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摘要：高速公路属于公共产品，理应由国家免费提供。而我国现阶段国情及高速公路建设资金属性决定了我国绝大多数高速公路需要收费经营。近年来，公众对高速公路回归公共属性的呼声日益高涨。我国高速公路将如何发展、如何体现其社会公益性的研究迫在眉睫，本文通过对海南省高速公路免费运营模式借鉴意义的分析对此进行了初步研究。
关键词：海南；高速公路；免费运营；启示
中图分类号：F540 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2014）09-00-02
一、引言
通过高速公路收费可以获得高速公路的建设与运维资金，从而缓解特定时期政府财力不足与高速公路发展亟需大量资金的矛盾，从而促进高速公路的健康快速发展。若高速公路由政府免费提供，则会导致过度竞争，产生严重拥堵，降低其使用效率。因此，对使用具有明显级差效益的高速公路进行收费，不仅符合“谁受益、谁负担”原则，也可有效避免拥挤，促进高速公路的高效运行。然而，从公共经济学上讲，高速公路具有公共产品性质，本应由政府提供，对公众免费开放。高速公路是一个国家经济发展重要的基础设施，在国民经济发展中发挥极其重要的促进作用，其基本属性就应当是社会公益性。虽然，目前世界各国的一些高速公路，以及是我国大多高速公路施行收费政策，但是从长远看来，高速公路免费是其终极发展方向。高速公路的商品属性特定社会经济发展时期经济水平的反映，而其公共产品属性是毋庸置疑的，其所体现的社会公益性才是永恒不变的。当条件成熟（经济水平足够高）时，高速公路商品属性要让位于公共属性，由政府免费供应高速公路，提高社会成员的公共福利。目前，也要注意防止高速公路的过度商品化，体现其公共产品属性。
因此，如何保证高速公路向公益性方向发展、体现其社会公益性的研究普遍受到关注。本文试图从海南省内的高速公路免费运营模式入手，结合其利弊的剖析，探讨其运营的经验与教训对我国高速公路发展有借鉴意义。
二、海南高速公路运营模式的关键——燃油税改革
海南省的高速公路之所以能坚持不收费政策，其关键在于“燃油附加税改革”，通过税费征收替代通行费征收来确保其高速公路的建设、营运、管理、养护等资金来源。
所谓燃油税，是指对汽车购用的汽油、柴油所征收的税，实际就是成品油消费税；是将现今普遍征收的养路费和其他费用合并成燃油税，通过法律约定整合各部门间的利益关系，从而最大限度地节省能源和基础设施开支。简而言之，就是将现有的养路费转换成燃油税，实行捆绑收费。通过燃油税征收募集高速公路建设维护资金也是世界各国的普遍做法。我国1998年就在讨论开征燃油税的问题，但由于其中牵涉利益纷争，遇到诸多问题和阻碍，进度缓慢。1993年12月，海南省人民政府率先出台《海南经济特区机动车辆燃油附加费征收管理办法》，将养路费、过路费、过桥费、运输管理费四费合一，征收燃油附加费，并于1994年1月1日正式执行。自此，海南省全部取消各公路收费站卡，实现了高速公路“一脚油门踩到底”。
海南省对柴油车及汽油车的燃油税征收方式不同。汽油车燃油附加费是按实际消费每升成品油的价格基础上增加一部分税率收取，油成本和附加税费用由各加油站在购油时预付，加油时再向车主收取。而柴油车是将养路费、过路费、过桥费、运输管理费合并每年一次性收齐。
