随着我国工业化、城镇化进程的加快,大量农村土地被征收。由于我国城乡二元的土地管理制度导致了集体土地产权的残缺,巨大的利益博弈也由此产生,在农村集体土地征用中产生了大量的问题和矛盾。大批农民失去赖以生存的土地,并没有获得足够的土地补偿,而是成为保障缺乏、生存能力低下的农民。土地问题与农民生存问题逐渐转变为生存、保障与公平之间的矛盾。征地留用安置,作为国家层面法定的征地安置补偿方式之外的制度创新。自20世纪80年代深圳实施以来,目前已经全国22个省份推广。该制度让农村集体和农民可以获得留用地的增值效益,提高了对被征地农民的实际补偿水平,在为失地农民建立长远的生产和生活保障方面取得良好成效,缓和了征地矛盾,在理论上和实践中都受到充分肯定。但是在制度实施过程中,存在着法律缺位、产权不清、布局散乱、经营粗放、寻租腐败等问题,在利益博弈中,且地方政府占据主导地位,获取了绝大部分利益,农民利益受损的情况仍然存在。本文结合国内外关于土地征收补偿及其制度的研究文献,在总结集体土地征收留用制度的发展历程和绩效的基础上,利用博弈论分析了集体土地征收留用制度的利益格局,由此得出集体土地征收留用制度利益机制处在失衡状态,并分析了失衡的成因。从交易费用理论、产权理论和制度变迁理论三个理论维度分析了重构该制度利益机制的方向,必须通过制度改革降低交易费用,必须明晰产权归属、保障利益主体的合法权益,必须兼顾地方政府、村集体、农民三方利益,达到三方利益最大化基础上的利益均衡。同时,从利益产生、利益代表、利益分配、利益保障四个方面分析了构建该制度利益均衡机制的途径。最后,围绕完善集体土地征收留用制度,提出了七个方面的建议:一、明确法律地位,提升效率层级。根据《土地管理法》明确的方向,系统总结各地关于留用地安置的规范性文件和实践经验,应在在《土地管理法》实施细则等法律法规和规范性文件中,对留用地概念性质、使用限制等内容做出相应规定。同时,发挥地方立法的灵活性,结合地方实际,以地方法规的形势对集体土地征收留用制度做出规定。二、明晰产权归属,明确各方权益。设立相应的农村集体经济组织,进一步提高农民的组织化程度。明确农村集体土地入市细则,地缩短留用土地所有权不同的收益差距。三、完善政策内容,规范制度实施。合理设置留地比例,编制留用地专项规划,解决留用地指标兑现落实难的问题。规范留用地收益分配管理。四、深化体制改革,提高制度效率。改革土地征收程序,严格实施征地批前公告。探索多元化的补偿方式,满足村集体和农民的多元化需求。推动收益定量化到个人。创新留用地开发模式。五、加大支持力度,提高开发效益。地方政府要加大招商引资支持,加大对村集体干部和农民培训交流。积极引导金融机构给予融资支持,建立清晰且可操作的准入机制,防范留用地开发区经营风险。六、健全保障制度,保护农民利益。为失地农民建立养老、医疗、就业等多元化的社会保障机制。完善信访制度,畅通农民的利益表达渠道。七、加强督察考核,树立正确导向。通过目标考核,引导地方政府综合经济、社会、政治三个方面的利益对征地留用进行考量。加强对村集体资金、留用地开发利益分配的监管。