【摘要】家庭联户代表制度是关于农村民主管理的一次有益探索。它的优势性主要体现在：创新了基层民主管理组织形式；促进了村务监督的有效化；解决了基层社会中的一些突出矛盾，等等。另外，这项制度在实施的过程中也存在一些问题，如联户代表会决策效率较低等。但总的说来，这一制度为我国当今的基层民主改革提供了深刻的启示。
　　
　　党的十七大报告把发展基层民主、保障人民享有更多更切实的民主权利作为社会主义政治建设的一项重大任务，并要求把它作为发展社会主义民主政治的基础性工作重点推进，同时明确指出，“依靠人民群众，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，对干部实行民主监督，是人民当家作主最有效、最广泛的途径。”
　　20世纪70年代末，在中国农村大地上响起了一声春雷，那就是家庭联产承包责任制在安徽凤阳小岗村的出现。跨入21世纪后，我国农村改革进入了攻坚阶段，突出的问题已不再局限于经济领域，并逐渐扩展到了政治领域。同时，对于日益凸显的“三农问题”，我们不能局限于经济视角的分析，更应该从政治的角度来进行解读。传统的农村治理模式已很难适应当今农村经济社会发展的需要，面对新形势下出现的新情况、新问题，河南省郑州市中牟县白沙镇依据当地的实际情况，在所辖区域内建立起了家庭联户代表制度，为我国农村基层民主政治建设和乡村治理提供了重要的经验。这种改革创新，力图形成一个村治行为主体多元化和利益需求、行为方式差异性鲜明的村庄治理系统，并且使之相互促动，以此推动我国农村基层民主政治建设和乡村治理迈上一个新的台阶。
　　家庭联户代表制度的运行
　　家庭联户代表制度的运行过程为：首先，由每个独立家庭推选1个家庭代表，10个家庭代表推选1个联户代表，接着由联户代表与村民组组长一起组成组委会，参与村民组事务管理；其次，由各个村民组的联户代表组成的全体会议再按10∶1的比例选举出监委会，负责对村委会工作的日常监督，全面监督村委会的财务收支情况；最后，监委会与村党支部、村委会构成村一级领导、决策、执行、民意监督的完整体制。
　　家庭联户代表制度是关于农村民主管理、村民自治的一次有益的探索，也是民主集中制在农村基层管理中的新体现，即：家庭联户代表制度以农村家庭代表和联户代表为基础，以“三会”（村民组组委会、村民监督委员会、村联户代表全体会）为载体，以培训家庭代表和联户代表为手段，从而使农民群众行使民主权利的内容更加具体化。
　　家庭联户代表制度的优越性
　　家庭联户代表制度与传统村治模式相比，其优越性主要体现在以下几个方面：
　　家庭联户代表制度进一步阐释了基层民主的内涵，创新了基层民主管理的组织形式。创新基层民主管理是党对农村工作领导方式转变的要求。中牟县在《中华人民共和国村民委员会组织法》的法律框架下，根据地方实际，实行农村家庭联户代表制度，即“一户一代表，十户一联合”的管理体系，进一步阐释了基层民主的内涵，创新了基层民主管理的组织形式，健全、完善了党组织领导的充满活力的基层群众自治机制。
　　家庭联户代表制度促进了涉及农民群众利益的一些大事、难事的顺利解决。白沙镇通过选举家庭代表、联户代表，召开联户代表大会，为村民参与民主管理提供了有效路径。联户代表在广泛征求联户群众意见的基础上，较好地统一了村民的意见，通过在联户代表大会上的民主讨论、协商，一些涉及群众切身利益的大事、难事得到了妥善解决。
　　家庭联户代表制度促进了村务监督的有效化。白沙镇以前的项目占地、公益事业占地，存在收入不透明、财务不公开等问题，群众意见很大。实行家庭联户代表制度以后，“征地”要召开联户代表大会讨论决定，收入由监委会监管，支出由联户代表会议决定，使权力在“阳光”下运转，让百姓放心、安心。自实行家庭联户代表制度之后，白沙镇村务状况得到了明显改善，农民因村务问题“上访”的情况逐步减少，这就是很好的证明。
　　基层“社会法庭”的设立防止了矛盾的进一步升级，促进了农村社会的和谐稳定。解决我们当前面临的社会矛盾，应当采用诉讼、调解等多管齐下的策略，同时鼓励当事人通过非诉讼途径解决纠纷。中国的民调制度被称为“东方经验”。在我国广大基层，选拔一些懂法律、有威信、正直的人担任民事调解员，充分发挥调解员人熟、地熟、情况熟的优势，在矛盾纠纷扩大、激化前进行法制、道德教育，有利于发挥民众自主解决矛盾的能力，并可以把大量的矛盾化解在基层。而要更好地解决这一问题，就必须加强制度创新。白沙镇基层“社会法庭”的设立，就是一种途径，一个创举。
