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一、当前煤炭行业面临着严重困难
今年以来，煤炭行业延续了前两年的下行态势。全社会煤炭库存已连续34个月超过3亿吨，其中煤矿库存1.1亿吨，为历史最高水平，煤价大幅下降，市场供过于求态势明显。1—8月，全行业利润同比下降46%，大中型煤炭企业亏损面近70%，部分省甚至出现全行业亏损，一些企业经营严重困难，资金周转十分紧张。出现上述情况的原因是多方面的，既有市场需求下降、供求失衡，也有煤炭工业转型升级滞后、相关领域改革不到位、税费负担与历史包袱较重等因素，但最为突出的是产能结构性过剩，一些地区违法违规建设生产的现象比较突出，在当前形势下，加剧了供大于求的矛盾。
如果煤炭行业经营状况持续恶化，亏损面进一步扩大，将给安全生产和长期煤炭供应带来严重隐患，进而影响经济发展，引发更多社会问题。一是安全生产风险进一步加大。企业严重亏损使得正常的安全生产投入难以保证，安全工程和设备、设施欠账增多，职工安全教育培训不足，“三违”现象明显增多，管理难度加大，安全生产隐患增加。二是局部金融风险进一步加大。在产能过剩、产量供大于求、全行业亏损的形势下，在建的煤炭项目投产后无法实现盈利，投资成本难以回收，将形成呆坏账并引发局部金融风险。三是对关联行业形成不利影响。煤炭作为基础能源和重要原料，与下游电力、冶金、建材、化工等行业息息相关，如果煤炭行业存在的矛盾和问题得不到及时解决，势必会对其他相关产业安全和正常运行带来系统性风险，甚至影响到国家能源安全和稳定。四是影响职工生活和社会稳定。目前一些煤炭企业减发欠发职工工资，矿区职工生活水平下降，困难职工范围明显扩大，导致人心不稳，维护矿区稳定的压力加大，特别是一些衰老煤矿遇到的困难和问题更加突出。
二、多策并举推动煤炭行业脱困
党中央，国务院高度重视煤炭行业面临的严重困难和煤炭行业脱困工作。国务院领导多次作出重要指示批示，对煤炭行业脱困提出了明确要求。为贯彻落实国务院决策部署，国家发展改革委会同国家能源局、国家煤矿安监局、中国煤炭工业协会以及有关部门，建立了煤炭行业脱困工作联席会议制度。围绕煤炭行业脱困，研究采取了一系列措施，包括坚决制止违法违规建设生产、超能力生产、不安全生产，着力化解过剩产能、限制劣质煤的流通和使用、推动煤炭结构调整、缓解企业资金紧张、改进国有企业考核机制等。概括起来讲，就是“做到‘六个严格、六个到位’，落实六项配套工作”。
（一）坚决做到“六个严格、六个到位”
——严格制止违法违规建设生产，手续不全煤矿必须停建、停产到位。要求各产煤省（区、市）对辖区内所有未经核准建设投产、未取得采矿许可证和安全生产许可证的煤矿，一律责令停产。凡未停建停产的要在媒体上予以曝光，并通报所在地省级人民政府及相关部门，在金融、用地、办理许可证照等方面实行联合惩戒。组织对辖区内煤矿建设项目进行登记造册和排查认定，由国家有关部门实行分类处理。
——严格制止超能力生产，产能核定和公示必须到位。要求有关部门、各地区认真执行新颁布的煤矿生产能力管理办法及核定标准，抓紧开展煤矿生产能力核定，确保现有生产煤矿全部具备法定能力。所有煤炭企业必须通过中国网和能源局、煤矿安监局、煤炭工业协会网站完成煤矿产能公示，接受社会监督和政府部门核查，并认真履行不超能力生产的承诺，严格按照公示的产能组织生产。
——严格制止不安全生产，关闭不安全煤矿和核减不安全产能必须到位。对存在安全生产隐患和发生较大以上安全生产事故的煤矿，依法实施一定期限的停产整顿，对发生过较大以上事故的9万吨及以下煤矿采取关闭措施。抓紧组织开展对安全隐患大的煤矿产能核减工作，确保年底前完成524处煤与瓦斯突出、冲击地压矿井能力核减任务。
