作为直接与目标群体互动的政策执行者，基层官员在政策执行过程中面临双重问题。一方面基层官员要代表政府保证政策适当的执行，另外一方面他们又要应对目标群体的需求。而这两种要求往往使得他们处于决策困境，以至于基层官员会选择重新解释政策以应对这种挑战，如分配资源、对目标群体进行分类或按惯例处理问题。这些策略从本质上变成“政策再制定”的一种形式。　　本研究以中小学布局调整为例，通过经验性资料的获取详细描述了中小学布局调整政策在县级及以下层面的执行，从布局调整给目标群体带来的影响入手，详细阐述了两所学校被撤并过程中的冲突和矛盾，重点描绘了基层官员的政策执行过程，试图再现基层官员政策再制定的角色和权力。　　受李普斯基对街道层官僚的研究思路启示，本研究也对我国基层官员在政策执行过程中的决策困境进行了分析。基层官员在执行政策的过程中，既要受到行政管理部门的规制、国家政策标准的限制，又要考虑政策目标群体的需求，与此同时，可供基层官员使用的政策资源在供需方面存在不平衡，而基层官员在政策执行过程中也会考虑自身会被如何考评，追究具体化的绩效评价方式往往又对他们的政策执行行为产生直接的影响。基层官员最重要的角色是解释政策文本、实现政府政策的意图并为政策目标群体提供不同的服务。但是政府组织、目标群体和基层官员本身的需求往往不一致。这就是基层官员在执行政策的过程中必须面临的困境。　　基层官员在复杂的情境中执行政策，多是在一种“不确定”的情况下决策并采取相应的措施。此时，政策执行转化为个体行动，基层官员的政策再制定其实也就是个体行为规则的制定。首先，基层官员是行动主体，决策过程体现了明显的价值偏好;其次，他们会从现实情境出发简化政策目标，并以量化的方式重新定义政策目标，在这个过程中，基层官员考虑得不仅是单一的政策，而是从现实需要解决的问题出发，因此也会出现目标偏移现象。第三，在政策执行过程中需要多个部门和人员的分工和配合，为了实现各部门和人员之间的便捷沟通的目标，基层官员对政策标准会以更加明确、具体的方式加以限定。既然不同部门和人员之间存在分工，因此基层官员也会把政策执行当做任务重新分配，将责任明确到各个行政单位和个人，以保障政策执行的任务得以完成。最后，在应对不同目标群体的教育需求时，基层官员会根据目标群体的需求特征进行分类，并采取不同的应对措施，这个过程中他们考虑的不单是如何反映目标群体利益而更多是如何控制他们。　　作为一个持续参与政策执行的个体行动者，基层官员本身也在扮演着构建规则的角色。因此，基层官员可以说是潜在参与政策制定的执行者，在政策的制定、修改和执行方面都表现为个体行动。因此，对于教育政策执行的研究，需要关注政策执行个体的决策和行动中规则的遵循，并注重政策对目标群体的影响，才能更好的理解政策执行的实质。