论文部分内容阅读
摘要：土地被征收后由于征地补偿费用不能合理发放、安置措施不到位，相应的医疗、教育缺乏保障。失地农民问题的复杂性和艰巨性，决定了解决失地农民问题要统筹全局，应作长远考虑。文章指出，要从保障农民根本利益的角度出发，切实办好最低生活保障、医疗保障养老保障。
关键词：失地农民根本利益社会保障
中图分类号：F301.1
文献标识码：A
文章编号：1004-4914(2008)07-046-02
土地征用随着我国工业化、城市化战略进程的推进，对城市内及其周边的农业产生了巨大的影响。越来越多的农民失去了以往赖以生存的土地；违法违规征用农民集体土地、不及时足额支付征地补偿费等侵害农民合法权益现象时有发生。我国是一个农业大国。有效地保护农民利益，稳定农村形势，对以促进我国经济和社会各项事业的健康发展有着重要的意义。为此，笔者就我国城市化进程中如何更好地保障失地农民合法权益问题作初步探讨。土地征收作为一项基本的土地法律制度，普遍存在于各国的法律之中。土地征收是指国家或政府为了公共目的而强制将私有土地收归国家而给与补偿的制度。因而土地征收具有强制性、公益性、补偿性和救济性等法律特征。土地对于农民来讲是最基本的生活保障载体，拥有土地是农民与社会其他人群相区别的一个重要特征，也是农村家庭的核心秉性。由于农民拥有稳定的土地使用权，来自于土地的收入成为农民最基本、最可靠的收入来源，是家庭保障最基本的经济基础，也是农民最后的一道生活安全保障。所以，完善现有的土地征用制度迫在眉睫。
一、失地农民权益缺失的现状和原因
1 现状。按照《全国土地利用总体规划纲要》，2000年至2030年的30年间占用耕地将超过5450亩。这意味着失地农民的队伍还将继续扩大，且呈逐年上升的趋势。被征用的土地多属于良田，位置较好。城郊的土地在经过多年合作以后，已变成良田，土地的质量较好，升值潜力大；失地农民居住较为集中，群体内血缘关系影响较大，这些人群当中，多数人没有一技之长，除了事农以外其它技能基本不会，失地就意味着失去生活来源；失地农民与征地一方经常发生矛盾。而失地农民又处于弱势地位，土地被征用之后生活支出较之以前有大幅度提高，应得到的补偿往往迟迟不能到位，加之，安置措施不到位，相应的医疗、教育缺乏保障。现行的征地制度承认农民拥有集体土地所有权。但在征地过程中一些不法商贩勾结因利益熏心而丧失原则的地方官员，强行剥夺了农民对集体土地的所有权、使用权、收益权。他们巧立名目，打着实业投资的旗号。实际上是变相炒地。尤其是一些具有较大升值空间的土地，被他们征占后，故意长期闲置：还有的为逃避政府查处，只投入少量人力物力，开发一小部分，其余的等待更大的升值后再开发。既浪费了土地资源，降低了土地配置的效率，又使得广大失地农民的合法权益不能得到很好的保护。现在所采取的对失地农民的补偿方式，多为一次性的货币形式，而且标准偏低。在被征地集体经济组织与失地农民之间的分配比例上不尽合理，相应的社会监督机制没能很好地发挥作用；一些地方政府还想方设法地截留、挪用失地农民的安置费用。从而导致很多失地农民无法足额拿到应得的补偿费，严重地损害了失地农民的合法权益。
2 原因。按照我国土地管理相关政策规定，土地的利用，尤其是将耕地转为非农业建设用地是严格控制的，国家有专门的土地管理机构。征地者需要避级上报征地规划，各级政府在编制本行政区域内的土地利用总体规划时，是下级依据规划依据上级规划。并实行分级审批制度。实际生活当中，一些不法开发商通过各种非法手段，或报批的土地是“荒地”、“废耕地”，基本上没有农田，但实际上所征用的土地是国家明令禁止占用的良田；或化整为零，或应将用于公用事业的建成商品房。他们巧立名目，打“擦边球”，钻空子，腐蚀拉拢一些丧失原则的地方官员，以达到大面积非法占用土地的目的，往往使得失地农民得不到合理的安置。