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摘 要 目前由于我国《宏观调控法》基本法的缺失，且国内学者对宏观调控权的运行研究缺少统一认识，使得我国宏观调控权的运行遇到诸多现实障碍。在政府对房地产的调控上也经常暴露出诸如政策内容、调控主体的权限、程序、监督机制、责任承担不合法等一系列的问题，这不得不引起我们对宏观调控权运行的深思。为此本文立足于房地产调控，分析其暴露出的问题，以期为日后宏观调控法的科学立法以及建立一个具有逻辑性、完整性和科学性的宏观调控体系提供借鉴意义。
关键词 宏观调控权 宏观调控法 房地产调控
作者简介：彭雄，中南民族大学经济法学硕士研究生。
中图分类号：D601 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.210
一、我国房地产宏观调控特点及调控政策
（一）房地产宏观调控主体
制定房地产宏观调控的主体主要有发改委、财政部以及中国人民银行等，不同的部门制定运行机理不同的宏观调控政策。例如财政部通过改变税率影响房地产的供需关系、通过升降利率影响房价走势、政府出台住房福利性政策鼓励租房以减少对商品房的需求等。当然国务院下属部委也在房地产宏观调控中也扮演着重要角色，例如住建部，而且多部门联合出台房地产宏观调控政策也经常发生。另一方面，如果按照学界宏观调控“二元论”的观点，我国房地产宏观调控权主体体系范畴中还包含各地方政府和各执行部门。例如各地政府采取了大量的限购、限贷的政策对房地产实施宏观调控。
（二）房地产宏观调控运行程序
我国房地产宏观调控呈现部门多样化、政策的多元化等特点，这使得我国房地产宏观调控政策程序较为复杂。通常调控主体在对房地产进行调控一般是房地产市场某些指标出现了异常，例如房价增长迅猛、社会舆情偏转、地王频出以及供需明显失衡等。因此我国房地产调控具有滞后性的特征，只有在问题出现后再根据具体情况分析制定政策。具体政策一旦制定后就转交由执行部门具体实施，并且由财务部、银监会等监督部门对整个程序的运转进行监督。
（三）房地产调控政策及运行机理
财政政策是房地产调控的主要手段，“财政政策主要是指国家利用财政收支的各种工具，通过有规则地调节国民收入分配的方向和規模，以达到预定的社会经济目标的各种政策手段。”①一方面国家可以通过直接投资的方式对房地产的投资规模进行控制，另一方面也可以通过税率的调整来影响房地产的供需关系。例如增加对房地产商的征税，或是增加税种可以增加其销售成本，从而间接影响房价或房子的供应量。同理也可以增加购房者的购房成本从而影响对房子的需求。
其次就是货币政策，执行货币政策的主体主要是央行。央行可以通过增减利率、存款准备金率以及货币的供应量等手段达到对房地产市场的调控目的。就以央行提高存款准备金率为例，存款准备金率的提高意味着其它商业银行可供应贷款量相应降低，社会银根偏紧。就目前公众的主流购房方式来说，央行的这些手段会直接影响部分购房者的购买欲，进而间接影响房地产市场。
最后土地政策也是调控的重要手段，因土地是房地产开发的必要条件且长期处于稀缺状态，因此运用土地政策会直接影响房地产市场。例如相关部门通过调节土地供应量会直接影响房地产市场的供需关系、控制土地供应价格会直接控制房价的走势，因为土地价格的增加直接导致房地产开发的成本而影响房价。另外改变土地的供应方式也会间接影响房价走势，例如我国将竞争机制的引入土地出让中，导致房地产商需要更多的土地出让金才能获得地块，但最终这个高价会间接转移到房价上来，导致房价上涨。
二、房地产调控问题引发对我国宏观调控权运行的反思
纵观我国宏观调控史，其在房地产行业政策无疑是较为密集的，但是从当前房价态势来看，国家的宏观调控政策并没有起到很好的作用。房子对国民来说是刚性需求，持续高涨的房价与收入差距越拉越大，这无疑给购房需求者带来了极大的负担。从这个角度来看，国家对房地产的频繁调控是否对国民的权利造成了损害，其宏观调控权的运行是否符合法定形式？特别是在目前我国宏观调控制度还健全和完善的情况下，这不得不引起我们对宏观调控权运行的反思。
