在风险社会和社会变革的背景下,中国的应急管理正在实现由灾害管理向综合应急管理、危机管理和风险管理的转变。自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等突发应急事件频发,并表现出高度的不确定性、系统性、复杂性、综合性等特点,对中国的应急管理提出了更高的要求,但有限的政府已无法满足综合应急管理的需求,随着政府职能的转变,有限政府模式的改革,市场经济的发展,公民意识的加强、公民社会的培育,以NGO为代表的社会力量正不断兴起、壮大,并在社会治理中开始发挥重要作用,非政府组织、私人部门、个体公民等社会力量不断加入,社会治理主体多元化已成为现代社会发展的普遍趋势,NGO参与综合应急管理,实现社会责任的多元分担已成为现代社会发展的必然需求。文章将合作应急管理理论和社会网络理论与我国综合应急管理的实践相结合,通过社会网络分析法,以汶川地震和芦山地震为例,在统一制政府综合应急管理背景下,结合制度环境和经济社会环境,对我国应急管理中NGO网络的结构、合作程度、合作模式、核心组织、政策效果等进行了比较分析。不论是联邦制政府还是统一制政府都致力于综合应急管理系统的构建,将非政府部门、私人部门和社会力量纳入到应急管理中。外部环境和NGO白身的内在能力共同影响NGO参与应急响应和构建合作网络：法律制度的建立、应急管理制度的改革、政府职能的转变、经济基础的夯实、志愿精神的传播、社会价值的转变为中·国NGO的发展创造了良好的环境,但仍存在法律支持有限、政策限制、公信力不足等问题,阻碍NGO功能的实现；NGO在公募、专业性优势、队伍建设、组织培训与能力培育、科学管理、运营模式创新、组织交流方面的特质和能力决定了组织在网络中的位置和作用。NGO在应急响应中已建立起与其他部门的合作网络,网络整体粘性、中心性、连接性有待提高,网络的凝聚力和沟通效率随着网络中组织数量的增加有所下降,对建立行动协调和组织沟通机制提出了更高要求；组织属性影响了网络的构建和质量,NGO更倾向于与私人部门组织建立合作关系,与政府组织的互动不足,省级组织是NGO网络的构成主体,NGO内部网络质量优于NGO与其他部门合作的外部网络,部门间的沟通渠道和信任机制有待优化；NGO在社会动员和组织联结等方面功能显著,网络中存在的核心组织直接影响了整体网络的效率：NGO网络从汶川地震到芦山地震存在效率提高和功能优化,芦山网络质量优于汶川网络,见证了NGO在合作互动、交流沟通等方面能力的提高,《国家地震应急预案》等政策效能在案例对比中得到验证。最后,根据研究结论提出如下政策建议：构建组织协调和信息沟通的统一系统,高效联动各个部门、层级的组织；培育NGO在组织运营、人力资源管理、财务管理信息公开方面的能力,接受社会监督,基于组织的专业优势,实现专业价值；构建NGO联盟,致力于灾前合作和能力培育；发挥关键组织在局部网络构建、信息流动、交流沟通、资源协调、培训学习、组织联动方面的优势；优化NGO的发展环境,推进权利义务法制化、资格专业化,将NGO发展纳入到提高社会治理能力、构建社会治理体系,实现现代化国家的战略中。