——严格执行淘汰落后产能，新增产能与淘汰落后、安置职工挂钩必须到位。要求各地加快煤矿关闭淘汰工作进度，确保年底前完成关闭煤矿800处、力争1000处的目标。同时，实行煤矿新增产能与淘汰落后产能挂钩。今后一定时期，凡新建煤矿项目和新增产能，必须按一定比例淘汰落后产能，并相应安置关闭煤矿职工。
——严格煤矿准入标准，事中事后监管必须到位。按照国家有关规定，一律停止核准新建30万吨/年规模以下煤矿、90万吨/年规模以下煤与瓦斯突出矿井。资源整合煤矿必须达到规定的最低规模。新建煤矿和核增能力煤矿必须达到井下生产布局管理和技术装备相关要求。督促各地认真落实煤炭生产要素采集核查制度，加强煤矿生产过程监管。
——严格遏制劣质煤使用，质量检验、环保监督和失信惩戒必须到位。主要煤炭用户特别是发电企业，要按照近期发布的《商品煤质量管理暂行办法》，按照新的质量标准组织采购，禁止高硫高灰煤使用。环保、质检等部门加强对使用劣质煤排放达标等情况的监督检查，对存在问题的企业责令整改，并给予严肃处罚。
（二）切实落实六项配套工作
——完善煤矿退出机制，促进企业兼并重组。继续加大对资源枯竭、灾害严重、安全隐患多、资不抵债且扭亏无望的国有煤矿破产力度。督促地方加快分离企业办社会职能，妥善解决国有老煤矿历史遗留问题。做好关闭煤矿和兼并重组企业的职工生活安置。
——坚持有扶有控，缓解企业资金紧张。引导金融机构实施差别化金融政策，对有竞争力、有效益的企业，给予资金支持。严格控制涉及超能力生产的信贷发放，通过减少资金供应促使其降低生产强度。对于长期亏损、无持续经营能力的企业，在维护银行债权安全的前提下，通过债务重组、企业兼并等方式盘活存量资产。
——摸清企业税费负担底数，清理规范各种收费。加大涉企收费专项检查工作力度，对乱收费、乱集资、乱摊派等突出问题进行查处。加快推进涉煤清费立税工作，做好资源税改革方案出台实施的准备工作，建立合理的矿产资源开发收益分享机制，合理确定煤炭企业负担水平。
——改进考核机制，引导企业理性组织生产、调整结构、优化重组。研究改进国有企业考核制度，调整考核指标，引导企业合理组织生产。研究建立国有企业管理提升对标制度，引导企业推进成本费用精细化管理。加快煤炭交易市场体系建设，创新交易模式，引导企业按市场需求生产，加强合同履行检查，惩戒违约和兑现率偏低行为。鼓励大型煤炭、电力企业签订中长期供货协议，稳定供需关系，化解价格风险。鼓励煤炭企业及下游企业优化整合，进行资产重组。 ——完善相关技术依据和国家标准体系，强化行业自律。制订出台城市高污染燃料禁燃区的管理规定、煤炭生产技术与装备政策导向，加快制定商品煤质量国家标准，严格行业准入，依法控制劣质煤的使用和生产销售。发挥煤炭行业协会作用，加强市场形势分析，及时发布煤炭生产、销售等相关信息；加强与重点产煤省区和中央企业的沟通协调，引导企业加强自律，合理安排生产。
——加强煤炭诚信体系建设，强化舆论引导。制订出台煤炭企业信用记录建设管理办法，将煤矿按登记产能生产情况纳入记录范围。在有资质的社会征信机构建立煤炭企业法人和法定代表人信用记录。建立违法违规生产、超能力生产、不安全生产、控制产量不力的煤矿黑名单并通过媒体公布。充分发挥舆论监督作用，促使企业依法生产、合规生产和安全生产，为煤炭脱困营造良好社会氛围。
在上述措施中，最为关键的是遏制违法违规建设生产、超能力生产、不安全生产。据有关部门推算，目前全国违法违规建设生产、超能力生产、不安全生产的产能达几亿吨，相当一部分产量已流入市场，冲击煤炭市场秩序。各地如果能把不安全、不合法、超能力的产能产量压下来，严格依法依规组织生产，就可以很大程度缓解煤炭供大于求的问题，进而推动煤炭行业困难局面的改善。
