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摘 要：目前，农村土地征收问题已成为国家和社会关注的热点，本文通过对我国土地征收法律制度进行系统而深入的研究，阐明当前法律在规范土地征收和保护被征地农民权益上的缺陷，以寻求适合我国社会主义经济发展要求的土地征收法律制度，最终达到促进社会经济的持续、健康、稳定发展的目的。
关键词：土地征收 公共利益 土地征收的程序 土地征收的补偿
一土地征收法律制度概述
（一）土地征收的概念與法律特征
1.土地征收的概念
我国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制，同时我国《土地管理法》第八条规定："城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有"，因此，我国的土地征收应定义为：国家为了公共利益的需要，依法强制取得集体土地所有权并给予相应补偿的法律制度。
2.土地征收的法律特征
(1)主体具有特定性。即征收土地方只能是国家，国家以外的任何单位和个人都不享有土地征收权；被征收土地的一方只能是集体土地的所有者，农民集体土地的使用者不能成为被征收单位。
(2)目的具有公共利益性。《宪法》和《土地管理法》明确规定国家实行土地征收必须是"为了公共利益的需要"，这意味着公共利益是行使征收权的唯一目的。
(3)行为具有强制性。土地征收为国家凭借公权力对集体土地所有权予以强制剥夺，不以集体土地所有权人的同意为必要条件。
(4)行为后果具有补偿性。国家为了公共利益的需要而进行土地征收。即牺牲特定人的利益，以满足其他社会成员的利益需要，从而破坏原有利益分布格局时，就必须对受损害的特定成员以公平合理的补偿，以体现公平、正义原则。
（二）土地征收的目的-公共利益的需要
在我国，2004年3月14日第十届全国人民代表大会第二次会议修正的《宪法》第十条第三款明确规定："国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。"同时，2004年修正的《土地管理法》第二条也规定："国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。"2007年3月16日第十届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国物权法》第四十二条规定："为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。"可见，我国土地征收的目的必须是"为了公共利益的需要"。
二 我国土地征收补偿法律制度存在的问题
（一）"公共利益"的法律规定模糊
公共利益范围过广过宽，导致大量土地被征收。在集体土地征收过程中，土地征收必须符合"公共利益"，到底什么是公共利益，具体什么事业符合"公共利益"却没有明确的规定。法律上对公共利益没有明确规定，导致实践中政府借"公共利益"之名滥用土地征收权。凡是需要征地的，都以"公共利益"为借口。开发商兴建商品房住宅小区、高尔夫球场、游乐场、外商投资、开发区等等都成了"公共利益"需要，公共利益成了经济利益的代名词。公共利益的规定不详，是否属于公共利益人为划定，容易滋生腐败。在实践中，对于行政主体行为是否为了公共利益的目的完全由行政机关自由裁量，因而具有较大的任意性，这就为干部腐败提供了温床。
（二）补偿标准过低和补偿方式不合理，失地农民生活困难
从我国现行《土地管理法》规定来看，征地补偿金是以被征土地的年产值为基准计算的。我们知道，年产值是农作物产量与其价格的乘积，其高低仅受所处地区的社会经济条件和农业生产条件的影响，与被征地的区位等地价因素无关。现行市场条件下，土地在市场上交易，都会把地理位置、升值潜力等因素一并予以考虑，国家对集体土地进行补偿不包括这些因素是对农地所有权权利的侵害，违背了"公平补偿"的原则。
（三）土地征收执行程序不严格，违法现象严重
批准征收土地的步骤是目前较为混乱的环节。我国土地征收过程中最大的问题是不按审批程序，常见的违规做法是越权批准，即无批准权限或超越批准权限违法批地。二是违反土地利用规划批地。土地行政主管机关在拟定征地、供地方案的程序环节中，出于某种原因违法批地。在实践中，把用地申请人的"非法利益"放在第一位，而置社会公共利益于不顾的违法批地的现象屡见不鲜。在利益诱惑下，越权审批、少批多占、先征后批等违法行为已经造成土地资源的违法使用和严重浪费。
三完善我国土地征收补偿法律制度的思考
（一）征收土地应严格依照法定程序实施
在行政程序中，应细分为一般征收程序和紧急征收程序。一般征收程序可参照法国和美国的立法，在现行制度的基础上予以改造。而紧急征收程序则应重设规定之。所谓紧急土地征收是指为了公共利益，由于存在国防、军事、公共防疫和公共安全等特殊情形时，不必按一般程序进行，也不必事先给予补偿的前提下实旌土地征收。在一般征收程序中，应规定列出征收行为的具体步骤和要求，充分给予被征地农民知情权、协商权、决定权和救济权利。
