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中央企业的垄断是一个备受关注的话题，而其中伴随着的几乎是各种批评之声。但是，正如竞争是市场经济中的常态一样，垄断也同样是市场经济中的正常现象。二者同生共荣。因此，在谈到垄断时，我们必须要明确三个问题：垄断的标准、垄断的形式及合法性、对垄断的处理。
垄断是同竞争相对立的概念，是指在市场中妨碍或排斥了竞争。具体表现为两个方面：一是价格歧视，即某一个企业对自己的下游客户或上游供应商，采用不同的价格，以此来损害某些客户或供应商的利益，导致它们之间不公平的竞争；二是市场准入限制，即新的竞争者受到一些相应的壁垒限制，无法自由地进入某些市场，或者说有强势的市场竞争者通过非法手段将其他企业逐出市场。以此为标准，我们可以将垄断界定为三种形式：自然垄断、行政垄断和竞争性垄断。标准有了，我们再来分析与判断中央企业的垄断问题，可能更容易达成一些理性的共识。
竞争性垄断：一旦认定坚决消除
所谓的竞争性垄断是指在竞争性领域，有企业利用自己的市场支配地位，操纵价格排挤竞争对手，进而损害消费者利益。在竞争性领域必须消除垄断，这也是反垄断法所适用的领域。判断标准不是市场份额的大小，而是是否以打击竞争对手为目的操纵价格。目前，人们的争议核心主要聚焦在中央企业中的发电类、航空类企业身上。
华能集团、大唐集团、华电集团、国电集团、中电投集团自2002年底重组后进入市场以来，市场份额在不断增长，由2002年的34%上升到2010年的49%。在此过程中，一些外资电厂纷纷撤出中国市场，一些地方电厂被五大发电集团收购。这种市场格局的形成有五大发电集团的竞争优势所致，但更多的是煤炭价格受市场调节不断攀升而受政府管制的电价则上调有限，从而导致发电企业效益持续下降甚至亏损，一些企业被迫退出市场。所以，这里并不存在五大发电集团的垄断问题。要说垄断，不如说五大发电集团在“被垄断”——上游受煤炭企业的垄断，下游受电网企业的垄断。
再看航空。国航、南航、东航占据着国内大部分的航空市场，但这只能是说它们拥有大的市场份额，而其他企业仍然可以自由进入，并且目前也不存在三大航空企业操纵市场排斥其他企业进入，因此，这里也并不存在三大航空公司的垄断问题。同时，它们之间是竞争的，有时为争夺市场份额还恶性竞争。至于说三大航空公司的服务质量，这是一个引起非议较多的话题。有人将服务不到位归结为三大航空公司的市场地位，这种说法是否准确也是值得商榷的。有了其他航空公司的进入，就认为一些服务的问题即可解决，这未免有些过于简单化。很可能新进入者的服务质量还不如现有的三大航空公司——如航班延误，很多原因并不在于航空公司，而出现这种情况又有一定的随机性，它并非航空公司自身能够解决的。
自然垄断：客观必须、有效监管
自然垄断主要体现为对管网设施的经营，因此经营此类业务的企业被称为自然垄断企业。中央企业中的国家电网公司、南方电网公司就是典型的自然垄断企业，因为它们是电力供应市场的独占者。但是，这两家企业的垄断目前又可分为两个方面：电网设施的垄断运营者和电力交易市场的垄断者。
电网设施的垄断运营者则是自然垄断，这是必需的，因为我们不可能建两个或更多的电网供用户选择，这会导致浪费。但为避免用户仅有唯一选择给其可能带来的损害，我们可以做的是如何进行有效监管，即管制价格、确定服务标准。