失地补偿费不能够及时到位。这也是失地农民上访数量增加的一个重要因素。按照我国法律规定，“未经批准，不得改变土地利用总体规划确定的土地用途”。“国家征用土地的。依照法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施”。“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见”。即征用土地，以及征地补偿方案在实施以前，必须要进行公告。但在实际工作当中，一些地方政府在征用农村集体所有土地前，不能较好地履行上述义务。基本没有征求意见或进行公告。农民群众对何时征地，如何得到补偿和安置一无所知，更谈不上群众监督。土地征用过程不透明，农民对征用信息一无所知，如：何时征地、补偿费怎样发放、今后住房、就业、医疗、养老问题如何解决等，必然导致失去必要的群众监督机制。更谈不上很好地保护失地农民合法权益。破坏了法律的严肃性，既使得政府形象受到损害，又使失地农民的合法权益无法得到很好地保护。我国《土地管理法》规定，征用土地应按照被征用土地原因、用途给予补偿费用。这些补偿费用包括：土地补偿费、安置补助费、地面附着物和青苗补偿费。但某些地方政府出于种种目的，打着吸引外资，振兴地方经济，扶持当地企业的旗号，将补偿费或截留，或挪用，致使失地农民没能得到应有的补偿，甚至被少数村干部装进了腰包。由于耕地面积逐渐减少，失地农民不得不脱离种植业而从事非农业生产，而一些地方政府很少考虑失地农民的重新就业问题。很多失地农民文化水平较低，由于长期从事农业活动，缺乏从事其他行业的专业知识。很少能被招聘单位录用，全靠土地聊以为生的他们，一旦没有了土地，就等于失去了生活基础，子女的上学问题、养老问题、看病就医问题等，都很容易使他们产生危机感和心理失衡，往往会导致过激行为，无形中增加了社会的不安定因素。
二、失地农民合法权益保障制度
设想失地农民问题的复杂性和艰巨性，决定了解决失地农民问题要统筹全局，应作长远考虑。从保障农民根本利益的角度出发，切实办好最低生活保障、医疗保障和养老保障。让失地农民“生有所靠，病有所医，老有所养。”各级政府应从解决失地农民问题事关改革发展稳定大局的角度，高度重视并积极探索失地农民权益的保护策略。采取科学合理的办法，逐步建立“经济补偿，社会保障，就业扶持，合理安置”的制度，真正做到“权为民所用，情为民所系。利为民所谋”。
1 改进征地补偿费的分配办法。征地补偿是解决失地农民问题的焦点，是失地农民可获得的最直接的经济利益。各地在分配土地补偿费和安置补偿费时，做法不统一，处于无序状态，需要重新确定合理的补偿标准，寻找一个政府、征地主体、失地农民间最佳的利益联结 点，合理的解决征地补偿、利益分享问题。如：可在同一区域、同类土地征用土地时，无论征地用于何种用途，要按统一标准向农民支付土地征用补偿费。综合考虑征用地的类型、质量、等级、区位、潜在收益、市场供求以及可利用的价值等诸多因素，并对补偿内容进行评估。补偿内容包括：土地价值、就业安置、青苗损失、地面附着物、土地的增值、潜在收益、相邻土地的损害，以及农民因失地造成的其他损失。在征求农民群众意见的前提下，将留在村集体经济组织的土地补偿金，由集体经济组织按照城市规划要求，从事开发性建设，发展集体经济，通过再分配制度为失地农民建立基本生活保障机制，以避免农民的不当使用造成浪费。村委会和村民代表大会应很好地履行监督职责，把补偿标准、补偿办法向群众公开。应建立听证制度。重视失地农民的意见和建议，便于群众监督土地补偿费的管理和使用。在促进集体资产保值增值的同时，又增长了农民的维权意识。进一步增强各级政府、村集体组织的监管职能，保证资金的合理使用，让群众放心。确保土地补偿金及其收益用于失地农民的生产和生活保障。
