公有住房最初的分配对象是各级政府的干部、工作人员和企业的劳动模范、先进生产者，以及少数居住困难的生产积极分子，随着公房数量的不断增长，尤其住房私有化改革，公有住房的分配对象扩展到全体具有城镇户籍的居民。很明显，公有住房的分配采用的是行政手段而非经济手段，公有住房不参与市场，住房从供给者到消费者手中，没有经过市场，也不以货币为媒介。公房“租金”并无租赁市场予以确定或调整，而是由地方行政手段进行統一规定，往往通过“以租养房”的形式由房管部门管理、修缮及维护。由于城市发展种种原因，这些在上世纪 80 年代以前兴建的公有住房，往往位于城市范围内，甚至位于城市的中心地块，且普遍面临年久失修、设备老化的困境，成为居民居住与城市发展不同步的鲜明体现。城市中心地带的公有住房逐渐老化，居住于此的城市低收入群体，户籍身份与住房福利享有的双重资格使得他们在与地方政府博弈过程中，并非简单意义上的弱势，虽然只具有“不充分”居住权，但却基于公有住房社区的地段优势来谋求住房权利最大化，无论是在社会道德舆论层面还是在拆迁经济收益回报上都“绑架”了政府。对于地方政府而言，短期内公有住房社区没有进行土地开发可能，或者说收回使用权需要付出高额市场性代价，再加上对公有住房收回使用权的时间预期，地方政府对公有住房社区治理缺乏制度性动力，表现为对公有住房社区管理、修缮和维护时的投入“不积极”，而仅以为数不多的社区公共服务达到“托底”性的社会住房保障功能。因此造成的客观事实是：城市低收入户籍居民集聚于此，成为“类贫民窟”的住房阶级。
　　卢俊秀：《城市公有住房的居住权、政府责任与行为逻辑——以上海S社区为例》，《华东师范大学学报》（哲学社会科学版）2018年第4期。