电力市场交易的垄断则是行政垄断，即电网企业作为电力交易主体对发电企业、电力用户构成的双边垄断。此时，发电企业发出的电要卖给电网公司，而电力用户则必须向电网公司购买电，发电企业与最终用户并不发生直接的交易关系。电网公司的这种行政垄断，源于电力体制改革的输配分开不到位。因此，对于电网公司的考核，不应该是利润量、业务增长量，因为这两者都不是电网公司可以自己掌控的。考核的指标应该是单位输电量成本是否最小化。可以预期，随着这项改革的继续推进，这样的行政垄断将会逐渐缓解直至消除，电网公司将归位成为经营输电业务的自然垄断企业。此时，输电价格要受到国家严格管制，而售电量则取决于整个宏观经济增长。
行政性垄断：权衡利弊、稳妥取舍
行政垄断同自然垄断无关，它们是因制度规则上的市场准入障碍而形成的垄断，拥有这类垄断权的企业称为行政垄断企业。对于行政垄断，应该做具体分析和判断，有些是需要的，而有些则是要消除的。我们不妨对社会上关注较多的石油石化、盐业、电信和军工行业进行“解剖”。
石油石化：勘探垄断符合惯例，零售业务可剥离监管
中石油、中石化、中海油是我国均实行勘探、炼油、零售纵向一体化经营的三大石油公司。在勘探领域，这三大石油公司拥有国家赋予的勘探开发权，居于垄断地位，而这种垄断则是行政垄断。石油是不可再生资源。在石油勘探开发领域，世界上除美国外都采取国家石油公司体制，由政府直接控制。我国采取三大石油公司垄断国内原油开采符合国际通行做法。在炼油环节，市场准入是放开的。目前，已经拥有一些其他的炼油厂商，如外资、地方等炼油厂。成品油零售环节已完全放开，除三大石油公司的加油站外，有相当数量的外资、民营的加油站，只不过是中石化、中石油的加油站占有更大的市场份额。
这里提出的问题可能是，中石油、中石化、中海油拥有勘探开发的经营权，那么不排除在炼油、零售环节具有优势地位，它们利用在上游的控制权，对不属于自己旗下的下游企业采取歧视措施。如在原油生产不足时，减少对其他炼油企业的原油供应，从而使这些炼油企业的生产受到影响。利用自己的成品油生产地位，对自己的零售企业、其他零售企业采取区别对待。对于出现的这些问题，可供选择的解决方案有两个：第一，允许其他的炼油企业、零售企业也搞纵向一体化经营；第二，进行必要的市场监管，让中石油、中石化公平对待非自己的下游企业。显然，第一种方案是不可行的，因为不符合效率的原则。只能采取第二种方案，即加强并完善市场监管。当然，我们不排除在炼油、零售两个环节准入更多的非三大石油公司的企业，从而扩大它们的市场份额，但勘探开发领域的行政垄断是不可改变的。
构造三家石油公司的竞争格局，可以在零售环节做些调整。这就是将加油站从三家石油公司中剥离出来，成立一个专门从事加油站零售业务的国资委监管企业，同时鼓励民营、外资进入加油站零售领域。对这些企业的零售价格只做上限管制，这样在加油站领域就可以形成各类企业在价格、服务质量方面的竞争。同时，各加油站均可以销售来自三家石油公司的成品油，谁的价格低、质量好，加油站就会销售谁的油品，这样也会形成三家石油公司在成品油市场上的竞争态势。
这里还有一个问题就是中石油、中石化垄断着来自国外的原油进口。一些企业在强烈要求打破两家垄断，以获取原油进口权。这是一个有必要探讨的问题。中石油、中石化两家垄断有利于稳定原油进口价格、稳定原油供给。如果打破两家垄断，让更多的企业拥有进口权后能够降低原油价格且保证稳定原油供给，打破垄断应该是一种好的选择。但是，也不排除打破两家垄断后，出现原油价格在波动中上涨且带来进口不稳定的情况，这样的风险如何避免，可能是打破两家垄断需要考虑的问题。
盐业：消除专营垄断，强化资质监管