2 完善征地审批程序。要严把征用农民集体土地的审批关。严格规范审批程序，以保障农民合法权益、合理利用土地为原则。严格执行土地利用总体规划，依法确定权属。所有权不清，必然导致补偿、安置等措施出现问题。实行听证会制度，就土地征用的合法性、征地补偿、失地农民安置以及其他社会保障措施举行听证，充分听取各方意见；严格执行公告制度，增加征用土地透明度，要对征用土地事项的相关内容全面告知相对人，认真听取不同意见，给农民创造参与协商土地价格的平台，从而真正实现农民对集体土地的所有权，确保其占有权、使用权、收益权和处分权的行使；提高各级政府土地管理部门工作人员的素质，对其进行法律法规、执法政策方面的知识培训，以保证执法的公正性、严肃性和效率性。
3 建立健全失地农民的社会保障机制。失地农民不再从事农业劳动，他们的居住地也已经城市化，必须尽快地把他们纳入城镇社会保障体系，实现与城镇社保的对接，以保障失地农民更好地生存和发展。现阶段我国社会保障的费用较高，农民对社会保障不太相信，这也是使广大农民拒绝投保的主要原因。政府或社会保障部门应该建立面向失地农民的特殊社会保障，按照不同年龄段，设立教育、养老、医疗、低保等多项保障，凭身份证和失地证明办理。交纳社会保障的费用可以由三部分组成，政府、土地开发增值效益、农民各出一部分。传统的家庭养老方式是以往失地农民养老的主要方式，建立失地农民的养老和医疗保险制度，切实解决他们的看病难问题，以缓解失地农民的生活压力。借鉴城镇职工基本养老保险制度实行统账结合的模式，政府负担部分和村集体变纳资金的一部分，用作养老保险基金，建立养老保险的统筹账户，统筹层次暂以县市级为宜。失地农民的社会保障基金的运作必须有一套严格的监管体系做保证，因此应建立健全相关的管理制度，如：财务核算制度、审计监督制度、绩效评价制度等。建立适当水平的最低生活保障制度，最低生活保障制度是社会保障制度的重要环节，从维持基本生活物质需要、当地人均国民生产总值和人均纯收入、地方财政和乡镇集体的承受能力等多方面来考虑，确定一个较为科学的标准。农民失去土地后，虽然获得了一定的经济补偿和收益分配，但由于失地农民文化水平普遍较低，缺乏一技之长，很难满足招聘单位所需条件，难以实现自我发展，政府应时他们加强职业技能培训，为他们提供和创造更多的就业机会和渠道，并加强与相关单位的联系，广泛收集就业信息，定期举办失地农民就业安置供需洽谈会，免费为失地农民就业提供职业介绍、就业指导，同时积极发展劳动密集型产业，扶持引导生产型企业。比如：把乡镇企业和建设小城镇有机地结合起来，通过引导乡镇企业的增量部分向小城镇集中，然后再有意识地吸引乡镇企业向小城镇搬迁，实现乡镇企业的规模化生产。提高企业的经济效益和整体素质，创造更多稳定的就业机会。这样乡镇企业的发展既可以为小城镇提供更大的就业空间。扩大小城镇的就业能力，还可以增强对农村剩余劳动力向小城镇聚集的吸引力。而小城镇的发展所带来的聚集效应和观念、制度的创新。反过来又可以为乡镇企业的发展创造良好的环境条件。二者相互促。进共同发展。地方政府应积极制定优惠政策予以扶持，对于已经撤销经济组织建制的失地农民，政府应在就业培训、再就业优惠政策上提供和城市市民一样的待遇，如：减免税费、优惠贷款等。帮助失地农民建立全新的就业观念。使他们通过培训提高劳动技能和就业能力。同时鼓励他们自谋职业。自主创业。自食其力，不但能维持基本生活，还能够不断改善生活水平。政府协调金融机构，优先提供信贷资金，并在工商税收以及各项行政事业性收费的方面给予最大限度的减免，激发失地农民从事个体私营经济的积极性。城市的发展是为了缩小城乡差距，更有利于提高人民的生活水平，因此，各级政府在开展征地工作时，必须统筹兼顾。真正从保障农民利益的角度出发，减轻农民负担，增加农民收入，建立、健全科学合理的保障机制，更好地适应农村城市化的需要，更高效率地利用农地资源，更有效地防止侵害失地农民合法权益事件的发生，为构建和谐社会营造良好的社会环境。
