光宣之际，国用浩繁，开销巨大，直省布政使、粮储道、盐法道等财政机构尽管竭尽所能地筹财，但仍难满足财用之需，过去被贱视、抑制发展的工商矿各业逐渐受到重视，督抚们纷纷在衙署外设立农工商矿各局，振兴实业，以使财有可筹。而督抚的实业行政权在设立农工商矿各局的过程中日渐坐大，渐有脱离朝廷控驭的倾向。商部设立后，先前朝廷给予督抚的实业行政管理权却难以收回。在兴利过程中，绅商以不同的身份或方式活跃于政、商各界，社会势力不断增长，积极参与直省实业行政的管理，由此加速了传统“士农工商”社会结构变动。面对千古未有之变局，清廷借外官改制之机，裁撤事务相对废弛的“道”缺，整合改造督抚衙署外的农工商矿各局，腾出经费，添设劝业道，与中央的农工商部和邮传部相呼应，建立上下贯注的实业、交通行政管理体系，试图统一实业、交通行政管理权，加强对绅商的治理，使兴利有序进行。劝业道的创设既体现了清廷为解财政困局而做出的艰难抉择，又折射出清廷调整统治秩序和重建实业、交通行政制度的曲折历程。　　 构建直省实业、交通行政管理体系必然牵涉到相关利益格局的调整。清廷为节省经费，将直省实业、交通行政合而为一，统由劝业道管理，但是农工商部和邮传部都想追求自身利益最大化，在权力资源分配上相互角力，争执不断。不仅如此，裁撤督抚苦心经营的农工商矿各局，添设劝业道，也引发督抚和农、邮两部之间权与利的争斗，有些督抚为了拼抢权利，先发制人，奏设劝业道，引起中央部院的警觉。为使改制顺利进行，应对“项巨期迫”的新政、宪政任务，农、邮两部不得不暂时迁就利益分歧，避重就轻，制定劝业道官制细则，以便各省建制有所遵依。这样虽然有利于新旧制的平稳交替过渡，但是劝业道的归属、人事任免，以及与其他司道的权限关系等问题模糊不清，一定程度上影响了改制的进程和建制的情形。随着劝业道制度运作的展开，朝廷不得不再度对劝业道的相关权限进行梳理清厘。　　 各省劝业道在省垣设置劝业公所，实行分科治事，改变了过去农工商矿各局“散而无统”、“九龙治水”的局面，建立了层次分明、分工明细、权责清晰的实业、交通行政管理机构。但由于新式实业、交通人才匮乏，劝业公所基本上是旧人办新事，人情请托也使其存在滥置私人的现象。劝业道督导州县建置劝业员，准用本地士绅，架起了地方实业和交通发展中官、绅、商、民沟通协作的桥梁，“官治”与“自治”互补，有助于改善官绅商民之间的关系，整合各种社会力量，发展地方实业和交通。但劝业道也严格控驭绅权，始终确保其受劝业道的命令节制和地方官之监督指挥，严防绅权干涉劝业行政范围以外之事。在他们的努力下，中国行省、州县实业、交通行政管理的基本格局初步奠定。　　 为管理和诱掖绅商“兴利”，劝业道重视调查了解本省实业、交通发展的实情，统筹规划，合理引导；协调兴利过程中产生的各种利益关系，化解矛盾纠纷，加强保护和奖励，营造良性、有序的生利社会环境。并创设和经营农事试验场、劝工陈列所、商品陈列馆、各类传习所等官业，以期树立模范，开通风气。但是，在财政困绌的情况下，有些劝业道兴举此类官业，往往徒具形式，敷衍门面，甚至藉官业之名，而行垄断之实，与民争利，导致商民怨声载道，乱机隐发。　　 离心离德的清政府实施干路国有政策，执意“与民争利”，更是激起绅商的强烈反对，在革命来临之际，劝业道们已无力回天。不过，清季建立的直省实业、交通行政管理制度为民国的省级政治制度建设留下了宝贵财富。民国改元，各省军政府虽各自为制，但基本上都建立了实业、交通行政管理机构，而且深受清季劝业道制的影响。