（一）调控主体的合法性问题
目前我国法律并未对房地产宏观调控主体作出明确规定，而是根据房地产市场的不断发展慢慢形成的。那么到底谁才真正有权对房地产实施宏观调控？不仅如此，在房地产宏观调控中，中央和地方几乎一直处于博弈的状态。目前土地垄断的权利掌控在地方政府手中，但中央的政策又必须依赖地方政府去实行，因此地方政府出于自身利益考虑，往往会变通实行中央的政策。近些年来地方政府频繁出台救市行为，是否真正具有宏观调控主体的合法性？
在学界，宏观调控的主体的核心问题就是谁有权进行宏观调控？有学者认为“宏观调控主体就是宏观调控目标选择者、政策的制定者和实施者。②因此宏观调控主体主要是指国家，但真正行使宏观调控职能的是特定的国家行政机关，即政府。关于中央和地方的调控权，在学术界有存在较大争议，有“一元主体论”和“二元主体论”之分。“一元论”认为只有中央政府具备调控主体的资格，③而“二元论”认为“中央宏观调控主体和地方宏观调控主体都具有宏观调控权。”④理论界关于中央和地方的宏观调控权分界都存在如此分歧，且因我国《宏观调控法》基本法的缺失，我国房地产调控主体比较混乱，九龙治水现象十分普遍。特别是中央与地方，到底谁有资格调控？这一问题目前似乎没有人能给出答案，也正是这个原因使得我国宏观调控主体资格不明确，对我国房地产的发展带来了不少消极影响。
（二）调控政策运行程序合法性问题
目前我国房地产宏观调控中存在不少问题。首先体现在决策与执行公开程序上，房地产调控主体的多样性必然会导致程序运行的混乱，多数部委政策出台都缺乏足够的信息公开，所有经常会出现政策“打左灯，向右转”、半夜三更公布政策的情况，而且公众参与渠道也较少。例如今年部分城市的限购政策几乎都是在半夜突然公布，使得大部分公众一夜丧失买房资格。这种方式缺乏必要的公开和透明，不利于决策的执行。政府对房地产的宏观调控事关民生，社会公众的想法和反馈程序是十分必要的。然而我国宏观调控在这一块却有所欠缺。不仅如此，很多决策出台后却没有有效的执行制度予以衔接，很多政策因得不到有效执行而使得调控目的落空，主要的问题还是缺乏《宏观调控法》的规范，很多决策都要依靠其他方式得到有限的执行，这无疑对达到预期调控效果造成了不小的障碍。 其实这也反应出了我国宏观调控权运行程序也没能跳出“重实体轻程序”弊端，其实早在1994年就有学者提出“长期以来，在宏观调控方面的失职、失误、失效及责任缺乏监督和追究的根本原因是我国缺乏有关宏观调控的法律程序”。⑤但目前总体来说，我国整个法学的研究和实践依然在实体与程序上有所倾斜。从房地产暴露出来的问题正是说明了我国宏观调控权运行程序中存在信息不对称、公众参与不足等问题，这难免会造成民众对政府制定的调控政策是否合法产生疑惑，有损政府公信力从而达不到政策的预期效果。
（三）调控政策的合法性问题
如果政策本身缺乏合法性，就如污染的源头之水，暂且抛开调控效果不谈，公众的权利也会受到极大损害。只有基于对市场进行充分分析和评估后制定的决策才能保证科学性，如果违背价值规律强制调控使宏观调控失效。但遗憾的是目前我国政府依然易受计划经济时期影响，经常运用行政手段对市场粗暴干预。例如政府采取限购政策造成了二手房市场交易的急速增加、土地政策使得土地成了地方政府和房地产开发商赚钱的工具使得土地价格的高涨，最终造成房价高涨却由公众买单，造成民众的负担。那么，调控内容本身是否真具有正当性？因此宏观调控权的合法运行首先就要保证政府的调控必须符合法律的规范，尊重市场规律。如若背离，即便是调控权程序再正当恐怕也不能阻挡政策给公众带来的损害。在调控中，地方政府往往运用行政手段对房地产进行粗暴的干预，反应了我国宏观调控權中政府依旧以来行政手段的弊端。同样也体现出我国宏观调控政策的制定往往缺少对市场的评估而丧失公平性。这些问题的根源是基本法律的缺少，缺少宏观调控系统运行程序和监督，才使得滥用调控权问题滋生。