需要强调的是，在全面深化改革新的历史条件下，煤炭行业脱困工作将更加注重处理好政府与市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用，坚持依法行政，依法监管。强调依法加强对煤矿违法违规建设生产、超能力生产和不安全生产行为的治理，规范煤矿建设和生产行为，是社会主义市场经济条件下坚持依法强化事中事后监管、改善政府调控的有效手段，也是从源头上控制非法产量、缓解供大于求的重要举措。可以肯定，政府将不会再沿用一些过去的行政色彩浓厚的手段，而是更加强调对经济手段、法律手段的综合运用，更加注重信用约束和社会监督，比如制定完善质量标准、加强市场主体监管、建立煤炭企业信用体系等。同时，煤炭工业协会也将从加强行业自律出发，积极引导重点产煤省区和煤炭企业按照市场需求组织生产。
众所周知，当前我国大气污染形势严峻，区域性大气环境问题日益突出，一些地区大量使用高硫高灰等劣质煤炭，加剧了环境污染，这种情况必须尽快遏制。研究制定《商品煤质量管理暂行办法》，是贯彻落实国务院大气污染防治要求的具体体现，是从源头上控制劣质煤生产的必要举措，也是促使煤炭企业减少劣质煤生产、采用先进适用的洗选掺配技术，改进产品质量、提升企业效益的有效途径。在落实《商品煤质量管理暂行办法》中，政府将做到一视同仁，无论国内企业销售的商品煤，还是进口煤都坚持一个标准。不可否认，随着新的质量标准实施，将加大对劣质煤的流通和使用限制力度，希望国内用户、进口企业积极加强与国外出口商的沟通，妥善解决可能出现的问题。
三、近期煤炭行业脱困重点工作
煤炭行业脱困各项措施的落实，关键在地方和煤炭企业。近一时期，各地区、各有关部门和企业认真贯彻落实国务院部署要求，全面推动各项政策措施的落实，行业脱困已在向好的方向发展。煤炭产量、进口和价格出现了积极变化。但也应看到，受多种因素影响，一些地区违法违规建设煤矿和生产煤炭问题严重，一些未批先建、批小建大以及手续不全就擅自组织煤炭生产、超能力生产问题突出，相当一部分煤矿未按照有关部门核定的生产能力组织生产，不安全生产时有发生，一些煤矿安全生产形势依然严峻。这些问题的存在，不仅扰乱正常的煤炭生产秩序，增加了安全隐患，而且加大供过于求矛盾，加剧了行业困难局面。为此需要采取坚决果断措施，集中力量控制煤矿违法违规建设生产、超能力生产和不安全生产行为，将其作为近期推进煤炭脱困工作的重中之重，切实抓紧抓好。
一是进一步强化地方各级人民政府在推进煤炭行业脱困中的责任。明确分管领导和牵头部门，实行行政领导负贵制，加强对脱困工作的组织协调和监督检查。遵照有关法律规定采取有力措施，坚决制止辖区内煤矿违法法规建设生产、超能力生产和不安全生产行为。二是采取措施立即责令辖区内所有违法违规煤矿停止建设和生产。所有未经核准建设投产、未取得采矿许可证和安全生产许可证的煤矿，一律责令停产。对今年产量已超出公告能力的生产煤矿，一律责令停产。对存在重大安全生产隐患的煤矿，一律责令停产。三是采取强有力措施确保停产措施监督执行到位，地方各级有关部门对责令停产的煤矿，采取包片、包矿、巡回检查等方式，切实落实违法违规建设生产煤矿停产措施。对拒不执行停产指令、擅自组织生产的，由省级人民政府立即组织关闭，并追究企业负责人责任。四是加强对地方和中央煤炭企业的督促检查。国家有关部门将对地方和中央煤炭企业落实相关措施情况开展专项督查，注重发挥新闻媒体监督作用，督促地方和企业认真履行职责，切实控制违法违规建设生产、超能力生产和不安全生产行为。■
