最新修订的2017年行政诉讼法第26条:“经复议的案件,复议机关决定维持原行政行为的,作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。”该制度的确立可以追溯到2015年《行政诉讼法》第26条第2款的规定。制度的出台主要是针对长期以来,我国司法实践中出现的复议“高维持率”问题,迫使复议机关不论是复议不作为、复议改变还是复议维持都有成为行政诉讼被告的可能性,从而倒逼复议机关加强内部层级监督,同时“双被告”制度也强化了复议工作接受司法监督的可能,督促复议机关积极作为,不再“一维了之”,让复议成为解决行政纠纷的主渠道,形成纠纷化解的“大复议”局面。有许多学者称其为具有中国特色的一味“中药”,“双被告制度”为中国独有、具有很强的目的性和针对性。即使2017年对行政诉讼法进行了修改,并于2018年新修订了《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（以下称<适用解释>）,仍然延续了共同被告制度及其2015年关于举证、管辖等的相关规范。但是,自制度实施四年多来,带来了一系列始料未及的负面效应。正因如此,本文拟对这一问题进行研究。文章先从2015年确立“双被告制度”的原因开始,刨根问底,将设立制度的前因后果一一论述,之后分析该制度实施四年多来在司法实务中的运行情况及其所造成的实践问题,再针对该制度所面临的理论诘难进行阐述,最后,给出相应的解决方案。本文共分为四个部分:第一部分,深究复议机关作共同被告的基础为何,是基于何种现实原因和理论基础,使得2015年行政诉讼法和相关司法解释确立了“共同被告制度”。该部分总结归纳出2015年“双被告制度”“破土而出”的五个主要原因:破解高维持率、加强行政内部监督、强化司法外部监督、复议维持决定的可诉性和原处分主义的适用。探究了在无域外立法例可供参考和无国内经验可供借鉴的情况下,这一制度出台的原因为何。第二部分,主要是对该制度在实务中的实施效果进行分析,对已经形成的问题进行描述,并借助了大量客观数据,从举证责任、复议机关应诉压力、复杂的审理裁判结果三个维度探知“双被告制度”在法律法规层面产生的新问题;并通过将该制度出现之前和出现之后的复议维持率、复议直接纠错率、复议机关胜诉率、复议案件和应诉案件进行比较,通过对制度实施的成本收益分析,更进一步分析“双被告制度”在我国的实际运行情况。该部分主要从制度运行实施角度,得出了“双被告”的实际效果并不理想的结论。第三部分,说明“双被告制度”不仅造成了新的实践困扰,产生收益与成本不匹配问题,还缺乏理论上的支撑。通过对复议机关的属性、“先取证、后裁决”原则、“原处分主义”以及“共同诉讼理论”的阐述,说明了2015年确立共同被告制度所谓的基础,是对上述第一部分理论的误借和误解。第四部分,这部分主要探讨了如何切实可行地解决“双被告制度”存在的问题。主要从两个角度,一是建立行政复议委员会,加强复议的独立性与专业性;二考虑到建立独立行政复议委员会,成本过高,现行《行政复议法》和《行政诉讼法》也没有给其留下改革的空间,短期内修法的可能性不大,修法和建立新机构的时机都尚未成熟,故而从现行已有的规范着手,在保留共同被告的基础上,对“双被告制度”涉及的关于举证、管辖、裁判方式等规范进行改进。让该制度能更为合理一些。笔者希望通过对“双被告制度”的“前世今生”进行详细阐述,从其得以确立的立法目的、理论依据到对其运行实效的分析,理论依据的不自洽,最后到解决方案的一些想法。以期能让复议这种高效的纠纷解决方式,能成为解行政相对人“燃眉之急”的主渠道。