三、对我国宏观调控立法之借鉴意义
要保证宏观调控权合法运行的首要前提是明确宏观调控主体资格。本文认为只有中央机关才能站在国家的高度统筹全局，制定宏观调控政策。因此如若中央和地方一直处于博弈的状态，宏观调控权的运行机制会混乱不堪。除此之外，各调控主体的权限也应该有明确的限制，以防宏观调控权的滥用。最后由于我国房地产调控手段的多样化以及调控部门的多元化，那么就需要一个完善的协调机制，制定主体明确的分工以避免权力的交叉使用，以此保证宏观调控权的有效运行。
其次就是要保证宏观调控权程序在法律的框架中运行，在立法中建立健全科学的程序运行机制。在决策制定前要根据市场相关指数制定明确的目标，唯有如此才能保证决策的正确性。并且要在整个程序中保证公众参与，扩宽公众参与的渠道，以确保宏观调控政策执行的科学性和民主性。同时，完善的执行程序是实现宏观调控政策的必要条件，没有执行程序与之衔接，宏观调控政策将会变成一纸空谈。最后，监督机制是保证宏观调控权合法运行的重要保障，在立法中应明确监督主体和监督内容。
最后就是要在立法中制定追责机制和权力救济制度。在房地产宏观调控中经常出现调控主体之间互相推诿责任或是滥用权力损害公众权利的情况。宏观调控与公众的生活息息相关，一旦调控主体在决策上出现失误，带来的经济损失不可挽回。为此要明确主体及相关部门所要承担的责任，权力和责任是一致的，其理应为自己的失职承担相应的责任，例如在房地产宏观调控上，地方政府就应被纳入到归责范围之中。另外由于调控主体多是政府相关部门，民众寻求救济的途径较为困难，因此，要保证宏观调控法的科学性，救济程序显然是不可或缺的。但要建立有效的救济途径首先要解决宏观调控可诉性的问题，目前理论界认为宏观调控是不具有可诉性的，因此可先尝试在公众权力救济制度中引入其它较为灵活的途径予以过渡。
注释：
①金海燕、王要武.我国房地产宏观调控政策运行机制分析.建筑管理现代化.2008（5）.
②杨秋宝.宏观调控主体合议.求是.1998（8）.
③卢炯星.宏观经济调控法主体职责和权利义务理论研究.经济法研究.2014（2）.
④杨紫煊.国家协调论.北京大学出版社.2009.323-324.
⑤张文显.宏观调控及其政策与法律的思考.中外法学.1994（1）.
关键词 宏观调控权 宏观调控法 房地产调控
作者简介：彭雄，中南民族大学经济法学硕士研究生。
中图分类号：D601 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.210
一、我国房地产宏观调控特点及调控政策
（一）房地产宏观调控主体
制定房地产宏观调控的主体主要有发改委、财政部以及中国人民银行等，不同的部门制定运行机理不同的宏观调控政策。例如财政部通过改变税率影响房地产的供需关系、通过升降利率影响房价走势、政府出台住房福利性政策鼓励租房以减少对商品房的需求等。当然国务院下属部委也在房地产宏观调控中也扮演着重要角色，例如住建部，而且多部门联合出台房地产宏观调控政策也经常发生。另一方面，如果按照学界宏观调控“二元论”的观点，我国房地产宏观调控权主体体系范畴中还包含各地方政府和各执行部门。例如各地政府采取了大量的限购、限贷的政策对房地产实施宏观调控。
（二）房地产宏观调控运行程序
我国房地产宏观调控呈现部门多样化、政策的多元化等特点，这使得我国房地产宏观调控政策程序较为复杂。通常调控主体在对房地产进行调控一般是房地产市场某些指标出现了异常，例如房价增长迅猛、社会舆情偏转、地王频出以及供需明显失衡等。因此我国房地产调控具有滞后性的特征，只有在问题出现后再根据具体情况分析制定政策。具体政策一旦制定后就转交由执行部门具体实施，并且由财务部、银监会等监督部门对整个程序的运转进行监督。
（三）房地产调控政策及运行机理