（二）完善补偿机制，确立多元补偿方式
由于我国市场经济的发展，过去那种由用地单位解决劳动力安置的做法日益减少，一次性的货币补偿方式成为我国目前征地衬偿的主要方式，但由于补偿标准太低，被征地农民得到的补偿费可能无法维持其现有的生活水平，无法解决农民长远发展的困难。应该努力探寻更多的替代补偿方式。实践中，各地应根据征地项目的不同情况发展多种不同的征地补偿方式，并落实到实处。征地使用权入股的补偿方式，在农民自愿的情况下，用地单位与被征地农村集体经济组织协商，以征地补偿安置费用入股，或以经批准的建设用地土地使用权作价入股。农村集体经济组织和农户通过合同约定以优先股的方式获取收益。这种补偿方式对于收益长期稳定的建设项目比较适用。
(三) 征地制度改革应强调法律救济
改革现行征地制度，完善征地程序、司法程序有"防火墙"和权利保护最后屏障的作用，前面已就征地程序中的司法程序作了阐述，只就法律救济制度作为征地制度改革的一个部分而言，简述其合理性．因为征收是国家强行取得公民、法人的财产的单方行为，稍有不慎或者由于政府强权的惯性势必造成对公民和法人合法财产的侵害．如果法律不能保障被征收的公民、法人对政府征收行为的合法性、征收补偿的合理性有异议时提起必要诉讼寻求法律救济的话，法治就成为一句空话，作为人们的基本权利之一的财产权就会出现任意被侵害的局面，整个社会势必走向混乱．故法院可以依据征收的三个法定条件：公益合法性、程序合法性、补偿和理性对政府的征收土地的行为给予法律监督和司法审查，以确保被征地农民的合法权益免受不法侵害．一旦受到侵害而给予必要的法律救济。
参考文献：
[1]符启林：《城市房地产开发用地法律制度研究》，法律出版社，2000年版．
[2]粱慧星：《中国物权法研究》(上)，法律出版社，1998年版．
[3]陈小君等著：《农村土地法律制度研究一一田野调查解读》，中国政法大学出版社，2004年版．
[4]沈守愚：《土地法学通论》(下)，中国大地出版社，2002年版．
[5]陈利根：《土地法学》，中国农业出版社，2004年版.
[6]李昌麒：《经济法学》，中国政法大学出版社，2002年版．
[7]黄河：《房地产法》，中国政法大学出版社，1999年版．
[8]梁慧星：《民法总论》，法律出版社，2001年版.
[9]皮纯协：《新土地管理法理论与实践》，中国法制出版社，1999年版.
[10]曹建海：《中国城市土地高效利用研究》，经济管理出版社，2002年版．
关键词：土地征收 公共利益 土地征收的程序 土地征收的补偿
一土地征收法律制度概述
（一）土地征收的概念與法律特征
1.土地征收的概念
我国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制，同时我国《土地管理法》第八条规定："城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有"，因此，我国的土地征收应定义为：国家为了公共利益的需要，依法强制取得集体土地所有权并给予相应补偿的法律制度。
2.土地征收的法律特征
(1)主体具有特定性。即征收土地方只能是国家，国家以外的任何单位和个人都不享有土地征收权；被征收土地的一方只能是集体土地的所有者，农民集体土地的使用者不能成为被征收单位。
(2)目的具有公共利益性。《宪法》和《土地管理法》明确规定国家实行土地征收必须是"为了公共利益的需要"，这意味着公共利益是行使征收权的唯一目的。
(3)行为具有强制性。土地征收为国家凭借公权力对集体土地所有权予以强制剥夺，不以集体土地所有权人的同意为必要条件。
(4)行为后果具有补偿性。国家为了公共利益的需要而进行土地征收。即牺牲特定人的利益，以满足其他社会成员的利益需要，从而破坏原有利益分布格局时，就必须对受损害的特定成员以公平合理的补偿，以体现公平、正义原则。
（二）土地征收的目的-公共利益的需要
在我国，2004年3月14日第十届全国人民代表大会第二次会议修正的《宪法》第十条第三款明确规定："国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。"同时，2004年修正的《土地管理法》第二条也规定："国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。"2007年3月16日第十届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国物权法》第四十二条规定："为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。"可见，我国土地征收的目的必须是"为了公共利益的需要"。
