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[摘 要]陕西南部的汉中、安康和商洛三市以独特的地理位置和自然条件形成了中国南北气候的分界线和生态屏障，是南水北调中线工程和引汉济渭工程的重要水源地和取水口，当地的生态建设和环境保护意义重大、世人关注。应该借鉴西方发达国家的成功经验，建立纵向和横向相结合的生态补偿机制，使生态环境保护地区和受益地区和谐发展。要强化全社会的生态文明意识、提高我国的生态文明水平。
[关键词]陕南；汉、丹江流域；生态补偿；生态文明
[中图分类号]F127.41 [文献标识码]A [文章编号]1002-7408(2008)02-0084-03
陕西南部的汉中、安康和商洛三市，因其独特的地理位置和自然条件。形成了中国南北气候的分界线和生态屏障。每年陕南汉、丹江流入丹江口水库的水量占该水库年来水量的70％左右。取水于丹江水库的南水北调中线工程每年向北京、天津、山东、河南和河北送水130亿立方。取水口位于安康与汉中交界处的引汉济渭工程每年向关中、陕北调水近十亿立方米。可见确保汉、丹江有充足的水量和清洁的水质是何等重要。然而陕南的生态异常脆弱，环境也有日益恶化的趋势。不尽快投入更多的人力、物力和财力去建设、去治理，后果堪忧。生态建设和环境保护是一项投资巨大的工程，绝非短期就能完成，需要陕南人民世世代代去建设、去保护。但是，陕南70％的县是国家贫困县，人均GDP不足5000元，不到全国平均水平的一半，在陕西省内也是经济落后地区，地方财政自给率在30％以下，贫困人口占相当大的比重，加快当地经济发展，摆脱贫困，是陕南人民的强烈愿望，也是十分紧迫的现实任务。资金有限，去发展当地经济，还是去搞生态建设和环境保护?在生态建设和环境保护中，必然要限制一些资源开发项目和部分产业的发展，是要短期局部利益，还是要长期的全局利益?这些问题常常使陕南当地政府和人民处于两难境地。如何破解这个难题?笔者认为，应该借鉴西方发达国家的成功经验，建立纵向和横向相结合的生态补偿机制，使生态环境保护地区和受益地区和谐发展。
一、陕南生态建设和环境保护的重要性和紧迫性
1．陕南在中国生态建设和环境保护战略中具有重要的地位
陕西南部的安康、汉中、商洛三市地处秦岭、巴山之间的祖国腹地，在全国的生态建设和环境保护战略全局中具有特殊重要的地位。由秦岭巴山组成的我国中央山地既是中国最为丰富的动植物基因库之一，也是长江、黄河两大水系重要的水源涵养区和重要支流的发源地。高耸的秦岭山脉和茂密的森林植被阻止了西北沙漠向东南侵蚀，大巴山的背脊挡住了西南酸雨的北上东进。秦岭北坡蕴含的丰富水源滋润着关中平原，是关中地区重要的水源地之一，同时也补充了黄河之水。发源于秦岭南坡和巴山东北坡的汉江、丹江是长江最重要的一、二级支流，对长江水量、水质有着十分重要的影响。可以说，陕南既是中国南北气候的分界线，也是调节中国南北气候的生态屏障。陕南的生态建设和环境保护是全局性的，搞好陕南生态环境的恢复和保护不仅使当地人民受益，还将造福于全国人民。而陕南生态环境的恶化和水体污染不仅危害当地人民，而且祸及整个长江中下游流域的人民乃至危及全国的生态安全。
2．陕南是中国南水北调中线工程的最重要的水源涵养区、是引汉济渭工程的取水口和水源地