　　作为家庭联户代表制度重要配套的基层“社会法庭”，为有效解決家庭联户代表制度实施过程中存在的问题创造了条件。设立基层“社会法庭”，鼓励大家献计献策，充分发挥乡镇基层工作人员和联户代表自主解决乡邻矛盾的能力，可以促使问题在内部解决、在基层解决。自从实施家庭联户代表制、设立基层“社会法庭”后，白沙镇农民“上访”现象明显减少，联户农民更倾向于依托自己选出的联户代表寻找解决问题的途径。同时，干群关系紧张的状况也得到了明显改善。
　　家庭联户代表制度在实践中的困惑
　　开展工作的效率相对较低。作者通过实地走访和参与白沙镇某村联户代表会议发现，村组的决策效率相对较低，通常的情形是，经过长时间的讨论也难以形成决议。通过交谈得知，这种现象在其他村组也广泛存在。和谐，是有原则的和谐；民主，是有条件的民主。绝对的民主是难以实现或者说是不存在的，在充分发扬民主的同时，工作效率也是必须考虑的。
　　因此，笔者认为，作为家庭联户代表制度的发源地，具有良好民风的中牟县白沙镇应着重探索如何在家庭联户代表制度框架下提高开展工作的效率，在充分反映广大农民心声和维护广大农民利益的前提下，兼顾效率，创建“效率型民主”。
　　“潜”信任危机的存在。根据心理学上“晕轮效应”，人们对他人的认知判断首先是根据个人的好恶得出的，然后再从这个判断推论出认知对象的其他品质。也就是说，一个人如果被标明是好的，那么，他就会被一种积极肯定的光环笼罩，并被赋予一切优秀的品质；如果一个人被标明是坏的，他就被一种消极否定的光环所笼罩，并被认为具有各种坏品质。
　　 在谈到村组干部“廉洁”自律的问题时，部分群众总会下意识、先入为主地认为干部不廉洁。但另一方面，他们又拿不出具体的证据来证明。“谈腐败却拿不出证据，说廉洁却又常常持怀疑的态度”是部分群众内心的真实写照。在这种心理作用下，人与人之间便无法建立起起码的信任关系。这一方面显现出在现今农村基层自治组织的制度建设过程中，干群互动机制尚未健全，干群信息不对称；另一方面，部分群众的“潜”意识行为导致基层村组干部在农村具体开展工作时面临“潜”意识的抵抗，而这种“潜”意识抵抗显现出的“潜”信任危机更成为了村组干部的一种心理负担与精神压力。
　　家庭联户代表制度对当今我国基层民主改革的启示
　　借鉴白沙镇家庭联户代表制度实践的经验，探索农村基层民主政治体制的改革，是一项具有历史性、前瞻性的伟大工程。
　　坚持中国共产党的领导，扩大党的群众基础。我国所进行的政治体制改革，是在坚持四项基本原则的前提下进行的，改革的推行，必须坚持中国共产党的领导，即永远跟党走，同时不断扩大党的群众基础，坚持“从群众中来，到群众中去”，密切联系广大人民群众。家庭联户代表制度在白沙镇的践行，是人民智慧的充分展现，更是党密切联系群众并拥有广泛群众基础的体现。
　　推进“依法治国”，加强法制建设。法制是社会文明进步的重要内容。经济的发展必然推动民主的发展，而民主的发展需要法制作为保障。一个现代化的社会，必定是一个法制完备的社会。法治兴则国运昌，国运昌则法制明。30多年的改革开放经验表明，我们一切改革成果的取得都与依法治国的伟大方略息息相关。白沙镇家庭联户代表制度的实践也充分证明了这一点。
　　完善民主监督制度。舆论监督是保证社会良性运行的一种重要机制。江泽民总书记在《中国共产党第十五次全国代表大会上的报告》中明确提出，“把党内监督、法律监督、群众监督结合起来，发挥舆论监督的作用。”
　　在农村，要充分发挥监委会在具体监督过程中的重要作用。在思想观念和监督内容上，要从单纯的支持性监督向支持性监督和制约性监督并重转变，要从程序性监督向程序性监督和实质性监督并重转变。要充分发挥代表的作用，提高代表活动的质量，同时代表自身要严格要求自己以确保代表作用的有效发挥。
　　发展来自稳定，和谐源于德政，改革重在创新。正如白沙镇政府门前对联标识的那样，“家庭联产承包制促进农村经济，家庭联户代表制保持农村稳定”，正是这种双轮配套的改革方案与发展新思路，推动着白沙镇政治、经济、社会的良性运行和协调发展。白沙镇实行家庭联户代表制度的做法，牢牢把握稳定这个经济社会发展的前提，深刻认识到了政治建设对经济社会发展的重要推动作用，是我国农村基层民主政治建设的典范。（作者单位：郑州大学公共管理学院）