央第二巡视组向北京市反馈报告中指出北京存在“小官巨腐”问题。“小官大贪”和当地的经济社会发展有着很大的关系，呈现出地域性的特点。以北京为例，自奥运会以来，北京处于现代化大发展阶段，政府在拆迁征地上投入很大，因此很多“小官大贪”问题出现在征地拆迁领域。如顺义区李桥镇原书记李丙春在机场南线高速和京平高速公路工程拆迁过程中，虚构拆迁事实，骗取拆迁补偿款两亿余元[2];怀柔区喇叭沟门满族乡原副乡长张卫国在111国道建设工程拆迁补偿工作中骗取国家拆迁款2744万余元[3]。再比如山西是资源大省，因此“小官大贪”现象集中出现在资源管理领域。如晋城市煤炭煤层气工业局原党组书记、局长赵晚畴案发时家庭资产及支出超过人民币1.1亿元。[4]
2.涉案金额动辄上亿，有的甚至超过了一些“大老虎”。在以往的观念中，人们认为职位越高，可能涉及的金额就越多。但从十八大以来披露和查处的案件来看，很多“小官”涉案金额高达上千万、上亿的现象也频频出现。有媒体做过统计，十八大以来落马的副部级以上的“大老虎”中，有5人涉案金额过亿，最高的是白恩培，涉案金额2.4亿。但是北京市昌平区马池口镇农业服务中心原主任张佩山（科级）六年内挪用村级资金进行投资理财总投资额就达8.21亿元。[5]
3.涉案人员职位虽然不高，但往往是所在单位“一把手”或者直接负责人，并且在一个岗位工作时间很长。对“一把手”权力的约束历来是我们反腐败工作的重点和难点。在“小官大贪”案件中，很多人就是所在单位的负责人。其中以村主任、村支部书记等基层干部为主，有的是科长，甚至是股长等，但同时又是本部门的负责人;有些则是本单位财物直接负责人。如原北京市新闻出版局计划财务处出纳孙新就是利用自己手中的权力将单位公款共计人民币2275.18万元转入其控制的个人证券账户，用于证券交易。被习近平总书记在中纪委全会上点名的北京海淀区的村会计陈万寿将1亿多元私借给他人用于项目投资，陈万寿担任该村会计长达十四年之久;被媒体称为“土地奶奶”的辽宁省抚顺市国土资源局顺城分局原局长罗亚平掌握当地土地审批权近八年;而秦皇岛市城市管理局原副调研员、北戴河供水总公司原总经理马超群从参加工作开始就在当地供水系统，对系统内的情况非常熟悉。[6]
4.“靠山吃山，靠水吃水”现象普遍，主要集中在权力和资金密集的领域。明朝冯梦龙在《醒世恒言》中说过：“自古道，靠山吃山，靠水吃水。”这句话比喻自己周围有什么条件，就依靠这个条件生活。现在则是指个别人把手中的行政资源变成了为自己谋利的工具。“小官大贪”案件主要集中于权力集中或者资源垄断领域。这方面最典型的案例就是河北省秦皇岛市北戴河供水总公司原总经理马超群，检察机关在他家里搜了1.2亿元现金。有媒体报道，据秦皇岛市当地一些干部群众反映，马超群不给钱就不给你通水，给钱少了就给你断水。就算是中直机关，也照收不误。山西蒲县原煤炭局长郝鹏俊个人的资产是蒲县2010年确定的全县一般财政预算收入目标数值的两倍，本人在北京有35套住房。[7]
5.一些“小官”作风强硬霸道，甚至涉黑，给当地政治生态和经济社会带来严重破坏。从当地群众给这些人起的绰号中就可以知道他们对当地政治生态的破坏程度有多严重。“土地奶奶”罗亚平将许多本应该给动迁户的土地出让金收入私囊，后在当地引起了强烈不满，有的失地农民甚至威胁要她的性命。“涉黑警察”关建军，原系山西省阳泉市公安局巡警大队长，他的另一个身份却是盘踞阳泉十余年的涉黑组织“老大”。哈尔滨市南岗区红旗满族乡曙光村原党总支书记兼村委会主任于福祥涉案金额达2亿多元，属于典型的“村霸”，平日里横行乡里、欺压群众。安徽省淮北市南郊烈山社区原党委書记刘大伟听说有人查他，竟然解散了村委会。后查明，刘大伟涉案金额1.5个亿。[8] 二、“小官大贪”现象产生的原因
“小官大贪”现象的出现有着特定的内部原因和外部条件，只有找准原因才能精准施策。本文拟按照程文浩老师在《预防腐败》一书中提出的“腐败行为的三个必要条件”来对“小官大贪”现象产生的根源进行分析。