中国水资源总量为2.8万亿立方，居世界第六位，但人均淡水资源量只有2200立方左右，在世界上排在第121位，被列为全世界113个贫水国之一。某些地区超采地下水，引起区域性地下水位下降，出现大面积地面下沉甚至塌陷开裂，北京、天津和河北等地均出现地面沉陷，严重地威胁到该地区的生存与发展。为了中国的国家安全和可持续发展，面对我国水资源严重短缺和时空分布不均的严峻形势，我们除了强调优先节水和提高水的循环利用率外，一个战略性的举措就是对全国的水资源进行空间上的重新配置——南水北调。陕南气候湿润、降雨丰沛，河流众多，水资源富集，多年平均降水量800——1400mm，年降水总量568.96亿立方米，其输入丹江口水库的总水量年均270亿立方米，占丹江口水库总来水量的70％。国家启动的南水北调中线工程取水于丹江口水库，计划每年向豫、鲁、京、津、冀地区调水130亿立方米。陕西为了突破水资源短缺对关中和陕北发展的瓶颈制约，也启动了“引汉济渭”工程，每年计划向关中和陕北调水近十亿立方米。两项调水工程中有近100亿立方米的调水量由陕南三市提供。所以，加强陕南生态建设和环境保护，对于陕西乃至中国的用水安全和社会经济可持续发展具有重要战略意义。
3．陕南三市的生态十分脆弱
陕南处于秦巴山区，地质构造复杂，断层密布，山高坡陡、沟壑纵横、地形破碎，属中重度水土流失区，境内水土流失严重，具体表现在：一是水土流失面积大，分布广；二是水土流失强度大；三是水土流失的类型多。陕南三市每年因水土流失有1000多公顷耕地石化。而地表石化又进一步加剧了水力侵蚀的水土流失；四是地质等山地灾害频繁，危害严重。据不完全统计，陕南共有崩塌、滑坡和泥石流灾害隐患点9900多处，是中国地质灾害多发地区之一。
4．陕南水资源污染呈逐年加剧趋势
近年来，随着工业化的发展和城市化进程的不断加快，汉、丹江沿岸城市生活污水和沿江工矿企业污水排放量逐年增加，造成部分河流和局部水资源污染，并有加重的趋势。2000年在汉江585.1公里的评价河段上枯水期超过三类水质标准的河段为33.8％，2002年汉江水系评价河长338.7公里，全年枯水期超过三类水质标准的河段40％。2000年丹江水系评介河长204公里，枯水期有20.6％的河长水质超过国家地表水三类标准。且汉、丹江水质污染情况每年都有所增加。
二、陕南三市处于发展与保护的两难选择之中
1．陕南三市发展地方经济的任务十分繁重
陕南处于经济欠发达的西部地区，70％的县是国家级贫困县，地方经济十分落后，群众生活相当贫穷，民间资本形成能力十分有限，地方政府财力拮据，以安康和汉中为例，2004年地方财政收入分别为5亿元和7.5亿元，而同年财政支出分别为16.18亿元和20亿元。地方财政自给率年均在30％以下。所以陕南人民发展本地经济、开发本地资源、脱贫致富的愿望十分强烈，当地政府来自社会的加快发展当地经济的压力非常大。
2．陕南三市承担着生态建设和环境保护的艰巨任务
陕南现有水土流失面积近3.4万平方公里，占国土面积的59％，但是，目前陕南仅有8821平方公里的水土流失面积得到初步治理，只占全部水土流失面积的25.9％左右。治理程度也只达到46％。显然，现有的水土流失治理投资力度和治理进度不能满足已经开工、输水在即的南水北调中线工程的要求。为此，陕南三市的政府规划在“十一五”期末，使陕南汉、 丹江流域的水土流失治理程度达到80％左右，使现有的29878平方公里急需治理的水土流失面积全部得到治理。在陕南汉、丹江流域1508．69万亩农用耕地中，25度以上的浅土陡坡耕地有804万亩，约为全部农用耕地面积的53％，按陕南三市的“十一五”规划，到“十一五”末将通过对现有缓坡地的坡改梯，根据土地适宜性评价调整土地利用结构，给陡坡耕地还林还草等政策措施、工程措施和生物措施，基本上消灭804万亩“三跑”地。保证陕南汉、丹江流域的农用耕地都成为“保肥、保水、保土”的“三保田”。与此同时，在陕南汉、丹江流域，耕地少，林地和宜林荒山荒坡比重很大。从大局出发，陕南三市必须对现有的林地坚决禁伐，对疏幼林地进行全面的人工补植和封育，对宜林荒山、荒坡加快造林绿化，力争在“十一五”末，三市的森林覆盖率由目前的43％左右提高到55％以上。