今年以来，煤炭行业延续了前两年的下行态势。全社会煤炭库存已连续34个月超过3亿吨，其中煤矿库存1.1亿吨，为历史最高水平，煤价大幅下降，市场供过于求态势明显。1—8月，全行业利润同比下降46%，大中型煤炭企业亏损面近70%，部分省甚至出现全行业亏损，一些企业经营严重困难，资金周转十分紧张。出现上述情况的原因是多方面的，既有市场需求下降、供求失衡，也有煤炭工业转型升级滞后、相关领域改革不到位、税费负担与历史包袱较重等因素，但最为突出的是产能结构性过剩，一些地区违法违规建设生产的现象比较突出，在当前形势下，加剧了供大于求的矛盾。
如果煤炭行业经营状况持续恶化，亏损面进一步扩大，将给安全生产和长期煤炭供应带来严重隐患，进而影响经济发展，引发更多社会问题。一是安全生产风险进一步加大。企业严重亏损使得正常的安全生产投入难以保证，安全工程和设备、设施欠账增多，职工安全教育培训不足，“三违”现象明显增多，管理难度加大，安全生产隐患增加。二是局部金融风险进一步加大。在产能过剩、产量供大于求、全行业亏损的形势下，在建的煤炭项目投产后无法实现盈利，投资成本难以回收，将形成呆坏账并引发局部金融风险。三是对关联行业形成不利影响。煤炭作为基础能源和重要原料，与下游电力、冶金、建材、化工等行业息息相关，如果煤炭行业存在的矛盾和问题得不到及时解决，势必会对其他相关产业安全和正常运行带来系统性风险，甚至影响到国家能源安全和稳定。四是影响职工生活和社会稳定。目前一些煤炭企业减发欠发职工工资，矿区职工生活水平下降，困难职工范围明显扩大，导致人心不稳，维护矿区稳定的压力加大，特别是一些衰老煤矿遇到的困难和问题更加突出。
二、多策并举推动煤炭行业脱困
党中央，国务院高度重视煤炭行业面临的严重困难和煤炭行业脱困工作。国务院领导多次作出重要指示批示，对煤炭行业脱困提出了明确要求。为贯彻落实国务院决策部署，国家发展改革委会同国家能源局、国家煤矿安监局、中国煤炭工业协会以及有关部门，建立了煤炭行业脱困工作联席会议制度。围绕煤炭行业脱困，研究采取了一系列措施，包括坚决制止违法违规建设生产、超能力生产、不安全生产，着力化解过剩产能、限制劣质煤的流通和使用、推动煤炭结构调整、缓解企业资金紧张、改进国有企业考核机制等。概括起来讲，就是“做到‘六个严格、六个到位’，落实六项配套工作”。
（一）坚决做到“六个严格、六个到位”
——严格制止违法违规建设生产，手续不全煤矿必须停建、停产到位。要求各产煤省（区、市）对辖区内所有未经核准建设投产、未取得采矿许可证和安全生产许可证的煤矿，一律责令停产。凡未停建停产的要在媒体上予以曝光，并通报所在地省级人民政府及相关部门，在金融、用地、办理许可证照等方面实行联合惩戒。组织对辖区内煤矿建设项目进行登记造册和排查认定，由国家有关部门实行分类处理。
——严格制止超能力生产，产能核定和公示必须到位。要求有关部门、各地区认真执行新颁布的煤矿生产能力管理办法及核定标准，抓紧开展煤矿生产能力核定，确保现有生产煤矿全部具备法定能力。所有煤炭企业必须通过中国网和能源局、煤矿安监局、煤炭工业协会网站完成煤矿产能公示，接受社会监督和政府部门核查，并认真履行不超能力生产的承诺，严格按照公示的产能组织生产。
——严格制止不安全生产，关闭不安全煤矿和核减不安全产能必须到位。对存在安全生产隐患和发生较大以上安全生产事故的煤矿，依法实施一定期限的停产整顿，对发生过较大以上事故的9万吨及以下煤矿采取关闭措施。抓紧组织开展对安全隐患大的煤矿产能核减工作，确保年底前完成524处煤与瓦斯突出、冲击地压矿井能力核减任务。