1.资源和权力。资源和权力之间是什么关系？程文浩老师在《预防腐败》一书中对此有详细论述，即腐败的本质是公权私用。公共权力表面上是千变万化，实际上最终体现为对某些稀缺资源的控制和分配。[9]按照法律规定，公共权力的设置和行政级别有关系。我们通常说的“小官”是从行政级别上讲的，这是一个相对概念。从目前看，“小官”主要有以下两个方面的权力：一是对中央部署的最终执行权。“小官”作为具体经手者和实施者，要么身处实权部门，要么在重要领导岗位，要么身为基层主要领导干部，由于在注重人际关系的熟人社会长期工作，经历和信任的积累容易帮助他形成较高的威望，导致权力过度集中。这种公共权力往往和国家政策有关。比如某市在城市化建设中投入大量资金开展征地补偿工作，在村基层组织协助政府开展征地补偿工作时，镇政府对村级应当补偿的土地及相关情况底数不清、情况不明，完全依赖村级基层组织工作人员开展工作，结果在征地补偿工作中不断出现“小官大贪”现象。二是法律法规规定的公共权力。主要是在民生领域，如就业、医保等，并且往往涉及到稀缺资源的分配。稀缺资源的范围是随着经济社会发展而不断变化的，有些是由其自然属性导致的稀缺，如水、电、矿产等，这些情况往往发生在垄断经营行业。以马超群为例，正是因为水是垄断行业，再加上北戴河特殊的地理位置资源，所以无论什么级别的单位，即便是中直机关，也只能向他申请开通自来水。还有一种资源是因为政策调整导致其成为稀缺产品，最典型的例子就是京牌车号。在北京出台摇号政策之前，北京车牌号基本上没有限制，不属于稀缺资源，但是摇号政策开始后，北京车牌号就成为稀缺资源。北京市交管局原局长宋建国就是利用自己对车牌号的审批权，受贿近两千万。[10]
此外，司法权也是“小官大贪”的重灾区。司法权不直接分配某些稀缺资源，但是司法权可以直接影响稀缺资源的分配。司法权和行政审批权不一样，行政审批权是高度集中，而司法权却比较分散。也就是行使行政审批权对应一定的级别，但是司法权却是向下分散，一些级别不高的司法工作人员却可能会享受一定级别的司法大权，而且这种司法权有时候以“不能干涉司法机关独立办案”为由抵制检查，查处难度特别大。比如广东省佛山市中级人民法院法官谢少清利用担任执行庭庭长和行政庭庭长的职务便利，受贿金额达1110万元，其中单笔受贿1005万元。[11]
2.腐败意识。永远得不到满足的贪婪心理、付出多获得少的失衡心理、随波逐流的从众心理和腐败风险小收益大的侥幸心理等是落马官员常见的几种贪腐心态。而“小官大贪”又具有特殊性，因为长期在基层工作，容易受到传统的人情关系和旧的权力观的影响，从而导致“小官”可能会产生以下几种心理：
一是扭曲的权力观。在有些地区，“选官”的渠道和制度尚未健全，往往是通过宗族势力、拉帮结派或威胁利诱等手段产生，很多“小官”为了自己和家庭的利益来利用权力，从而产生 “当官不发财，请我都不来”的扭曲的权力观。受传统的“官本位”思想影响，再加上很多“小官”长期在一个岗位上工作，很容易视权力为己物，对“为什么当官、为谁当官、怎么当官”没有树立正确的权力观。二是错误的政绩观。由于上级很多工作需要下级干部来落实。因此，往往把贯彻上级部署作为选拔评价干部的重要标准，而忽视了对“德”和“廉”的考察。对于基层干部，只要有成绩，别的方面完全可以不考虑，所谓“一巧遮百丑”，这样就养成了少数“小官”强硬的工作作风。三是偏离的价值观。“小官”级别不高，在基层，很多人工作到退休，可能也就是科级干部。一些人对于工作没有了前进的动力，容易产生“不捞白不捞”的心理，放松对自己的要求，认为“权力不用，过期作废”，在贪婪的道路上越走越远。四是模糊的大局观。“小官”往往忽视对大形势、大背景和大环境的理解、分析和判断。面对当前全面从严治党的社会背景、严惩腐败的高压态势，他们仍然心存侥幸。