(责编：芝 荣)
关键词：失地农民根本利益社会保障
中图分类号：F301.1
文献标识码：A
文章编号：1004-4914(2008)07-046-02
土地征用随着我国工业化、城市化战略进程的推进，对城市内及其周边的农业产生了巨大的影响。越来越多的农民失去了以往赖以生存的土地；违法违规征用农民集体土地、不及时足额支付征地补偿费等侵害农民合法权益现象时有发生。我国是一个农业大国。有效地保护农民利益，稳定农村形势，对以促进我国经济和社会各项事业的健康发展有着重要的意义。为此，笔者就我国城市化进程中如何更好地保障失地农民合法权益问题作初步探讨。土地征收作为一项基本的土地法律制度，普遍存在于各国的法律之中。土地征收是指国家或政府为了公共目的而强制将私有土地收归国家而给与补偿的制度。因而土地征收具有强制性、公益性、补偿性和救济性等法律特征。土地对于农民来讲是最基本的生活保障载体，拥有土地是农民与社会其他人群相区别的一个重要特征，也是农村家庭的核心秉性。由于农民拥有稳定的土地使用权，来自于土地的收入成为农民最基本、最可靠的收入来源，是家庭保障最基本的经济基础，也是农民最后的一道生活安全保障。所以，完善现有的土地征用制度迫在眉睫。
一、失地农民权益缺失的现状和原因
1 现状。按照《全国土地利用总体规划纲要》，2000年至2030年的30年间占用耕地将超过5450亩。这意味着失地农民的队伍还将继续扩大，且呈逐年上升的趋势。被征用的土地多属于良田，位置较好。城郊的土地在经过多年合作以后，已变成良田，土地的质量较好，升值潜力大；失地农民居住较为集中，群体内血缘关系影响较大，这些人群当中，多数人没有一技之长，除了事农以外其它技能基本不会，失地就意味着失去生活来源；失地农民与征地一方经常发生矛盾。而失地农民又处于弱势地位，土地被征用之后生活支出较之以前有大幅度提高，应得到的补偿往往迟迟不能到位，加之，安置措施不到位，相应的医疗、教育缺乏保障。现行的征地制度承认农民拥有集体土地所有权。但在征地过程中一些不法商贩勾结因利益熏心而丧失原则的地方官员，强行剥夺了农民对集体土地的所有权、使用权、收益权。他们巧立名目，打着实业投资的旗号。实际上是变相炒地。尤其是一些具有较大升值空间的土地，被他们征占后，故意长期闲置：还有的为逃避政府查处，只投入少量人力物力，开发一小部分，其余的等待更大的升值后再开发。既浪费了土地资源，降低了土地配置的效率，又使得广大失地农民的合法权益不能得到很好的保护。现在所采取的对失地农民的补偿方式，多为一次性的货币形式，而且标准偏低。在被征地集体经济组织与失地农民之间的分配比例上不尽合理，相应的社会监督机制没能很好地发挥作用；一些地方政府还想方设法地截留、挪用失地农民的安置费用。从而导致很多失地农民无法足额拿到应得的补偿费，严重地损害了失地农民的合法权益。
2 原因。按照我国土地管理相关政策规定，土地的利用，尤其是将耕地转为非农业建设用地是严格控制的，国家有专门的土地管理机构。征地者需要避级上报征地规划，各级政府在编制本行政区域内的土地利用总体规划时，是下级依据规划依据上级规划。并实行分级审批制度。实际生活当中，一些不法开发商通过各种非法手段，或报批的土地是“荒地”、“废耕地”，基本上没有农田，但实际上所征用的土地是国家明令禁止占用的良田；或化整为零，或应将用于公用事业的建成商品房。他们巧立名目，打“擦边球”，钻空子，腐蚀拉拢一些丧失原则的地方官员，以达到大面积非法占用土地的目的，往往使得失地农民得不到合理的安置。失地补偿费不能够及时到位。这也是失地农民上访数量增加的一个重要因素。按照我国法律规定，“未经批准，不得改变土地利用总体规划确定的土地用途”。