——严格执行淘汰落后产能，新增产能与淘汰落后、安置职工挂钩必须到位。要求各地加快煤矿关闭淘汰工作进度，确保年底前完成关闭煤矿800处、力争1000处的目标。同时，实行煤矿新增产能与淘汰落后产能挂钩。今后一定时期，凡新建煤矿项目和新增产能，必须按一定比例淘汰落后产能，并相应安置关闭煤矿职工。
——严格煤矿准入标准，事中事后监管必须到位。按照国家有关规定，一律停止核准新建30万吨/年规模以下煤矿、90万吨/年规模以下煤与瓦斯突出矿井。资源整合煤矿必须达到规定的最低规模。新建煤矿和核增能力煤矿必须达到井下生产布局管理和技术装备相关要求。督促各地认真落实煤炭生产要素采集核查制度，加强煤矿生产过程监管。
——严格遏制劣质煤使用，质量检验、环保监督和失信惩戒必须到位。主要煤炭用户特别是发电企业，要按照近期发布的《商品煤质量管理暂行办法》，按照新的质量标准组织采购，禁止高硫高灰煤使用。环保、质检等部门加强对使用劣质煤排放达标等情况的监督检查，对存在问题的企业责令整改，并给予严肃处罚。
（二）切实落实六项配套工作
——完善煤矿退出机制，促进企业兼并重组。继续加大对资源枯竭、灾害严重、安全隐患多、资不抵债且扭亏无望的国有煤矿破产力度。督促地方加快分离企业办社会职能，妥善解决国有老煤矿历史遗留问题。做好关闭煤矿和兼并重组企业的职工生活安置。
——坚持有扶有控，缓解企业资金紧张。引导金融机构实施差别化金融政策，对有竞争力、有效益的企业，给予资金支持。严格控制涉及超能力生产的信贷发放，通过减少资金供应促使其降低生产强度。对于长期亏损、无持续经营能力的企业，在维护银行债权安全的前提下，通过债务重组、企业兼并等方式盘活存量资产。
——摸清企业税费负担底数，清理规范各种收费。加大涉企收费专项检查工作力度，对乱收费、乱集资、乱摊派等突出问题进行查处。加快推进涉煤清费立税工作，做好资源税改革方案出台实施的准备工作，建立合理的矿产资源开发收益分享机制，合理确定煤炭企业负担水平。
——改进考核机制，引导企业理性组织生产、调整结构、优化重组。研究改进国有企业考核制度，调整考核指标，引导企业合理组织生产。研究建立国有企业管理提升对标制度，引导企业推进成本费用精细化管理。加快煤炭交易市场体系建设，创新交易模式，引导企业按市场需求生产，加强合同履行检查，惩戒违约和兑现率偏低行为。鼓励大型煤炭、电力企业签订中长期供货协议，稳定供需关系，化解价格风险。鼓励煤炭企业及下游企业优化整合，进行资产重组。 ——完善相关技术依据和国家标准体系，强化行业自律。制订出台城市高污染燃料禁燃区的管理规定、煤炭生产技术与装备政策导向，加快制定商品煤质量国家标准，严格行业准入，依法控制劣质煤的使用和生产销售。发挥煤炭行业协会作用，加强市场形势分析，及时发布煤炭生产、销售等相关信息；加强与重点产煤省区和中央企业的沟通协调，引导企业加强自律，合理安排生产。
——加强煤炭诚信体系建设，强化舆论引导。制订出台煤炭企业信用记录建设管理办法，将煤矿按登记产能生产情况纳入记录范围。在有资质的社会征信机构建立煤炭企业法人和法定代表人信用记录。建立违法违规生产、超能力生产、不安全生产、控制产量不力的煤矿黑名单并通过媒体公布。充分发挥舆论监督作用，促使企业依法生产、合规生产和安全生产，为煤炭脱困营造良好社会氛围。
在上述措施中，最为关键的是遏制违法违规建设生产、超能力生产、不安全生产。据有关部门推算，目前全国违法违规建设生产、超能力生产、不安全生产的产能达几亿吨，相当一部分产量已流入市场，冲击煤炭市场秩序。各地如果能把不安全、不合法、超能力的产能产量压下来，严格依法依规组织生产，就可以很大程度缓解煤炭供大于求的问题，进而推动煤炭行业困难局面的改善。
