行政公益诉讼分为诉前程序与诉讼程序两个阶段,只有经过检察机关向不依法履行职责的行政主体发出检察建议,行政主体在诉前程序后仍不依法履行职责的,检察院才可以启动诉讼程序。行政主体在诉前程序中是否仍不依法履行职责即是否作为是判断的核心。但行政主体是否作为的认定在具体的行政公益诉讼制度中与检察建议、行政主体行为、受损公共利益的修复之间存在复杂关系,并不容易明确。本文对行政公益诉讼中行政不作为认定做了系统研究。全文共分为四个部分。第一部分析梳理了行政不作为概念的三大核心要素即具有作为义务、具有作为可能以及现实上不作为;明确了行政公益诉讼的概念及目的;提出行政不作为与不履行法定职责是学术界与实务界对同一问题的不同称谓,但实证研究中并没有区分的必要,为下文展开分析扫清障碍。第二部分总结呈现了行政公益诉讼实践中存在的问题,即实践中对行政不作为的认定存在将对检察建议的回复义务视为作为义务的倾向,架空了对作为可能性的考量,形成了以公共利益是否完全修复的现实结果为核心的判断标准。第三部分分析了结果标准的缺陷及其产生原因。结果标准的形成虽然有理论与现实上的原因,但该标准并未考虑影响行政行为产生实际效果的诸多因素,武断的采纳该标准无法实现行政公益诉讼制度构建所追求的保护公共利益与节约司法资源并举的目的。第四部分提出了行政公益诉讼中行政不作为认定的完善路径,即提升审查强度、完善认定要件与明定不作为的典型表现形式。行政公益诉讼中行政不作为认定应当从作为义务、作为可能、作为期限与实质要件即法定措施是否用尽等四个要件予以明定与完善。行政公益诉讼中行政不作为的表现形式有两种:完全不作为与不完全作为。其中不完全作为是实践中的主要形态,主要有行政处罚不充分,怠于实行强制执行,以刑事处罚代替行政处罚等具体表现。