二 我国土地征收补偿法律制度存在的问题
（一）"公共利益"的法律规定模糊
公共利益范围过广过宽，导致大量土地被征收。在集体土地征收过程中，土地征收必须符合"公共利益"，到底什么是公共利益，具体什么事业符合"公共利益"却没有明确的规定。法律上对公共利益没有明确规定，导致实践中政府借"公共利益"之名滥用土地征收权。凡是需要征地的，都以"公共利益"为借口。开发商兴建商品房住宅小区、高尔夫球场、游乐场、外商投资、开发区等等都成了"公共利益"需要，公共利益成了经济利益的代名词。公共利益的规定不详，是否属于公共利益人为划定，容易滋生腐败。在实践中，对于行政主体行为是否为了公共利益的目的完全由行政机关自由裁量，因而具有较大的任意性，这就为干部腐败提供了温床。
（二）补偿标准过低和补偿方式不合理，失地农民生活困难
从我国现行《土地管理法》规定来看，征地补偿金是以被征土地的年产值为基准计算的。我们知道，年产值是农作物产量与其价格的乘积，其高低仅受所处地区的社会经济条件和农业生产条件的影响，与被征地的区位等地价因素无关。现行市场条件下，土地在市场上交易，都会把地理位置、升值潜力等因素一并予以考虑，国家对集体土地进行补偿不包括这些因素是对农地所有权权利的侵害，违背了"公平补偿"的原则。
（三）土地征收执行程序不严格，违法现象严重
批准征收土地的步骤是目前较为混乱的环节。我国土地征收过程中最大的问题是不按审批程序，常见的违规做法是越权批准，即无批准权限或超越批准权限违法批地。二是违反土地利用规划批地。土地行政主管机关在拟定征地、供地方案的程序环节中，出于某种原因违法批地。在实践中，把用地申请人的"非法利益"放在第一位，而置社会公共利益于不顾的违法批地的现象屡见不鲜。在利益诱惑下，越权审批、少批多占、先征后批等违法行为已经造成土地资源的违法使用和严重浪费。
三完善我国土地征收补偿法律制度的思考
（一）征收土地应严格依照法定程序实施
在行政程序中，应细分为一般征收程序和紧急征收程序。一般征收程序可参照法国和美国的立法，在现行制度的基础上予以改造。而紧急征收程序则应重设规定之。所谓紧急土地征收是指为了公共利益，由于存在国防、军事、公共防疫和公共安全等特殊情形时，不必按一般程序进行，也不必事先给予补偿的前提下实旌土地征收。在一般征收程序中，应规定列出征收行为的具体步骤和要求，充分给予被征地农民知情权、协商权、决定权和救济权利。
（二）完善补偿机制，确立多元补偿方式
由于我国市场经济的发展，过去那种由用地单位解决劳动力安置的做法日益减少，一次性的货币补偿方式成为我国目前征地衬偿的主要方式，但由于补偿标准太低，被征地农民得到的补偿费可能无法维持其现有的生活水平，无法解决农民长远发展的困难。应该努力探寻更多的替代补偿方式。实践中，各地应根据征地项目的不同情况发展多种不同的征地补偿方式，并落实到实处。征地使用权入股的补偿方式，在农民自愿的情况下，用地单位与被征地农村集体经济组织协商，以征地补偿安置费用入股，或以经批准的建设用地土地使用权作价入股。农村集体经济组织和农户通过合同约定以优先股的方式获取收益。这种补偿方式对于收益长期稳定的建设项目比较适用。
(三) 征地制度改革应强调法律救济
改革现行征地制度，完善征地程序、司法程序有"防火墙"和权利保护最后屏障的作用，前面已就征地程序中的司法程序作了阐述，只就法律救济制度作为征地制度改革的一个部分而言，简述其合理性．因为征收是国家强行取得公民、法人的财产的单方行为，稍有不慎或者由于政府强权的惯性势必造成对公民和法人合法财产的侵害．如果法律不能保障被征收的公民、法人对政府征收行为的合法性、征收补偿的合理性有异议时提起必要诉讼寻求法律救济的话，法治就成为一句空话，作为人们的基本权利之一的财产权就会出现任意被侵害的局面，整个社会势必走向混乱．故法院可以依据征收的三个法定条件：公益合法性、程序合法性、补偿和理性对政府的征收土地的行为给予法律监督和司法审查，以确保被征地农民的合法权益免受不法侵害．一旦受到侵害而给予必要的法律救济。
参考文献：
[1]符启林：《城市房地产开发用地法律制度研究》，法律出版社，2000年版．
[2]粱慧星：《中国物权法研究》(上)，法律出版社，1998年版．
[3]陈小君等著：《农村土地法律制度研究一一田野调查解读》，中国政法大学出版社，2004年版．
[4]沈守愚：《土地法学通论》(下)，中国大地出版社，2002年版．
[5]陈利根：《土地法学》，中国农业出版社，2004年版.
[6]李昌麒：《经济法学》，中国政法大学出版社，2002年版．
[7]黄河：《房地产法》，中国政法大学出版社，1999年版．
[8]梁慧星：《民法总论》，法律出版社，2001年版.
[9]皮纯协：《新土地管理法理论与实践》，中国法制出版社，1999年版.
[10]曹建海：《中国城市土地高效利用研究》，经济管理出版社，2002年版．