从国家用水安全和陕西经济发展全局出发，陕南三市必须抵制当地资源开发和资本引进的冲动，对“高资源消耗高污染排放的项目不予引进和建设，严格控制本地污染物排放总量，保证流域内地表水质符合水功能环境区划要求，把汉、丹江出境水质控制在国家地表水二类标准以上，确保水质安全。
综合以上分析，陕南三市肩负着经济发展和保护生态环境双重责任。无论是发展经济还是生态环境保护都需要巨大的资金投入和当地政府及人民的积极支持。在当地财力捉襟见肘和国家资金支持十分有限的情况下，必然出现顾此失彼的两难境地，特别是生态环境建设和保护在一定程度上限制本地资源的开发和产业发展的规模和领域。当地经济发展速度和群众脱贫致富的步伐将受到很大影响。尽管当地政府从全局出发要求群众：不要金山银山、只要青山绿水，舍去眼前为长远，舍弃小我为全局。但是，如果在生态建设和环境保护中付出代价的当地人民不能得到应有补偿，他们最关心的生存发展问题得不到解决时，政府的号召就不会被理解，与政府积极配合会变为消极的对抗，进而导致生态环境再度恶化，环境污染再度加重，使多年来经过艰苦努力取得的生态环境建设成果付诸东流，这绝不是危言耸听。
三、建立生态补偿机制，促进生态文明发展
保护生态环境、建设生态文明是全面建设小康社会的重要目标，也是陕南人民肩负的神圣历史责任，一个山清水秀的秦巴山区，一条水量充足、水质洁净的汉江和丹江，对于全省、全国、对于长江中下游地区，对于南水北调中线工程输水沿线人民和关中陕北人民都十分重要。为了全局利益，陕南汉、丹江流域人民应当做出一些牺牲。但是，作为中央政府和陕西省政府在强调全局利益和长远利益的同时也应考虑到陕南汉、丹江流域人民的现实利益和局部利益，作为享受着陕南汉、丹江流域生态环境收益的长江中下游地区和南水北调中线工工程的受水区及关中陕北地区也应当“饮水思源”，对于生态环境保护区实施补偿。
1．完善主体功能区划、界定地方政府职能
中央政府应从全国生态安全战略全局的要求出发，根据国家主体功能区划中陕南汉、丹江流域的区域主体功能定位，重新界定陕南汉、丹江流域地方政府的职能，弱化陕南汉、丹江流域地方政府盲目追求经济发展速度，过度开发地方资源，提供地方性公共产品的职能，强化其生态建设和环境保护的职能。由此而造成的当地经济福利的损失和地方公共产品的短缺，通过增加中央政府对陕南三市的转移支付来解决。
2．要建立纵向转移支付和横向转移支付相结合的生态补偿机制，协调各方利益关系、推进陕南生态文明发展
(1)要在全国性生态补偿政策的执行中向陕南汉、丹江流域进行区域性倾斜。如：在退耕还林(草)工程、天然林保护工程、生态公益林补偿金政策、生态移民政策等政策的实施中向陕南汉、丹江流域进行倾斜，在这一地区安排更多的项目和资金并延长政策实施的时间，以加快这一地区的生态恢复和生态建设的步伐。
(2)加快制定有针对性的、有差别的区域性、流域性生态补偿政策。尽快启动并抓紧实施《丹江口水库及其上游水污染防治及水土保持规划》。抓紧制定与秦岭保护区的保护目标及保护措施相配套的生态补偿政策标准及其实施细则。使陕南地区的政府和人民在生态保护上既有章可循、又有利可图。