2008年，我国燃油税费改革出现破冰之举，出台《成品油价税费改革方案》征求意见并于自2009年1月1日起实施，在全国范围内统一取消公路养路费、航道养护费、公路运输管理费、公路客货运附加费、水路运输管理费、水运客货运附加费等六费，征收成品油消费税。这意味着取消了海南在燃油附加费中的公路养路费、公路运输管理费征收权。因此，海南省于2008年12月18日通过了《海南省机动车辆通行附加费征收管理暂行规定》，于2008年12月20日零时起正式实行。该规定将原含在燃油附加费中的过路费及过桥费作为通行附加费在燃油销售环节另行征收，仍不设卡收取通行费，继续确保“一脚油门踩到底”。至此，海南省燃油税的征收取消，改为征收高级公路通行附加费，但仍保持不在高速公路设立收费站点、不在车辆通行过程中收费。
三、海南高速公路运营模式利弊谈
海南高速公路的运营中通过燃油税改革的“四费合一”及之后的车辆通行附加费征收来募集高速公路建设、维护资金是对高速公路免费运营的一种有益尝试。其运营模式有以下有利方面：
1.体现了高速公路的公益性，提高了高速公路利用效率。征收税费，特别是在燃油环节征收费用来获取公路建设、维护资金更能实现高速公路的公共属性，也体现了用公路者缴费、多用路者多缴费的公平原则，这也是世界上较为通用的做法。
2.取消收费站点，“乱设卡、乱收费、乱罚款”的三乱现象得到有效遏制；彻底实现“一脚油门踩到底”，减少拥堵派队，给车辆舒适的行驶体验，节约时间。
3.在海南省这种运营模式下，缴费手续简化、效率提高，不像其他省份需要大量收费工作人员，也不用收费站点是建设，大大降低了运营成本。
4.一定程度上解决了公路建设、养护等经费短缺的问题。燃油附加费征收期间，其收入迅速增长。1993年海南公路养路费、过路费、过桥费、公路运输管理费合计征收规模为2.35亿元，1994年燃油税改革后，全年征收燃油附加费3.241亿元，比上年增长38%；至2001年征收的七年间累计征收120多亿元；至2004年全年征收6.751亿元，从1994年至2004年，燃油附加费年均增长7.6%[1]。自2008年12月20日征收车辆通行附加费后，截止2009年12月底，共征收8.48亿元[2]。2009年至2012年4年间共征收44.24亿元，年平均增长率16%。其中，公路建设还贷支出33.78亿元，占76%；公路建设及水毁抢修支出3.3亿元；规费征稽事业、非车用汽油补贴及水利基金等支出4.8亿元。以此同时，海南省以车辆通行附加费质押贷款，2009至2012年新增公路建设贷款79.26亿元，大大地加快了海南公路网建设和改造，促进了海南社会经济快速发展[3]。 当然，在海南省高速公路这种不收费运营模式也有一些弊端。如海南省高速公路税费征收是在燃油购买环节，是其省内燃油价格相对外省较高，导致燃油走私现象严重。另外将高速公路通行费简单地并入燃油成本中，对不经常使用高速公路的机动车辆（如城市中上下班代步的私家车等）有失公平。最重要的是，由于不再收取通行费，高速公路建设没有了民间资金进入，其投资建设完全依靠政府负担，财政压力加大。据2007年年底统计，海南省公路负债为112亿元，每年应偿还利息近9亿元[4]。2009年至2012年4年间共征收44.24亿元车辆通行附加费，平均每年约11亿元，这期间以车辆通行附加费质押贷款又新增公路建设贷款79.26亿元[3]。这导致收取的车辆通行附加费不足以维持还贷和正常运行，也严重增加了政府的财政负担及负债风险，更影响了海南省公路建设的持续发展。因此，海南省于2013年3月24日调整机动车辆通行附加费征收标准，其中，汽油通行附加费征收标准调整为1.05元/升（上调0.15元/升）；柴油机动车辆通行附加费征收标准调整为220元/吨/月（上调10元/吨/月）[1]。这在一定程度上缓解了财政负担及负债风险。
四、海南高速公路运营模式的借鉴意义
根据以上讨论，对比我国高速公路运营中的问题，笔者认为可以借鉴海南高速公路运营模式，推进我国燃油税改革，将机动车辆通行附加费征收并入其中，促进我国高速公路向公益性方向发展。在具体实践中，其他省份的高速公路横跨多省区，不具有海南省高速公路的“封闭性”；因此某一省份独立进行燃油税改革将可能出现燃油走私现象且不易稽查。另外，鉴于目前政府财政不足，高速公路的建设维护仍需社会资金进入，我国的燃油税改革有必要分步有序推进。