“国家征用土地的。依照法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施”。“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见”。即征用土地，以及征地补偿方案在实施以前，必须要进行公告。但在实际工作当中，一些地方政府在征用农村集体所有土地前，不能较好地履行上述义务。基本没有征求意见或进行公告。农民群众对何时征地，如何得到补偿和安置一无所知，更谈不上群众监督。土地征用过程不透明，农民对征用信息一无所知，如：何时征地、补偿费怎样发放、今后住房、就业、医疗、养老问题如何解决等，必然导致失去必要的群众监督机制。更谈不上很好地保护失地农民合法权益。破坏了法律的严肃性，既使得政府形象受到损害，又使失地农民的合法权益无法得到很好地保护。我国《土地管理法》规定，征用土地应按照被征用土地原因、用途给予补偿费用。这些补偿费用包括：土地补偿费、安置补助费、地面附着物和青苗补偿费。但某些地方政府出于种种目的，打着吸引外资，振兴地方经济，扶持当地企业的旗号，将补偿费或截留，或挪用，致使失地农民没能得到应有的补偿，甚至被少数村干部装进了腰包。由于耕地面积逐渐减少，失地农民不得不脱离种植业而从事非农业生产，而一些地方政府很少考虑失地农民的重新就业问题。很多失地农民文化水平较低，由于长期从事农业活动，缺乏从事其他行业的专业知识。很少能被招聘单位录用，全靠土地聊以为生的他们，一旦没有了土地，就等于失去了生活基础，子女的上学问题、养老问题、看病就医问题等，都很容易使他们产生危机感和心理失衡，往往会导致过激行为，无形中增加了社会的不安定因素。
二、失地农民合法权益保障制度
设想失地农民问题的复杂性和艰巨性，决定了解决失地农民问题要统筹全局，应作长远考虑。从保障农民根本利益的角度出发，切实办好最低生活保障、医疗保障和养老保障。让失地农民“生有所靠，病有所医，老有所养。”各级政府应从解决失地农民问题事关改革发展稳定大局的角度，高度重视并积极探索失地农民权益的保护策略。采取科学合理的办法，逐步建立“经济补偿，社会保障，就业扶持，合理安置”的制度，真正做到“权为民所用，情为民所系。利为民所谋”。
1 改进征地补偿费的分配办法。征地补偿是解决失地农民问题的焦点，是失地农民可获得的最直接的经济利益。各地在分配土地补偿费和安置补偿费时，做法不统一，处于无序状态，需要重新确定合理的补偿标准，寻找一个政府、征地主体、失地农民间最佳的利益联结 点，合理的解决征地补偿、利益分享问题。如：可在同一区域、同类土地征用土地时，无论征地用于何种用途，要按统一标准向农民支付土地征用补偿费。综合考虑征用地的类型、质量、等级、区位、潜在收益、市场供求以及可利用的价值等诸多因素，并对补偿内容进行评估。补偿内容包括：土地价值、就业安置、青苗损失、地面附着物、土地的增值、潜在收益、相邻土地的损害，以及农民因失地造成的其他损失。在征求农民群众意见的前提下，将留在村集体经济组织的土地补偿金，由集体经济组织按照城市规划要求，从事开发性建设，发展集体经济，通过再分配制度为失地农民建立基本生活保障机制，以避免农民的不当使用造成浪费。村委会和村民代表大会应很好地履行监督职责，把补偿标准、补偿办法向群众公开。应建立听证制度。重视失地农民的意见和建议，便于群众监督土地补偿费的管理和使用。在促进集体资产保值增值的同时，又增长了农民的维权意识。进一步增强各级政府、村集体组织的监管职能，保证资金的合理使用，让群众放心。确保土地补偿金及其收益用于失地农民的生产和生活保障。