(3)要制定中央政府和省政府对陕南地区生态产业发展的支持政策。对适宜在水源保护区内发展的，低消耗、低污染、低排放的环境友好型、资源节约型产业的发展给予直接的投资补贴或银行贷款贴息。统筹好陕南地区的生态保护和经济社会发展，使陕南地区走上生产发展、生活富裕、生态良好的可持续发展之路。
(4)参照欧、美国家的做法，建立起地方政府之间的横向生态补偿机制。如美国为了提高流域上游地区人民对水土保持工作的积极性，采取了水土保持补偿机制，即由流域下游水土保持受益地区对做出生态环境贡献的上游地区进行货币补偿。再如，德国采取的生态补偿机制，资金支出主要就是采用横向转移支付。利用这种横向转移支付，德国和美国既保证了国家生态环境战略规划的实施，又均衡了地区之间的经济福利水平和公共产品供给。
它山之石、可以攻玉，享受着陕南人民提供的生态产品和生态服务的长江中下游地区、南水北调中线工程输水沿线地区、受水区、关中和陕北地区同样没有理由“坐享其成”，而应“饮水思源”。生态建设和环境保护受益区在享受生态产品和生态服务的同时，应拿出享用“外部效用”价值的合理份额对生态建设和环境保护区进行补偿。这种补偿的计算方法和数额标准可以由生态受益区和生态保护区的政府通过协商加以确定，也可以采用“影子价格”和“虚拟市场”的方法来确定。但基本原则是不小于生态保护区生态产品和生态服务的生产成本，不大于生态受益区享受的生态产品和生态服务的价值。总之，纵向和横向相结合的生态环境补偿机制不仅可以使陕南地方政府得到来自中央政府的纵向转移支付，还可以获得生态环境受益区的横向转移支付，可以抑制当地有损生态环境的资源开发的冲动，同时又能减轻他们发展地方经济的压力，使陕南三市不再在生态环境保护和发展地方经济上顾此失彼，使陕南三市的政府和群众能持续地积极地搞好汉、丹江流域的生态建设与环境保护，形成南北、东西共同发展的和谐局面。
[责任编辑：黎峰]
[关键词]陕南；汉、丹江流域；生态补偿；生态文明
[中图分类号]F127.41 [文献标识码]A [文章编号]1002-7408(2008)02-0084-03
陕西南部的汉中、安康和商洛三市，因其独特的地理位置和自然条件。形成了中国南北气候的分界线和生态屏障。每年陕南汉、丹江流入丹江口水库的水量占该水库年来水量的70％左右。取水于丹江水库的南水北调中线工程每年向北京、天津、山东、河南和河北送水130亿立方。取水口位于安康与汉中交界处的引汉济渭工程每年向关中、陕北调水近十亿立方米。可见确保汉、丹江有充足的水量和清洁的水质是何等重要。然而陕南的生态异常脆弱，环境也有日益恶化的趋势。不尽快投入更多的人力、物力和财力去建设、去治理，后果堪忧。生态建设和环境保护是一项投资巨大的工程，绝非短期就能完成，需要陕南人民世世代代去建设、去保护。但是，陕南70％的县是国家贫困县，人均GDP不足5000元，不到全国平均水平的一半，在陕西省内也是经济落后地区，地方财政自给率在30％以下，贫困人口占相当大的比重，加快当地经济发展，摆脱贫困，是陕南人民的强烈愿望，也是十分紧迫的现实任务。资金有限，去发展当地经济，还是去搞生态建设和环境保护?在生态建设和环境保护中，必然要限制一些资源开发项目和部分产业的发展，是要短期局部利益，还是要长期的全局利益?这些问题常常使陕南当地政府和人民处于两难境地。如何破解这个难题?笔者认为，应该借鉴西方发达国家的成功经验，建立纵向和横向相结合的生态补偿机制，使生态环境保护地区和受益地区和谐发展。