3.腐败机会。内部防控的缺位和外部监督的弱化为“小官大贪”现象的产生创造了外部条件。上级监督太远、同级监督太软、下级监督太弱的问题导致对“小官贪腐”的监督力量薄弱。一方面，基层工作量较大，基层干部相对欠缺，尤其是一些具有行政审批和公共服务权限的重要岗位;另一方面，农村基层干部承担的村级事务管理、村级资金项目经营和上级任务落实执行等任务，也是日趋加重，上级党委政府和纪检监察组织往往难以直接深入一线监督基层干部的履职行为，导致上级监督太远。基层工作纷繁复杂，处理起来有一定难度，特别是在一些专业领域，专业性较强，其具体规范和操作要求明确的专项工作，本部门、本单位领导不会监管，纪检监察组织外行监督内行，同级部门或同级干部之间，由于缺乏手段又不懂如何相互监督，导致了同级监督太软。基层民主决策制度机制不健全，“三重一大”事项不经集体研究，存在“一言堂”“一支笔”现象。迫于权力上的集中和作风上的强势，群众对基层干部的履职行为不愿、也不敢实施有效的监督，导致下级监督太弱。
因及时、顺畅、有效的监督渠道尚未完善导致出现监督乏力，是基层组织管理中亟待解决的突出问题。基层工作虽然众多主体都有监督义务，实践中却常常出现多头指挥、无人担责的情况。要么发现问题不及时报送，要么报送渠道不畅反应滞后，要么碍于各种因素而敷衍了事导致监督失效。总而言之，渠道不畅严重影响了监督的实效性。同时，后期监管缺位、监管失效现象也比较突出。基层干部的流动性较小，许多干部都长期担任同一职务，对工作流程熟谙于心，了解相关制度的漏洞，助长了其蒙混过关的思想，常年多次犯纪破法未暴露，滋生了“少量多次”的贪腐现象。
三、“小官大贪”现象的治理对策
人民群众是通过自己的亲身体会来对党的执政形象和反腐败工作成绩做出判断的。因此，必须下重拳出击，严惩严治“小官大貪”，在“不敢腐、不能腐、不想腐”上下功夫，形成严防严控的长效机制有效遏制腐败。 1.筑牢思想道德防線。遏制“小官大贪”现象，首先是把好选人用人关口，努力把宗旨意识强、理想信念坚定和官德修养优良的基层干部选拔出来，委派到合适的岗位上。教育现有基层干部认清自身权力的来源，帮助其树立正确的价值观、权力观，筑牢拒腐防变的思想道德防线。一是加强廉政教育。加强党员干部的党风廉政教育，增强党员干部的党性党纪观念，依纪依法依规行使党和人民赋予的权力，从思想源头上防止“小官大贪”现象的发生。二是强化警示教育。通过参观警示教育基地、预防职务犯罪展等多种形式，用身边人身边事教育警示干部，让党员干部真正做到“不敢腐”。三是注重法制教育。要让基层党员干部重视法律、法规、政策的学习和贯彻执行，增强其纪律观念和法制观念。要不断加强法制宣传教育，引导基层干部学法、懂法、守法，提高依法履职意识，坚决抵制违纪违法行为。
2.规范权力的运行体系。要确权明责界定权力空间，针对案发单位所存在的权力集中、职权划分不明确、权力监督缺位等问题，督促各单位、基层组织对本单位的职权设置、权力监管、相互制约等方面进行查摆并予以整改。要规范权力运行，充分运用现代科学技术，让权力运行有边界、有痕迹、能控制。要避免“牛圈关猫”的现象，建立用制度管权、按制度办事、靠制度管人的有效机制。要确保权力公开，通过建立部门联络机制、信息系统对接等方式实现信息共享，进一步深化完善问题线索移送机制，增强定期交流，互通有无;要实行轮岗交流制度，完善权力流转机制，对基层党员干部敏感岗位、实权岗位、重点岗位，实行定期或不定期的轮换，防范因个人垄断信息或资源而形成的风险，防止形成较为复杂的人际网、关系网和权力网，从而出现集体腐败。民主决策强化权力制衡。切实推行重大问题民主决策制度，以集体权力制约个人权力，实现权力分解互制。要畅通监督渠道，强化权力监督，综合利用信件、电话、网络等平台，受理群众来信来访。要进一步拓宽各单位的公开监督途径，让群众合理运用自己手中的权力对其进行监督，坚决制止基层党员干部随意用权。
3.增大腐败成本，强化基层干部风险意识。要加大审查力度，传达全面从严治党压力，对腐败行为坚持“露头就打”，严惩不贷，形成震慑。特别是对十八大以后发生的顶风违纪行为、长期持续性违纪未被发现的行为、重要领域、重要岗位、拟提拔的基层党员干部的违纪行为，坚决查处，绝不姑息。加大责任追究和问责力度，动则责咎，绝不松动，形成常态。积极推进“一案双查”制度的有效落实，建立健全责任追究与问责情况月报制度和责任追究典型案例通报制度，对顶风违纪、“四风”等问题，在追究直接责任人责任的同时，既要追究主体责任、监督责任，也要追究领导责任，形成严肃执纪、严肃问责的新常态，倒逼主体责任的落实。加大通报曝光力度，积极发挥典型案例的教育、警示、震慑作用，把办案与开展警示教育紧密结合起来，加大对典型案例的点名通报力度，用身边的事教育身边的人，充分发挥警示作用和以案代教作用，促进作风整体改进，进一步营造“不敢腐”的浓厚氛围，确保各项工作落实到位。