财政政策是房地产调控的主要手段，“财政政策主要是指国家利用财政收支的各种工具，通过有规则地调节国民收入分配的方向和規模，以达到预定的社会经济目标的各种政策手段。”①一方面国家可以通过直接投资的方式对房地产的投资规模进行控制，另一方面也可以通过税率的调整来影响房地产的供需关系。例如增加对房地产商的征税，或是增加税种可以增加其销售成本，从而间接影响房价或房子的供应量。同理也可以增加购房者的购房成本从而影响对房子的需求。
其次就是货币政策，执行货币政策的主体主要是央行。央行可以通过增减利率、存款准备金率以及货币的供应量等手段达到对房地产市场的调控目的。就以央行提高存款准备金率为例，存款准备金率的提高意味着其它商业银行可供应贷款量相应降低，社会银根偏紧。就目前公众的主流购房方式来说，央行的这些手段会直接影响部分购房者的购买欲，进而间接影响房地产市场。
最后土地政策也是调控的重要手段，因土地是房地产开发的必要条件且长期处于稀缺状态，因此运用土地政策会直接影响房地产市场。例如相关部门通过调节土地供应量会直接影响房地产市场的供需关系、控制土地供应价格会直接控制房价的走势，因为土地价格的增加直接导致房地产开发的成本而影响房价。另外改变土地的供应方式也会间接影响房价走势，例如我国将竞争机制的引入土地出让中，导致房地产商需要更多的土地出让金才能获得地块，但最终这个高价会间接转移到房价上来，导致房价上涨。
二、房地产调控问题引发对我国宏观调控权运行的反思
纵观我国宏观调控史，其在房地产行业政策无疑是较为密集的，但是从当前房价态势来看，国家的宏观调控政策并没有起到很好的作用。房子对国民来说是刚性需求，持续高涨的房价与收入差距越拉越大，这无疑给购房需求者带来了极大的负担。从这个角度来看，国家对房地产的频繁调控是否对国民的权利造成了损害，其宏观调控权的运行是否符合法定形式？特别是在目前我国宏观调控制度还健全和完善的情况下，这不得不引起我们对宏观调控权运行的反思。
（一）调控主体的合法性问题
目前我国法律并未对房地产宏观调控主体作出明确规定，而是根据房地产市场的不断发展慢慢形成的。那么到底谁才真正有权对房地产实施宏观调控？不仅如此，在房地产宏观调控中，中央和地方几乎一直处于博弈的状态。目前土地垄断的权利掌控在地方政府手中，但中央的政策又必须依赖地方政府去实行，因此地方政府出于自身利益考虑，往往会变通实行中央的政策。近些年来地方政府频繁出台救市行为，是否真正具有宏观调控主体的合法性？
在学界，宏观调控的主体的核心问题就是谁有权进行宏观调控？有学者认为“宏观调控主体就是宏观调控目标选择者、政策的制定者和实施者。②因此宏观调控主体主要是指国家，但真正行使宏观调控职能的是特定的国家行政机关，即政府。关于中央和地方的调控权，在学术界有存在较大争议，有“一元主体论”和“二元主体论”之分。“一元论”认为只有中央政府具备调控主体的资格，③而“二元论”认为“中央宏观调控主体和地方宏观调控主体都具有宏观调控权。”④理论界关于中央和地方的宏观调控权分界都存在如此分歧，且因我国《宏观调控法》基本法的缺失，我国房地产调控主体比较混乱，九龙治水现象十分普遍。特别是中央与地方，到底谁有资格调控？这一问题目前似乎没有人能给出答案，也正是这个原因使得我国宏观调控主体资格不明确，对我国房地产的发展带来了不少消极影响。
（二）调控政策运行程序合法性问题
目前我国房地产宏观调控中存在不少问题。首先体现在决策与执行公开程序上，房地产调控主体的多样性必然会导致程序运行的混乱，多数部委政策出台都缺乏足够的信息公开，所有经常会出现政策“打左灯，向右转”、半夜三更公布政策的情况，而且公众参与渠道也较少。例如今年部分城市的限购政策几乎都是在半夜突然公布，使得大部分公众一夜丧失买房资格。这种方式缺乏必要的公开和透明，不利于决策的执行。政府对房地产的宏观调控事关民生，社会公众的想法和反馈程序是十分必要的。然而我国宏观调控在这一块却有所欠缺。不仅如此，很多决策出台后却没有有效的执行制度予以衔接，很多政策因得不到有效执行而使得调控目的落空，主要的问题还是缺乏《宏观调控法》的规范，很多决策都要依靠其他方式得到有限的执行，这无疑对达到预期调控效果造成了不小的障碍。 