中盐总公司是中央企业中的食盐专营企业，它拥有食盐生产与销售方面的行政垄断权，而专营的理由是确保对碘盐的市场供应，解决食盐的安全问题。但从真正的市场格局来看，也没有真正做到专营，因为仍存在着一定数量的非中盐总公司的盐业生产者。因此，在盐业市场上，问题就成为对非专营者进行打击的问题，而这种打击可能不是它的产品不合格，而是它没有专营资格。这样，我们就提出另外一个思路，取消专营，实行市场监管。这也是目前的一种观点，即放开食盐生产的市场准入，而对生产者的资质进行严格的管理。资质不具备者，禁止进入；已经进入者，若发现产品达不到标准时，勒令停产或取消资质。
因此，中盐总公司的行政垄断权应该是一个值得探讨的问题，至少它有可消除垄断的另一种选择，这就是盐业生产的资质管理及产品质量的监管。
电信：“基础”无需放开，“增值”需反垄断
中国电信、中国移动、中国联通作为基础电信运营商，是行政垄断企业，因为政府只给这三家企业发放电信经营牌照。但实际上，这种牌照发放并非就是其他拟进入者的真正准入障碍。在这三大运营商已经占据市场的情况下，即使给民营企业发放牌照，它也很难再进入基础电信市场，因为从事基础电信业务需要大规模的网络基础设施建设投资，作为民营企业很难有如此雄厚的财力承担起这样的任务。即使有这样的能力，已有的三大运营商已经满足市场需求，再新建一个网络只是增加一个新的竞争者，在需求市场未相应增加的情况下，只能是已有竞争者、新竞争者间的市场再分配，其结果是已有竞争者的市场被挤占，新进入者又达不到期望的市场目标，从而造成资源的浪费。所以，批评基础电信业务方面的垄断是没有意义的，因为无论是垄断还是放开，都不会有民营企业的进入。而行政垄断更多的是对国有企业的限制，减少国有企业在基础电信业务的数量，防止更多的网络投资造成的浪费。
至于说，在基础电信业务外的电信增值业务，已经完全放开。在这个市场中既有电信企业自己的企业，也有民营企业和其他国有企业。这里确实涉及垄断的问题，即运营商之间的互联互通、电信增值业务的公平接入。运营商的网络必须是互联互通的，任何一方都不能在此人为设置障碍。同时，电信运营商必须对其他网络接入者实现公平接入，不能进行接入歧视和价格歧视，但与此同时，各接入者也必须遵守网络接入的相应规则，以此保证网络运营的正常进行。
军工：“安全”垄断必须，民品垄断乌有。
对军工企业，要视情况进行分析判断。说它们是军工企业，指的是它们承担着军品生产任务，但同时它们也在从事民品生产，而且有些企业的民品生产已经远超过军品生产。在军工生产领域，10家军工企业是一种行政垄断，这种垄断是必要的，因为军工生产不仅涉及国防安全，而且还关系到社会的安全，不可能是放开的。而这种垄断主要体现为资质及合同订货方面。而在实际的生产过程中，民营企业已经在广泛参与，同军工企业协作完成一些军品的生产任务。
在民品市场，不存在军工企业垄断的问题，因为在军品生产任务不足的情况下，这些军工企业为了发展，才进入其他市场。此时，可能不是打破军工企业垄断的问题，而是军工企业打破其他企业对这些民品市场的垄断问题。
垄断是与非：具体问题具体分析
通过对中央企业垄断是与非问题的分析，我们可以得出两方面的结论。
首先，说中央企业垄断，必须要具体化，是哪个中央企业在垄断，否则，无助于问题的解决。即使我们判定某个中央企业在垄断且损害了市场竞争，但这种垄断的受害者也并非只是非国有企业，一些国有企业也同样饱受垄断之苦。如电网公司在电力交易市场上对发电企业及最终用户的双边垄断，受到影响的不仅是最终用户及非中央发电企业，中央发电企业同样对电网公司的双边垄断有看法，强调应推进输配分开改革。再如两家石油公司垄断石油进口权，也在同样受到某些中央企业的质疑。