高速公路的收费政策继续存在必须以较大幅度降低收费标准为前提，由政府对高速公路运营企业进行补贴，如此以来，就留给高速公路的运营发展一个过渡时期，保证了这一时期社会资金的持续进入，也相对弱化了对较少使用高速公路车辆的不公平性，同时也将提高高速公路的使用效率。高速公路收费标准的降低使得车流量大幅增加，通行费收入及机动车辆通行附加费的总额也会相应增加。而且，车流量的大幅增加也会相应提高服务区及高速公路沿线开发项目等的收入。在降低收费标准的同时推进统一高速公路全国收费标准、实现全国联网收费，并且大量撤销收费站点、广泛推广ETC技术，减少人员成本投入、降低运营成本。这样一来由于运营收入增加、运营成本下降又可以促使进一步降低收费标准，就形成了一个良性循环，推进高速公路朝公益性方向发展，最终可实现高速公路的免费运行。
参考文献：
[1]吴文化，等.关于实施燃油税改革的若干问题——海南省燃油附加费实施情况调查[J].宏观经济研究，2006（1）.
[2]王麟.高速公路不收费的营运管理构想——以四川成南高速公路有限责任公司为例[D].成都：西南财经大学，2012.
[3]http：//www.hi.chinanews.com/hnnew/2013-03-24/293958.html.
[4]吴文化，等.关于实施燃油税改革的若干问题——海南省燃油附加费实施情况调查[J].宏观经济研究，2006（1）.
作者简介：
王洪艳（1987-），女，汉族，河北沧州人，天津商业大学公共管理学院在读硕士，研究方向：公共设施运营与管理，土地资源优化利用。
孙 钰（1965-），女，汉族，天津人，天津商业大学公共管理学院院长、教授，天津大学管理与经济学部博士生导师，研究方向：土地资源优化利用，公共设施运营与管理。
基金项目：2012年国家自然科学基金资助课题，名称：城市公共基础设施利用效益研究；项目批准号：71273186；研究期限：2012-2016
关键词：海南；高速公路；免费运营；启示
中图分类号：F540 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2014）09-00-02
一、引言
通过高速公路收费可以获得高速公路的建设与运维资金，从而缓解特定时期政府财力不足与高速公路发展亟需大量资金的矛盾，从而促进高速公路的健康快速发展。若高速公路由政府免费提供，则会导致过度竞争，产生严重拥堵，降低其使用效率。因此，对使用具有明显级差效益的高速公路进行收费，不仅符合“谁受益、谁负担”原则，也可有效避免拥挤，促进高速公路的高效运行。然而，从公共经济学上讲，高速公路具有公共产品性质，本应由政府提供，对公众免费开放。高速公路是一个国家经济发展重要的基础设施，在国民经济发展中发挥极其重要的促进作用，其基本属性就应当是社会公益性。虽然，目前世界各国的一些高速公路，以及是我国大多高速公路施行收费政策，但是从长远看来，高速公路免费是其终极发展方向。高速公路的商品属性特定社会经济发展时期经济水平的反映，而其公共产品属性是毋庸置疑的，其所体现的社会公益性才是永恒不变的。当条件成熟（经济水平足够高）时，高速公路商品属性要让位于公共属性，由政府免费供应高速公路，提高社会成员的公共福利。目前，也要注意防止高速公路的过度商品化，体现其公共产品属性。
因此，如何保证高速公路向公益性方向发展、体现其社会公益性的研究普遍受到关注。本文试图从海南省内的高速公路免费运营模式入手，结合其利弊的剖析，探讨其运营的经验与教训对我国高速公路发展有借鉴意义。
二、海南高速公路运营模式的关键——燃油税改革