其实这也反应出了我国宏观调控权运行程序也没能跳出“重实体轻程序”弊端，其实早在1994年就有学者提出“长期以来，在宏观调控方面的失职、失误、失效及责任缺乏监督和追究的根本原因是我国缺乏有关宏观调控的法律程序”。⑤但目前总体来说，我国整个法学的研究和实践依然在实体与程序上有所倾斜。从房地产暴露出来的问题正是说明了我国宏观调控权运行程序中存在信息不对称、公众参与不足等问题，这难免会造成民众对政府制定的调控政策是否合法产生疑惑，有损政府公信力从而达不到政策的预期效果。
（三）调控政策的合法性问题
如果政策本身缺乏合法性，就如污染的源头之水，暂且抛开调控效果不谈，公众的权利也会受到极大损害。只有基于对市场进行充分分析和评估后制定的决策才能保证科学性，如果违背价值规律强制调控使宏观调控失效。但遗憾的是目前我国政府依然易受计划经济时期影响，经常运用行政手段对市场粗暴干预。例如政府采取限购政策造成了二手房市场交易的急速增加、土地政策使得土地成了地方政府和房地产开发商赚钱的工具使得土地价格的高涨，最终造成房价高涨却由公众买单，造成民众的负担。那么，调控内容本身是否真具有正当性？因此宏观调控权的合法运行首先就要保证政府的调控必须符合法律的规范，尊重市场规律。如若背离，即便是调控权程序再正当恐怕也不能阻挡政策给公众带来的损害。在调控中，地方政府往往运用行政手段对房地产进行粗暴的干预，反应了我国宏观调控權中政府依旧以来行政手段的弊端。同样也体现出我国宏观调控政策的制定往往缺少对市场的评估而丧失公平性。这些问题的根源是基本法律的缺少，缺少宏观调控系统运行程序和监督，才使得滥用调控权问题滋生。
三、对我国宏观调控立法之借鉴意义
要保证宏观调控权合法运行的首要前提是明确宏观调控主体资格。本文认为只有中央机关才能站在国家的高度统筹全局，制定宏观调控政策。因此如若中央和地方一直处于博弈的状态，宏观调控权的运行机制会混乱不堪。除此之外，各调控主体的权限也应该有明确的限制，以防宏观调控权的滥用。最后由于我国房地产调控手段的多样化以及调控部门的多元化，那么就需要一个完善的协调机制，制定主体明确的分工以避免权力的交叉使用，以此保证宏观调控权的有效运行。
其次就是要保证宏观调控权程序在法律的框架中运行，在立法中建立健全科学的程序运行机制。在决策制定前要根据市场相关指数制定明确的目标，唯有如此才能保证决策的正确性。并且要在整个程序中保证公众参与，扩宽公众参与的渠道，以确保宏观调控政策执行的科学性和民主性。同时，完善的执行程序是实现宏观调控政策的必要条件，没有执行程序与之衔接，宏观调控政策将会变成一纸空谈。最后，监督机制是保证宏观调控权合法运行的重要保障，在立法中应明确监督主体和监督内容。
最后就是要在立法中制定追责机制和权力救济制度。在房地产宏观调控中经常出现调控主体之间互相推诿责任或是滥用权力损害公众权利的情况。宏观调控与公众的生活息息相关，一旦调控主体在决策上出现失误，带来的经济损失不可挽回。为此要明确主体及相关部门所要承担的责任，权力和责任是一致的，其理应为自己的失职承担相应的责任，例如在房地产宏观调控上，地方政府就应被纳入到归责范围之中。另外由于调控主体多是政府相关部门，民众寻求救济的途径较为困难，因此，要保证宏观调控法的科学性，救济程序显然是不可或缺的。但要建立有效的救济途径首先要解决宏观调控可诉性的问题，目前理论界认为宏观调控是不具有可诉性的，因此可先尝试在公众权力救济制度中引入其它较为灵活的途径予以过渡。
注释：
①金海燕、王要武.我国房地产宏观调控政策运行机制分析.建筑管理现代化.2008（5）.
②杨秋宝.宏观调控主体合议.求是.1998（8）.
③卢炯星.宏观经济调控法主体职责和权利义务理论研究.经济法研究.2014（2）.
④杨紫煊.国家协调论.北京大学出版社.2009.323-324.
⑤张文显.宏观调控及其政策与法律的思考.中外法学.1994（1）.