其次，即使确实有中央企业存在垄断问题，也必须搞清楚是什么样的垄断。对于自然垄断及允许的行政垄断是如何进行监管的问题，而对于不合理的行政垄断则是如何消除的问题，但这需要做利弊权衡后才可付诸实施。对于竞争性垄断，才是一旦确定即采取反垄断措施的问题。
（作者系国资委研究中心竞争力研究部部长）
垄断是同竞争相对立的概念，是指在市场中妨碍或排斥了竞争。具体表现为两个方面：一是价格歧视，即某一个企业对自己的下游客户或上游供应商，采用不同的价格，以此来损害某些客户或供应商的利益，导致它们之间不公平的竞争；二是市场准入限制，即新的竞争者受到一些相应的壁垒限制，无法自由地进入某些市场，或者说有强势的市场竞争者通过非法手段将其他企业逐出市场。以此为标准，我们可以将垄断界定为三种形式：自然垄断、行政垄断和竞争性垄断。标准有了，我们再来分析与判断中央企业的垄断问题，可能更容易达成一些理性的共识。
竞争性垄断：一旦认定坚决消除
所谓的竞争性垄断是指在竞争性领域，有企业利用自己的市场支配地位，操纵价格排挤竞争对手，进而损害消费者利益。在竞争性领域必须消除垄断，这也是反垄断法所适用的领域。判断标准不是市场份额的大小，而是是否以打击竞争对手为目的操纵价格。目前，人们的争议核心主要聚焦在中央企业中的发电类、航空类企业身上。
华能集团、大唐集团、华电集团、国电集团、中电投集团自2002年底重组后进入市场以来，市场份额在不断增长，由2002年的34%上升到2010年的49%。在此过程中，一些外资电厂纷纷撤出中国市场，一些地方电厂被五大发电集团收购。这种市场格局的形成有五大发电集团的竞争优势所致，但更多的是煤炭价格受市场调节不断攀升而受政府管制的电价则上调有限，从而导致发电企业效益持续下降甚至亏损，一些企业被迫退出市场。所以，这里并不存在五大发电集团的垄断问题。要说垄断，不如说五大发电集团在“被垄断”——上游受煤炭企业的垄断，下游受电网企业的垄断。
再看航空。国航、南航、东航占据着国内大部分的航空市场，但这只能是说它们拥有大的市场份额，而其他企业仍然可以自由进入，并且目前也不存在三大航空企业操纵市场排斥其他企业进入，因此，这里也并不存在三大航空公司的垄断问题。同时，它们之间是竞争的，有时为争夺市场份额还恶性竞争。至于说三大航空公司的服务质量，这是一个引起非议较多的话题。有人将服务不到位归结为三大航空公司的市场地位，这种说法是否准确也是值得商榷的。有了其他航空公司的进入，就认为一些服务的问题即可解决，这未免有些过于简单化。很可能新进入者的服务质量还不如现有的三大航空公司——如航班延误，很多原因并不在于航空公司，而出现这种情况又有一定的随机性，它并非航空公司自身能够解决的。
自然垄断：客观必须、有效监管
自然垄断主要体现为对管网设施的经营，因此经营此类业务的企业被称为自然垄断企业。中央企业中的国家电网公司、南方电网公司就是典型的自然垄断企业，因为它们是电力供应市场的独占者。但是，这两家企业的垄断目前又可分为两个方面：电网设施的垄断运营者和电力交易市场的垄断者。
电网设施的垄断运营者则是自然垄断，这是必需的，因为我们不可能建两个或更多的电网供用户选择，这会导致浪费。但为避免用户仅有唯一选择给其可能带来的损害，我们可以做的是如何进行有效监管，即管制价格、确定服务标准。
电力市场交易的垄断则是行政垄断，即电网企业作为电力交易主体对发电企业、电力用户构成的双边垄断。此时，发电企业发出的电要卖给电网公司，而电力用户则必须向电网公司购买电，发电企业与最终用户并不发生直接的交易关系。电网公司的这种行政垄断，源于电力体制改革的输配分开不到位。因此，对于电网公司的考核，不应该是利润量、业务增长量，因为这两者都不是电网公司可以自己掌控的。考核的指标应该是单位输电量成本是否最小化。可以预期，随着这项改革的继续推进，这样的行政垄断将会逐渐缓解直至消除，电网公司将归位成为经营输电业务的自然垄断企业。此时，输电价格要受到国家严格管制，而售电量则取决于整个宏观经济增长。
