我国目前已有各类旅游景区2万家,其中90％以上都属于公共资源依托型景区(下简称公共景区),分属在国家风景名胜区、国家自然保护区、国家森林公园、国家地质公园和国家文物保护单位等若干交叉管理体系内,占国土面积至少达到16％以上,他们不仅是我国稀缺的、垄断的自然文化遗产资源,也是我国旅游业发展的主力军。 我国公共景区具有准公共物品和垄断性资源两大基本特征,政府必须利用其行政或法律强制权对公共景区经营与管理行为实行规制,以在实现公共景区使命的同时,避免保护与开发失衡、公平与效率偏离等矛盾,从而优化社会整体福利。 但公共景区在历程停滞阶段、规制阶段、放松规制阶段后,目前仍存在政府内部权利冲突与管理体制滞后、市场经营管理混乱与激励机制失效、社会公益职能表现不足与保障不力等现实问题,产生了新的政府规制需求。 同时,我国公共景区即将进入再规制与放松规制并存的新阶段,不仅面临着财政压力日渐缓解、法规约束不断加强、市场能力快速增强、政府服务即将转型等新的约束条件,而且承担着遗产资源保护、社会公益服务、文化旅游教育和旅游经济发展等新的历史使命。 由此,我国政府如何在正确的使命引导和现实的条件约束下,对公共景区实施再规制或优化规制,以改善公共景区管理与经营效益,优化社会整体福利,成为本文研究的主要目标。 根据上述研究背景与要求,本文研究的主要脉络介绍如下： 第一,通过大量的资料分析,总结与评价了国内外公共景区政府规制研究的主要视角、流派、观点及其不足,同时分析与借鉴了美国、英国、法国、荷兰、日本和澳大利亚等政府规制公共景区的主要经验,为我国公共景区政府规制进一步研究奠定理论与实践基础。 第二,通过全面的历史考证,分析了我国公共景区政府规制的演变历程与趋势,特别是总结了我国公共景区现阶段遇到的主要问题和未来阶段承担的主要使命,从而提出了新阶段我国公共景区政府再规制或优化规制的目标体系,包括政府规制的根本目标、一般目标和具体目标。 第三,通过一般的逻辑推理,从我国公共景区物品的经济学特征入手,分析和介绍了我国公共景区政府规制依据的主要理论,包括公共利益规制理论、集团利益规制理论、有效激励理论、产权制度理论、产权界定理论、交易费用理论和制度变迁理论等。 第四,通过问题导向型研究,针对现阶段公共景区遇到的三大问题(管理滞后、经营混乱、公益不足)及其具有的三重属性(社会公益事业、公共服务行业和旅游经济产业),分别提出了针对公共景区政府内部权利冲突和管理体制滞后的内部规制、针对公共景区市场经营管理混乱和激励机制失效的市场规制、以及针对公共景区社会公益职能表现不足与保障不力的社会规制,从而也进一步确立了我国公共景区作为社会公益事业、公共服务行业和旅游经济产业的不同领域及其不同的实现方式。 其中,对于公共景区政府内部规制,本文研究认为：我国公共景区作为新时期承担多种使命的公共服务事业,现行法制和政府管理体制却带有“旧有体制”的烙印,严重滞后于景区发展需要,因此要实施法律规制和行政规制；结合公共景区多级政府和多头部门权利优化配置理论,一方面要加快完善公共景区政府法制建设,推进“统一法制,一区一法”工作；另一方面还要积极促进公共景区政府管理体制改革,推行遗产局归口管理模式或大部门属地管理模式。最终达到权利制衡、监管有效,有利于公共景区治理的目的。 其中,对于公共景区政府市场规制,本文研究认为：我国公共景区作为特殊国情下的旅游经济产业,具有两部类市场经营特性,而现行公共景区资源产权管理与市场经营模式存在着激励约束失效等深层次问题,为此要实施产权规制和契约规制；结合公共景区资源优化配置的产权制度与产权代理理论,一方面要科学界定、合理分割公共景区资源产权,并构建有效的产权流转制度；另一方面要全面实行公共景区特许经营制度,建立特许经营权租让竞拍机制,完善市场契约管理机制。 其中,对于公共景区政府社会规制,本文研究认为：我国公共景区作为受到多重约束的社会公益事业,必须构建公益服务和保障机制以满足公众、社区和环境等相关主体利益需求；为此要加快实施PCE规制,包括实行公共景区门票价格规制、构建社区参与机制和完善环境税费制度。 第五,通过跟踪式实证研究,本文还初步探索了我国公共景区政府规制有效性评价的一般方法,特别是结合西递景区案例的长期跟踪调研,应用性提出了公共景区政府规制影响的跨期"P-E"状况评估法,即通过构建"P-E"状况分析模型和跨期数据采集,进行跨期"P-E"状况指数测算与比较,以综合评估某一公共景区当期规制影响好坏及其程度,从而有利于改进和提高我国公共景区政府规制的效率和效果。本文研究的主要创新之处在于：(1)构建了新阶段我国公共景区政府再规制或优化的目标体系与核心框架；(2)构建了我国公共景区多级政府和多头部门权利配置模型,提出了我国公共景区政府管理体制改革的遗产局归口管理模式和大部门属地管理模式；(3)总结了我国公共景区“两部类市场”经营体系,并在构建我国公共景区优化资源配置的产权代理模型基础上,进一步完善了我国公共景区特许经营制度与特许经营权竞拍机制；(4)提出了我国公共景区PCE规制体系,包括了门票价格规制、社区参与机制和环境税费制度；(5)提出了我国公共景区政府规制影响评估的跨期"P-E"状况分析法。 本文研究得出的主要对策包括：(1)出台国家遗产保护法律条例并明确公共景区的宗旨与使命；(2)设立国家遗产信托基金并扩大国家遗产保护资助途径；(3)依法调整我国公共景区国家管理体制并协调规制机构及其权利；(4)科学划分我国公共景区业务领域并构建两部类市场经营体系；(5)适时建立我国公共景区资源产权合理分割与有效流转制度；(6)依法实施我国公共景区特许经营制度并完善竞拍机制和契约管理；(7)逐步完善我国公共景区多方监督和统筹管理机制；(8)有效推动我国公共景区生态文明和公益保障建设。 本文研究的主要不足之处在于：本文侧重于宏观研究和规范性研究,导致针对具体规制领域的微观研究和实证研究不足；同时对公共景区规制机构“黑箱”研究、公共景区企业法人治理结构研究和其他社会性规制研究均有待进一步深化,这些也构成了未来公共景区政府规制研究的重要方向。