“小官大贪”现象实质上是我国在社会加速转型期，因为权力运行不透明、监督不到位从而导致问题的发生，并和我国封建腐朽文化有着密切关系。本文分析了“小官大贪”现象的特点，并从资源和权力、腐败意识、腐败机会等方面分析了其产生的原因。要遏制和消除“小官大贪”现象，不仅要铲除其滋生的土壤，更要从权力运行上下功夫，确保有权就有监督，滥权就要追责。要让行使公共权力的人习惯在监督下工作、习惯于依纪依法依规办事，进而形成“不敢腐、不能腐、不想腐”的长效工作机制。
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责任编校 陈 瑶
Serious Corruption by Minor Officials： Its Origin and Treatment
SONG Liuyang （Hangzhou Discipline Inspection and Supervision Network Center， Hangzhou 310026， Zhejiang， China）
Abstract： Serious corruption by minor officials occurs in the vicinity of the masses， close to them， seriously compromising the ruling foundation and social image of the Party. Such officials， usually the top leader of the organization the personnel directly in charge， occupying some low ranks but positions major power and intensive funds， obtain material wealth equivalent to over 100 million Yuan. The measurement by the masses all of the effectiveness of anti-corruption efforts is in the effectiveness of the treatment of such phenomena. For them to be effectively curbed， the ideological and moral defense is to be enhanced， power operation mechanism to be regulated， the cost for corruption to be raised， the risk awareness of bottom level cadres to be enhanced so that they can get accustomed to working under supervision， behaving as regulated by laws and regulations， the long-term working mechanism of “not daring to corrupt， unwilling to corrupt， and unable to corrupt” to be formulated.
Key words： serious corruption by minor officials; power disclosure; power restriction; accountability