行政性垄断：权衡利弊、稳妥取舍
行政垄断同自然垄断无关，它们是因制度规则上的市场准入障碍而形成的垄断，拥有这类垄断权的企业称为行政垄断企业。对于行政垄断，应该做具体分析和判断，有些是需要的，而有些则是要消除的。我们不妨对社会上关注较多的石油石化、盐业、电信和军工行业进行“解剖”。
石油石化：勘探垄断符合惯例，零售业务可剥离监管
中石油、中石化、中海油是我国均实行勘探、炼油、零售纵向一体化经营的三大石油公司。在勘探领域，这三大石油公司拥有国家赋予的勘探开发权，居于垄断地位，而这种垄断则是行政垄断。石油是不可再生资源。在石油勘探开发领域，世界上除美国外都采取国家石油公司体制，由政府直接控制。我国采取三大石油公司垄断国内原油开采符合国际通行做法。在炼油环节，市场准入是放开的。目前，已经拥有一些其他的炼油厂商，如外资、地方等炼油厂。成品油零售环节已完全放开，除三大石油公司的加油站外，有相当数量的外资、民营的加油站，只不过是中石化、中石油的加油站占有更大的市场份额。
这里提出的问题可能是，中石油、中石化、中海油拥有勘探开发的经营权，那么不排除在炼油、零售环节具有优势地位，它们利用在上游的控制权，对不属于自己旗下的下游企业采取歧视措施。如在原油生产不足时，减少对其他炼油企业的原油供应，从而使这些炼油企业的生产受到影响。利用自己的成品油生产地位，对自己的零售企业、其他零售企业采取区别对待。对于出现的这些问题，可供选择的解决方案有两个：第一，允许其他的炼油企业、零售企业也搞纵向一体化经营；第二，进行必要的市场监管，让中石油、中石化公平对待非自己的下游企业。显然，第一种方案是不可行的，因为不符合效率的原则。只能采取第二种方案，即加强并完善市场监管。当然，我们不排除在炼油、零售两个环节准入更多的非三大石油公司的企业，从而扩大它们的市场份额，但勘探开发领域的行政垄断是不可改变的。
构造三家石油公司的竞争格局，可以在零售环节做些调整。这就是将加油站从三家石油公司中剥离出来，成立一个专门从事加油站零售业务的国资委监管企业，同时鼓励民营、外资进入加油站零售领域。对这些企业的零售价格只做上限管制，这样在加油站领域就可以形成各类企业在价格、服务质量方面的竞争。同时，各加油站均可以销售来自三家石油公司的成品油，谁的价格低、质量好，加油站就会销售谁的油品，这样也会形成三家石油公司在成品油市场上的竞争态势。
这里还有一个问题就是中石油、中石化垄断着来自国外的原油进口。一些企业在强烈要求打破两家垄断，以获取原油进口权。这是一个有必要探讨的问题。中石油、中石化两家垄断有利于稳定原油进口价格、稳定原油供给。如果打破两家垄断，让更多的企业拥有进口权后能够降低原油价格且保证稳定原油供给，打破垄断应该是一种好的选择。但是，也不排除打破两家垄断后，出现原油价格在波动中上涨且带来进口不稳定的情况，这样的风险如何避免，可能是打破两家垄断需要考虑的问题。
盐业：消除专营垄断，强化资质监管
中盐总公司是中央企业中的食盐专营企业，它拥有食盐生产与销售方面的行政垄断权，而专营的理由是确保对碘盐的市场供应，解决食盐的安全问题。但从真正的市场格局来看，也没有真正做到专营，因为仍存在着一定数量的非中盐总公司的盐业生产者。因此，在盐业市场上，问题就成为对非专营者进行打击的问题，而这种打击可能不是它的产品不合格，而是它没有专营资格。这样，我们就提出另外一个思路，取消专营，实行市场监管。这也是目前的一种观点，即放开食盐生产的市场准入，而对生产者的资质进行严格的管理。资质不具备者，禁止进入；已经进入者，若发现产品达不到标准时，勒令停产或取消资质。