一、陕南生态建设和环境保护的重要性和紧迫性
1．陕南在中国生态建设和环境保护战略中具有重要的地位
陕西南部的安康、汉中、商洛三市地处秦岭、巴山之间的祖国腹地，在全国的生态建设和环境保护战略全局中具有特殊重要的地位。由秦岭巴山组成的我国中央山地既是中国最为丰富的动植物基因库之一，也是长江、黄河两大水系重要的水源涵养区和重要支流的发源地。高耸的秦岭山脉和茂密的森林植被阻止了西北沙漠向东南侵蚀，大巴山的背脊挡住了西南酸雨的北上东进。秦岭北坡蕴含的丰富水源滋润着关中平原，是关中地区重要的水源地之一，同时也补充了黄河之水。发源于秦岭南坡和巴山东北坡的汉江、丹江是长江最重要的一、二级支流，对长江水量、水质有着十分重要的影响。可以说，陕南既是中国南北气候的分界线，也是调节中国南北气候的生态屏障。陕南的生态建设和环境保护是全局性的，搞好陕南生态环境的恢复和保护不仅使当地人民受益，还将造福于全国人民。而陕南生态环境的恶化和水体污染不仅危害当地人民，而且祸及整个长江中下游流域的人民乃至危及全国的生态安全。
2．陕南是中国南水北调中线工程的最重要的水源涵养区、是引汉济渭工程的取水口和水源地
中国水资源总量为2.8万亿立方，居世界第六位，但人均淡水资源量只有2200立方左右，在世界上排在第121位，被列为全世界113个贫水国之一。某些地区超采地下水，引起区域性地下水位下降，出现大面积地面下沉甚至塌陷开裂，北京、天津和河北等地均出现地面沉陷，严重地威胁到该地区的生存与发展。为了中国的国家安全和可持续发展，面对我国水资源严重短缺和时空分布不均的严峻形势，我们除了强调优先节水和提高水的循环利用率外，一个战略性的举措就是对全国的水资源进行空间上的重新配置——南水北调。陕南气候湿润、降雨丰沛，河流众多，水资源富集，多年平均降水量800——1400mm，年降水总量568.96亿立方米，其输入丹江口水库的总水量年均270亿立方米，占丹江口水库总来水量的70％。国家启动的南水北调中线工程取水于丹江口水库，计划每年向豫、鲁、京、津、冀地区调水130亿立方米。陕西为了突破水资源短缺对关中和陕北发展的瓶颈制约，也启动了“引汉济渭”工程，每年计划向关中和陕北调水近十亿立方米。两项调水工程中有近100亿立方米的调水量由陕南三市提供。所以，加强陕南生态建设和环境保护，对于陕西乃至中国的用水安全和社会经济可持续发展具有重要战略意义。
3．陕南三市的生态十分脆弱
陕南处于秦巴山区，地质构造复杂，断层密布，山高坡陡、沟壑纵横、地形破碎，属中重度水土流失区，境内水土流失严重，具体表现在：一是水土流失面积大，分布广；二是水土流失强度大；三是水土流失的类型多。陕南三市每年因水土流失有1000多公顷耕地石化。而地表石化又进一步加剧了水力侵蚀的水土流失；四是地质等山地灾害频繁，危害严重。据不完全统计，陕南共有崩塌、滑坡和泥石流灾害隐患点9900多处，是中国地质灾害多发地区之一。
4．陕南水资源污染呈逐年加剧趋势
近年来，随着工业化的发展和城市化进程的不断加快，汉、丹江沿岸城市生活污水和沿江工矿企业污水排放量逐年增加，造成部分河流和局部水资源污染，并有加重的趋势。2000年在汉江585.1公里的评价河段上枯水期超过三类水质标准的河段为33.8％，2002年汉江水系评价河长338.7公里，全年枯水期超过三类水质标准的河段40％。2000年丹江水系评介河长204公里，枯水期有20.6％的河长水质超过国家地表水三类标准。且汉、丹江水质污染情况每年都有所增加。