2 完善征地审批程序。要严把征用农民集体土地的审批关。严格规范审批程序，以保障农民合法权益、合理利用土地为原则。严格执行土地利用总体规划，依法确定权属。所有权不清，必然导致补偿、安置等措施出现问题。实行听证会制度，就土地征用的合法性、征地补偿、失地农民安置以及其他社会保障措施举行听证，充分听取各方意见；严格执行公告制度，增加征用土地透明度，要对征用土地事项的相关内容全面告知相对人，认真听取不同意见，给农民创造参与协商土地价格的平台，从而真正实现农民对集体土地的所有权，确保其占有权、使用权、收益权和处分权的行使；提高各级政府土地管理部门工作人员的素质，对其进行法律法规、执法政策方面的知识培训，以保证执法的公正性、严肃性和效率性。
3 建立健全失地农民的社会保障机制。失地农民不再从事农业劳动，他们的居住地也已经城市化，必须尽快地把他们纳入城镇社会保障体系，实现与城镇社保的对接，以保障失地农民更好地生存和发展。现阶段我国社会保障的费用较高，农民对社会保障不太相信，这也是使广大农民拒绝投保的主要原因。政府或社会保障部门应该建立面向失地农民的特殊社会保障，按照不同年龄段，设立教育、养老、医疗、低保等多项保障，凭身份证和失地证明办理。交纳社会保障的费用可以由三部分组成，政府、土地开发增值效益、农民各出一部分。传统的家庭养老方式是以往失地农民养老的主要方式，建立失地农民的养老和医疗保险制度，切实解决他们的看病难问题，以缓解失地农民的生活压力。借鉴城镇职工基本养老保险制度实行统账结合的模式，政府负担部分和村集体变纳资金的一部分，用作养老保险基金，建立养老保险的统筹账户，统筹层次暂以县市级为宜。失地农民的社会保障基金的运作必须有一套严格的监管体系做保证，因此应建立健全相关的管理制度，如：财务核算制度、审计监督制度、绩效评价制度等。建立适当水平的最低生活保障制度，最低生活保障制度是社会保障制度的重要环节，从维持基本生活物质需要、当地人均国民生产总值和人均纯收入、地方财政和乡镇集体的承受能力等多方面来考虑，确定一个较为科学的标准。农民失去土地后，虽然获得了一定的经济补偿和收益分配，但由于失地农民文化水平普遍较低，缺乏一技之长，很难满足招聘单位所需条件，难以实现自我发展，政府应时他们加强职业技能培训，为他们提供和创造更多的就业机会和渠道，并加强与相关单位的联系，广泛收集就业信息，定期举办失地农民就业安置供需洽谈会，免费为失地农民就业提供职业介绍、就业指导，同时积极发展劳动密集型产业，扶持引导生产型企业。比如：把乡镇企业和建设小城镇有机地结合起来，通过引导乡镇企业的增量部分向小城镇集中，然后再有意识地吸引乡镇企业向小城镇搬迁，实现乡镇企业的规模化生产。提高企业的经济效益和整体素质，创造更多稳定的就业机会。这样乡镇企业的发展既可以为小城镇提供更大的就业空间。扩大小城镇的就业能力，还可以增强对农村剩余劳动力向小城镇聚集的吸引力。而小城镇的发展所带来的聚集效应和观念、制度的创新。反过来又可以为乡镇企业的发展创造良好的环境条件。二者相互促。进共同发展。地方政府应积极制定优惠政策予以扶持，对于已经撤销经济组织建制的失地农民，政府应在就业培训、再就业优惠政策上提供和城市市民一样的待遇，如：减免税费、优惠贷款等。帮助失地农民建立全新的就业观念。使他们通过培训提高劳动技能和就业能力。同时鼓励他们自谋职业。自主创业。自食其力，不但能维持基本生活，还能够不断改善生活水平。政府协调金融机构，优先提供信贷资金，并在工商税收以及各项行政事业性收费的方面给予最大限度的减免，激发失地农民从事个体私营经济的积极性。城市的发展是为了缩小城乡差距，更有利于提高人民的生活水平，因此，各级政府在开展征地工作时，必须统筹兼顾。真正从保障农民利益的角度出发，减轻农民负担，增加农民收入，建立、健全科学合理的保障机制，更好地适应农村城市化的需要，更高效率地利用农地资源，更有效地防止侵害失地农民合法权益事件的发生，为构建和谐社会营造良好的社会环境。
(责编：芝 荣)