海南省的高速公路之所以能坚持不收费政策，其关键在于“燃油附加税改革”，通过税费征收替代通行费征收来确保其高速公路的建设、营运、管理、养护等资金来源。
所谓燃油税，是指对汽车购用的汽油、柴油所征收的税，实际就是成品油消费税；是将现今普遍征收的养路费和其他费用合并成燃油税，通过法律约定整合各部门间的利益关系，从而最大限度地节省能源和基础设施开支。简而言之，就是将现有的养路费转换成燃油税，实行捆绑收费。通过燃油税征收募集高速公路建设维护资金也是世界各国的普遍做法。我国1998年就在讨论开征燃油税的问题，但由于其中牵涉利益纷争，遇到诸多问题和阻碍，进度缓慢。1993年12月，海南省人民政府率先出台《海南经济特区机动车辆燃油附加费征收管理办法》，将养路费、过路费、过桥费、运输管理费四费合一，征收燃油附加费，并于1994年1月1日正式执行。自此，海南省全部取消各公路收费站卡，实现了高速公路“一脚油门踩到底”。
海南省对柴油车及汽油车的燃油税征收方式不同。汽油车燃油附加费是按实际消费每升成品油的价格基础上增加一部分税率收取，油成本和附加税费用由各加油站在购油时预付，加油时再向车主收取。而柴油车是将养路费、过路费、过桥费、运输管理费合并每年一次性收齐。
2008年，我国燃油税费改革出现破冰之举，出台《成品油价税费改革方案》征求意见并于自2009年1月1日起实施，在全国范围内统一取消公路养路费、航道养护费、公路运输管理费、公路客货运附加费、水路运输管理费、水运客货运附加费等六费，征收成品油消费税。这意味着取消了海南在燃油附加费中的公路养路费、公路运输管理费征收权。因此，海南省于2008年12月18日通过了《海南省机动车辆通行附加费征收管理暂行规定》，于2008年12月20日零时起正式实行。该规定将原含在燃油附加费中的过路费及过桥费作为通行附加费在燃油销售环节另行征收，仍不设卡收取通行费，继续确保“一脚油门踩到底”。至此，海南省燃油税的征收取消，改为征收高级公路通行附加费，但仍保持不在高速公路设立收费站点、不在车辆通行过程中收费。
三、海南高速公路运营模式利弊谈
海南高速公路的运营中通过燃油税改革的“四费合一”及之后的车辆通行附加费征收来募集高速公路建设、维护资金是对高速公路免费运营的一种有益尝试。其运营模式有以下有利方面：
1.体现了高速公路的公益性，提高了高速公路利用效率。征收税费，特别是在燃油环节征收费用来获取公路建设、维护资金更能实现高速公路的公共属性，也体现了用公路者缴费、多用路者多缴费的公平原则，这也是世界上较为通用的做法。
2.取消收费站点，“乱设卡、乱收费、乱罚款”的三乱现象得到有效遏制；彻底实现“一脚油门踩到底”，减少拥堵派队，给车辆舒适的行驶体验，节约时间。
3.在海南省这种运营模式下，缴费手续简化、效率提高，不像其他省份需要大量收费工作人员，也不用收费站点是建设，大大降低了运营成本。
4.一定程度上解决了公路建设、养护等经费短缺的问题。燃油附加费征收期间，其收入迅速增长。1993年海南公路养路费、过路费、过桥费、公路运输管理费合计征收规模为2.35亿元，1994年燃油税改革后，全年征收燃油附加费3.241亿元，比上年增长38%；至2001年征收的七年间累计征收120多亿元；至2004年全年征收6.751亿元，从1994年至2004年，燃油附加费年均增长7.6%[1]。自2008年12月20日征收车辆通行附加费后，截止2009年12月底，共征收8.48亿元[2]。2009年至2012年4年间共征收44.24亿元，年平均增长率16%。其中，公路建设还贷支出33.78亿元，占76%；公路建设及水毁抢修支出3.3亿元；规费征稽事业、非车用汽油补贴及水利基金等支出4.8亿元。