二、陕南三市处于发展与保护的两难选择之中
1．陕南三市发展地方经济的任务十分繁重
陕南处于经济欠发达的西部地区，70％的县是国家级贫困县，地方经济十分落后，群众生活相当贫穷，民间资本形成能力十分有限，地方政府财力拮据，以安康和汉中为例，2004年地方财政收入分别为5亿元和7.5亿元，而同年财政支出分别为16.18亿元和20亿元。地方财政自给率年均在30％以下。所以陕南人民发展本地经济、开发本地资源、脱贫致富的愿望十分强烈，当地政府来自社会的加快发展当地经济的压力非常大。
2．陕南三市承担着生态建设和环境保护的艰巨任务
陕南现有水土流失面积近3.4万平方公里，占国土面积的59％，但是，目前陕南仅有8821平方公里的水土流失面积得到初步治理，只占全部水土流失面积的25.9％左右。治理程度也只达到46％。显然，现有的水土流失治理投资力度和治理进度不能满足已经开工、输水在即的南水北调中线工程的要求。为此，陕南三市的政府规划在“十一五”期末，使陕南汉、 丹江流域的水土流失治理程度达到80％左右，使现有的29878平方公里急需治理的水土流失面积全部得到治理。在陕南汉、丹江流域1508．69万亩农用耕地中，25度以上的浅土陡坡耕地有804万亩，约为全部农用耕地面积的53％，按陕南三市的“十一五”规划，到“十一五”末将通过对现有缓坡地的坡改梯，根据土地适宜性评价调整土地利用结构，给陡坡耕地还林还草等政策措施、工程措施和生物措施，基本上消灭804万亩“三跑”地。保证陕南汉、丹江流域的农用耕地都成为“保肥、保水、保土”的“三保田”。与此同时，在陕南汉、丹江流域，耕地少，林地和宜林荒山荒坡比重很大。从大局出发，陕南三市必须对现有的林地坚决禁伐，对疏幼林地进行全面的人工补植和封育，对宜林荒山、荒坡加快造林绿化，力争在“十一五”末，三市的森林覆盖率由目前的43％左右提高到55％以上。
从国家用水安全和陕西经济发展全局出发，陕南三市必须抵制当地资源开发和资本引进的冲动，对“高资源消耗高污染排放的项目不予引进和建设，严格控制本地污染物排放总量，保证流域内地表水质符合水功能环境区划要求，把汉、丹江出境水质控制在国家地表水二类标准以上，确保水质安全。
综合以上分析，陕南三市肩负着经济发展和保护生态环境双重责任。无论是发展经济还是生态环境保护都需要巨大的资金投入和当地政府及人民的积极支持。在当地财力捉襟见肘和国家资金支持十分有限的情况下，必然出现顾此失彼的两难境地，特别是生态环境建设和保护在一定程度上限制本地资源的开发和产业发展的规模和领域。当地经济发展速度和群众脱贫致富的步伐将受到很大影响。尽管当地政府从全局出发要求群众：不要金山银山、只要青山绿水，舍去眼前为长远，舍弃小我为全局。但是，如果在生态建设和环境保护中付出代价的当地人民不能得到应有补偿，他们最关心的生存发展问题得不到解决时，政府的号召就不会被理解，与政府积极配合会变为消极的对抗，进而导致生态环境再度恶化，环境污染再度加重，使多年来经过艰苦努力取得的生态环境建设成果付诸东流，这绝不是危言耸听。
三、建立生态补偿机制，促进生态文明发展