因此，中盐总公司的行政垄断权应该是一个值得探讨的问题，至少它有可消除垄断的另一种选择，这就是盐业生产的资质管理及产品质量的监管。
电信：“基础”无需放开，“增值”需反垄断
中国电信、中国移动、中国联通作为基础电信运营商，是行政垄断企业，因为政府只给这三家企业发放电信经营牌照。但实际上，这种牌照发放并非就是其他拟进入者的真正准入障碍。在这三大运营商已经占据市场的情况下，即使给民营企业发放牌照，它也很难再进入基础电信市场，因为从事基础电信业务需要大规模的网络基础设施建设投资，作为民营企业很难有如此雄厚的财力承担起这样的任务。即使有这样的能力，已有的三大运营商已经满足市场需求，再新建一个网络只是增加一个新的竞争者，在需求市场未相应增加的情况下，只能是已有竞争者、新竞争者间的市场再分配，其结果是已有竞争者的市场被挤占，新进入者又达不到期望的市场目标，从而造成资源的浪费。所以，批评基础电信业务方面的垄断是没有意义的，因为无论是垄断还是放开，都不会有民营企业的进入。而行政垄断更多的是对国有企业的限制，减少国有企业在基础电信业务的数量，防止更多的网络投资造成的浪费。
至于说，在基础电信业务外的电信增值业务，已经完全放开。在这个市场中既有电信企业自己的企业，也有民营企业和其他国有企业。这里确实涉及垄断的问题，即运营商之间的互联互通、电信增值业务的公平接入。运营商的网络必须是互联互通的，任何一方都不能在此人为设置障碍。同时，电信运营商必须对其他网络接入者实现公平接入，不能进行接入歧视和价格歧视，但与此同时，各接入者也必须遵守网络接入的相应规则，以此保证网络运营的正常进行。
军工：“安全”垄断必须，民品垄断乌有。
对军工企业，要视情况进行分析判断。说它们是军工企业，指的是它们承担着军品生产任务，但同时它们也在从事民品生产，而且有些企业的民品生产已经远超过军品生产。在军工生产领域，10家军工企业是一种行政垄断，这种垄断是必要的，因为军工生产不仅涉及国防安全，而且还关系到社会的安全，不可能是放开的。而这种垄断主要体现为资质及合同订货方面。而在实际的生产过程中，民营企业已经在广泛参与，同军工企业协作完成一些军品的生产任务。
在民品市场，不存在军工企业垄断的问题，因为在军品生产任务不足的情况下，这些军工企业为了发展，才进入其他市场。此时，可能不是打破军工企业垄断的问题，而是军工企业打破其他企业对这些民品市场的垄断问题。
垄断是与非：具体问题具体分析
通过对中央企业垄断是与非问题的分析，我们可以得出两方面的结论。
首先，说中央企业垄断，必须要具体化，是哪个中央企业在垄断，否则，无助于问题的解决。即使我们判定某个中央企业在垄断且损害了市场竞争，但这种垄断的受害者也并非只是非国有企业，一些国有企业也同样饱受垄断之苦。如电网公司在电力交易市场上对发电企业及最终用户的双边垄断，受到影响的不仅是最终用户及非中央发电企业，中央发电企业同样对电网公司的双边垄断有看法，强调应推进输配分开改革。再如两家石油公司垄断石油进口权，也在同样受到某些中央企业的质疑。
其次，即使确实有中央企业存在垄断问题，也必须搞清楚是什么样的垄断。对于自然垄断及允许的行政垄断是如何进行监管的问题，而对于不合理的行政垄断则是如何消除的问题，但这需要做利弊权衡后才可付诸实施。对于竞争性垄断，才是一旦确定即采取反垄断措施的问题。
（作者系国资委研究中心竞争力研究部部长）