伴随着国民政府定都、城市人口短时间内迅速膨胀、以及政府权力下的城市现代化改造的开启,南京市低收入阶层出现了一系列住宅短缺、居住条件恶劣、房租高涨等居住困境;更进一步的,这些现实状况于市貌观瞻、卫生环境、治安消防,乃至平民的健康道德等都有不利影响。自1928年开始,国民政府与南京市政府决定建造平民住宅以及与之匹配的福利设施以改变这种情况,至1937年因战争终结,颁布计划规则若干、建成住宅区十余处。本文以1928-1937年间南京市平民住宅为研究对象,但不限于对建筑物质本体的研究,而是将范围拓展至与平民住宅计划、设计、建设、使用、管理等相关的所有内容,对政府各项政策的关联性或背离性、计划与结果之对比、政府与平民异同的目的愿望等内容进行解读,分析产生这些观念层面、物质层面和制度层面之变化的原因,探求其相互之间的作用关系。不论是为解决民生问题或是整理市容观瞻,南京市政府始终将平民住宅的建设作为平民培训的试验场,以达到培养和塑造其理想中的现代家庭生活、公共生活、公民乃至国家的愿望,甚至是进一步对政府权力的强化、及对城市空间结构的重塑。平民住宅建设过程亦非一种线性或渐进性发展,而是根据政府施政过程中之价值取向和利益选择不断地调整,其想象与社会事实、平民诉求的差异、计划与落实的迥异必然成为其复杂及曲折过程的影响因子。