以此同时，海南省以车辆通行附加费质押贷款，2009至2012年新增公路建设贷款79.26亿元，大大地加快了海南公路网建设和改造，促进了海南社会经济快速发展[3]。 当然，在海南省高速公路这种不收费运营模式也有一些弊端。如海南省高速公路税费征收是在燃油购买环节，是其省内燃油价格相对外省较高，导致燃油走私现象严重。另外将高速公路通行费简单地并入燃油成本中，对不经常使用高速公路的机动车辆（如城市中上下班代步的私家车等）有失公平。最重要的是，由于不再收取通行费，高速公路建设没有了民间资金进入，其投资建设完全依靠政府负担，财政压力加大。据2007年年底统计，海南省公路负债为112亿元，每年应偿还利息近9亿元[4]。2009年至2012年4年间共征收44.24亿元车辆通行附加费，平均每年约11亿元，这期间以车辆通行附加费质押贷款又新增公路建设贷款79.26亿元[3]。这导致收取的车辆通行附加费不足以维持还贷和正常运行，也严重增加了政府的财政负担及负债风险，更影响了海南省公路建设的持续发展。因此，海南省于2013年3月24日调整机动车辆通行附加费征收标准，其中，汽油通行附加费征收标准调整为1.05元/升（上调0.15元/升）；柴油机动车辆通行附加费征收标准调整为220元/吨/月（上调10元/吨/月）[1]。这在一定程度上缓解了财政负担及负债风险。
四、海南高速公路运营模式的借鉴意义
根据以上讨论，对比我国高速公路运营中的问题，笔者认为可以借鉴海南高速公路运营模式，推进我国燃油税改革，将机动车辆通行附加费征收并入其中，促进我国高速公路向公益性方向发展。在具体实践中，其他省份的高速公路横跨多省区，不具有海南省高速公路的“封闭性”；因此某一省份独立进行燃油税改革将可能出现燃油走私现象且不易稽查。另外，鉴于目前政府财政不足，高速公路的建设维护仍需社会资金进入，我国的燃油税改革有必要分步有序推进。
高速公路的收费政策继续存在必须以较大幅度降低收费标准为前提，由政府对高速公路运营企业进行补贴，如此以来，就留给高速公路的运营发展一个过渡时期，保证了这一时期社会资金的持续进入，也相对弱化了对较少使用高速公路车辆的不公平性，同时也将提高高速公路的使用效率。高速公路收费标准的降低使得车流量大幅增加，通行费收入及机动车辆通行附加费的总额也会相应增加。而且，车流量的大幅增加也会相应提高服务区及高速公路沿线开发项目等的收入。在降低收费标准的同时推进统一高速公路全国收费标准、实现全国联网收费，并且大量撤销收费站点、广泛推广ETC技术，减少人员成本投入、降低运营成本。这样一来由于运营收入增加、运营成本下降又可以促使进一步降低收费标准，就形成了一个良性循环，推进高速公路朝公益性方向发展，最终可实现高速公路的免费运行。
参考文献：
[1]吴文化，等.关于实施燃油税改革的若干问题——海南省燃油附加费实施情况调查[J].宏观经济研究，2006（1）.
[2]王麟.高速公路不收费的营运管理构想——以四川成南高速公路有限责任公司为例[D].成都：西南财经大学，2012.
[3]http：//www.hi.chinanews.com/hnnew/2013-03-24/293958.html.
[4]吴文化，等.关于实施燃油税改革的若干问题——海南省燃油附加费实施情况调查[J].宏观经济研究，2006（1）.
作者简介：
王洪艳（1987-），女，汉族，河北沧州人，天津商业大学公共管理学院在读硕士，研究方向：公共设施运营与管理，土地资源优化利用。
孙 钰（1965-），女，汉族，天津人，天津商业大学公共管理学院院长、教授，天津大学管理与经济学部博士生导师，研究方向：土地资源优化利用，公共设施运营与管理。
基金项目：2012年国家自然科学基金资助课题，名称：城市公共基础设施利用效益研究；项目批准号：71273186；研究期限：2012-2016