需要强调的是，在全面深化改革新的历史条件下，煤炭行业脱困工作将更加注重处理好政府与市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用，坚持依法行政，依法监管。强调依法加强对煤矿违法违规建设生产、超能力生产和不安全生产行为的治理，规范煤矿建设和生产行为，是社会主义市场经济条件下坚持依法强化事中事后监管、改善政府调控的有效手段，也是从源头上控制非法产量、缓解供大于求的重要举措。可以肯定，政府将不会再沿用一些过去的行政色彩浓厚的手段，而是更加强调对经济手段、法律手段的综合运用，更加注重信用约束和社会监督，比如制定完善质量标准、加强市场主体监管、建立煤炭企业信用体系等。同时，煤炭工业协会也将从加强行业自律出发，积极引导重点产煤省区和煤炭企业按照市场需求组织生产。
众所周知，当前我国大气污染形势严峻，区域性大气环境问题日益突出，一些地区大量使用高硫高灰等劣质煤炭，加剧了环境污染，这种情况必须尽快遏制。研究制定《商品煤质量管理暂行办法》，是贯彻落实国务院大气污染防治要求的具体体现，是从源头上控制劣质煤生产的必要举措，也是促使煤炭企业减少劣质煤生产、采用先进适用的洗选掺配技术，改进产品质量、提升企业效益的有效途径。在落实《商品煤质量管理暂行办法》中，政府将做到一视同仁，无论国内企业销售的商品煤，还是进口煤都坚持一个标准。不可否认，随着新的质量标准实施，将加大对劣质煤的流通和使用限制力度，希望国内用户、进口企业积极加强与国外出口商的沟通，妥善解决可能出现的问题。
三、近期煤炭行业脱困重点工作
煤炭行业脱困各项措施的落实，关键在地方和煤炭企业。近一时期，各地区、各有关部门和企业认真贯彻落实国务院部署要求，全面推动各项政策措施的落实，行业脱困已在向好的方向发展。煤炭产量、进口和价格出现了积极变化。但也应看到，受多种因素影响，一些地区违法违规建设煤矿和生产煤炭问题严重，一些未批先建、批小建大以及手续不全就擅自组织煤炭生产、超能力生产问题突出，相当一部分煤矿未按照有关部门核定的生产能力组织生产，不安全生产时有发生，一些煤矿安全生产形势依然严峻。这些问题的存在，不仅扰乱正常的煤炭生产秩序，增加了安全隐患，而且加大供过于求矛盾，加剧了行业困难局面。为此需要采取坚决果断措施，集中力量控制煤矿违法违规建设生产、超能力生产和不安全生产行为，将其作为近期推进煤炭脱困工作的重中之重，切实抓紧抓好。
一是进一步强化地方各级人民政府在推进煤炭行业脱困中的责任。明确分管领导和牵头部门，实行行政领导负贵制，加强对脱困工作的组织协调和监督检查。遵照有关法律规定采取有力措施，坚决制止辖区内煤矿违法法规建设生产、超能力生产和不安全生产行为。二是采取措施立即责令辖区内所有违法违规煤矿停止建设和生产。所有未经核准建设投产、未取得采矿许可证和安全生产许可证的煤矿，一律责令停产。对今年产量已超出公告能力的生产煤矿，一律责令停产。对存在重大安全生产隐患的煤矿，一律责令停产。三是采取强有力措施确保停产措施监督执行到位，地方各级有关部门对责令停产的煤矿，采取包片、包矿、巡回检查等方式，切实落实违法违规建设生产煤矿停产措施。对拒不执行停产指令、擅自组织生产的，由省级人民政府立即组织关闭，并追究企业负责人责任。四是加强对地方和中央煤炭企业的督促检查。国家有关部门将对地方和中央煤炭企业落实相关措施情况开展专项督查，注重发挥新闻媒体监督作用，督促地方和企业认真履行职责，切实控制违法违规建设生产、超能力生产和不安全生产行为。■