保护生态环境、建设生态文明是全面建设小康社会的重要目标，也是陕南人民肩负的神圣历史责任，一个山清水秀的秦巴山区，一条水量充足、水质洁净的汉江和丹江，对于全省、全国、对于长江中下游地区，对于南水北调中线工程输水沿线人民和关中陕北人民都十分重要。为了全局利益，陕南汉、丹江流域人民应当做出一些牺牲。但是，作为中央政府和陕西省政府在强调全局利益和长远利益的同时也应考虑到陕南汉、丹江流域人民的现实利益和局部利益，作为享受着陕南汉、丹江流域生态环境收益的长江中下游地区和南水北调中线工工程的受水区及关中陕北地区也应当“饮水思源”，对于生态环境保护区实施补偿。
1．完善主体功能区划、界定地方政府职能
中央政府应从全国生态安全战略全局的要求出发，根据国家主体功能区划中陕南汉、丹江流域的区域主体功能定位，重新界定陕南汉、丹江流域地方政府的职能，弱化陕南汉、丹江流域地方政府盲目追求经济发展速度，过度开发地方资源，提供地方性公共产品的职能，强化其生态建设和环境保护的职能。由此而造成的当地经济福利的损失和地方公共产品的短缺，通过增加中央政府对陕南三市的转移支付来解决。
2．要建立纵向转移支付和横向转移支付相结合的生态补偿机制，协调各方利益关系、推进陕南生态文明发展
(1)要在全国性生态补偿政策的执行中向陕南汉、丹江流域进行区域性倾斜。如：在退耕还林(草)工程、天然林保护工程、生态公益林补偿金政策、生态移民政策等政策的实施中向陕南汉、丹江流域进行倾斜，在这一地区安排更多的项目和资金并延长政策实施的时间，以加快这一地区的生态恢复和生态建设的步伐。
(2)加快制定有针对性的、有差别的区域性、流域性生态补偿政策。尽快启动并抓紧实施《丹江口水库及其上游水污染防治及水土保持规划》。抓紧制定与秦岭保护区的保护目标及保护措施相配套的生态补偿政策标准及其实施细则。使陕南地区的政府和人民在生态保护上既有章可循、又有利可图。
(3)要制定中央政府和省政府对陕南地区生态产业发展的支持政策。对适宜在水源保护区内发展的，低消耗、低污染、低排放的环境友好型、资源节约型产业的发展给予直接的投资补贴或银行贷款贴息。统筹好陕南地区的生态保护和经济社会发展，使陕南地区走上生产发展、生活富裕、生态良好的可持续发展之路。
(4)参照欧、美国家的做法，建立起地方政府之间的横向生态补偿机制。如美国为了提高流域上游地区人民对水土保持工作的积极性，采取了水土保持补偿机制，即由流域下游水土保持受益地区对做出生态环境贡献的上游地区进行货币补偿。再如，德国采取的生态补偿机制，资金支出主要就是采用横向转移支付。利用这种横向转移支付，德国和美国既保证了国家生态环境战略规划的实施，又均衡了地区之间的经济福利水平和公共产品供给。
它山之石、可以攻玉，享受着陕南人民提供的生态产品和生态服务的长江中下游地区、南水北调中线工程输水沿线地区、受水区、关中和陕北地区同样没有理由“坐享其成”，而应“饮水思源”。生态建设和环境保护受益区在享受生态产品和生态服务的同时，应拿出享用“外部效用”价值的合理份额对生态建设和环境保护区进行补偿。这种补偿的计算方法和数额标准可以由生态受益区和生态保护区的政府通过协商加以确定，也可以采用“影子价格”和“虚拟市场”的方法来确定。但基本原则是不小于生态保护区生态产品和生态服务的生产成本，不大于生态受益区享受的生态产品和生态服务的价值。总之，纵向和横向相结合的生态环境补偿机制不仅可以使陕南地方政府得到来自中央政府的纵向转移支付，还可以获得生态环境受益区的横向转移支付，可以抑制当地有损生态环境的资源开发的冲动，同时又能减轻他们发展地方经济的压力，使陕南三市不再在生态环境保护和发展地方经济上顾此失彼，使陕南三市的政府和群众能持续地积极地搞好汉、丹江流域的生态建设与环境保护，形成南北、东西共同发展的和谐局面。
[责任编辑：黎峰]