住房公积金制度是我国住房保障体系的重要组成部分。它与“四位一体”的共有产权房制度、廉租住房制度、公共租赁住房制度、动迁征收安置房制度共同构成了我国的住房保障制度体系。中国住房公积金制度始自上世纪90年代初,是我国的住房制度从计划体制转型为市场体制过程中,借鉴新加坡中央公积金的运行模式,形成的自主原发性的住房金融创新,此后,住房公积金制度逐渐成为我国城镇住房制度改革的核心。自1991年上海市率先试点推行住房公积金制度以来,该项制度已在我国经历了26年的发展历程。二十六年来,住房公积金制度对调整我国住房市场资源配置、改善城镇居民住房困难、培育催化住房金融发展和助力推动房地产市场繁荣等发挥了正向作用。但同时,随着我国经济结构调整改革的不断深化和房地产市场过于迅猛的发展势头,围绕《住房公积金管理条例》所形成的整个住房公积金制度,也逐渐暴露出各种症结和弊端。近年来,住房公积金饱受来自包括世界银行等各方面的批评和指摘,国内学界和社会上有关于住房公积金制度“存”“废”问题的争议甚嚣尘上,不少职工认为公积金无法缓解“买房难”问题,对于解决百姓住房困难的作用杯水车薪,坊间甚至还流传着住房公积金制度“劫贫济富”的言论。2013年11月,党的十八届三中全会在北京召开。会上公布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出要“健全符合国情的住房保障和供应体系,建立公开规范的住房公积金制度,改进住房公积金提取、使用、监管机制”。种种迹象表明,当下的住房公积金制度已经走到了变革的十字路口,亟待从根源上进行法律规制和完善、深化改革制度设计,以匹配当今中国住房事业的发展进程,切实保障广大百姓的住房需求,回归其创设初衷。本文以我国住房公积金制度发展现状为基础、以现行制度突出矛盾为线索,试图从法律角度厘清住房公积金的矛盾根源,同时通过对其他国家类住房公积金制度的相关住房保障制度的介绍、评析,探索我国在深化改革住房公积金制度方面所能借鉴的法律内涵和具体做法,从而找出进一步健全完善住房公积金制度的法律路径。从国外的制度探索来看,为解决住房保障问题,许多国家已经进行了有益的尝试和创新,并形成了相对成熟的保障制度和法律规范体系。主要包括强制性住房储蓄模式、商业资本市场模式、合同住房储蓄模式以及政策性金融机构模式。我国现行的住房公积金制度主要得源于新加坡的中央公积金制度,采用的是强制性住房储蓄模式。从国内的制度研究现状来看,也有学者指出中国住房公积金制度可以探索政策性金融机构模式或是全盘效仿新加坡模式,将社保与住房公积金归并。提出问题、分析问题、解决问题是方法论的基本逻辑。在具体的论述结构上,本文也遵循问题导向作为阐述的基本思路,以住房公积金制度的存废之争为切入点,以介绍住房公积金制度基本概念、存在理论和现实基础为铺垫,引出当下公积金制度失灵的种种表现和根源。并通过对域外公积金相关制度的镜鉴,提出切实有效发挥住房公积金制度作用的法律完善路径。具体而言:在开篇的导言部分,率先抛出问题,即目前住房公积金制度正面临着“存”“废”之争,并对“存”“废”之争的缘起背景进行简要介绍,继而指出“存”“废”之争产生的根源在于住房公积金法制建设的迟滞及不健全所导致的政府失灵和制度失灵,这也是本文的研究价值意义之所在。导言部分通过对当下公积金制度尴尬境地的揭示,为全文的论述进行了铺垫,从而进入了对住房公积金制度的正式阐述。第一章统述住房公积金制度的基础概念和法制演进过程。首先,界定住房公积金的概念,并指出其具有本质上的保障性、功能上的互助性、法律上的普遍强制性、缴存上的长期性、使用上的专有性这五大特征。其次,对于住房公积金的法制建设进行介绍,明确了住房公积金法制化进程的五个历史阶段以及制度现行的法律框架体系。第二章针对住房公积金制度得以存在之基础,分理论基础和现实基础,明确了住房公积金制度存在的必要性。首先,理论基础主要包含经济学上的公共产品理论、失灵理论以及福利经济学理论;宪法学上的住宅权理论和经济法上的优化社会资源配置、兼顾公平原则。其次,公积金制度的现实基础主要从历史选择住房公积金制度的必然性和公积金制度目前所取得的阶段性成果,来说明其历史功绩,为后文的深入论述提供了理论论据。第三章进入本文论述的核心要点,开始探寻制度失灵背后所潜藏的深层次法律问题。本章采用“由表及里、由内而外”的论述方式,首先站在宏观的角度,从一些大的条块分析了制度失灵的客观表现。随后“由表及里”,指出客观失灵的根源在于住房公积金制度的原生法律弊病,具体表现为立法层次低、配套规范缺乏、修订滞后以及法律责任轻微四个方面。最后,再“由内而外”,从具体的、微观的公积金机制运行和决策监管层面阐述原生法律弊病所带来各种的衍生矛盾,涵盖了住房公积金缴交、使用、决策、管控等关键环节,同时也是住房公积金制度不足和弊病的最直观体现。第四章是住房公积金及住房保障相关法律制度的域外镜鉴。本章采用了比较研究方法,分别介绍了新加坡、美国、德国、日本四个发达国家和新兴地区在住房保障方面的法制建设成果以及各自所代表的四种典型住房保障制度模式,并在此基础上进行归纳总结,指出其对我国住房公积金制度完善和发展的借鉴、指导意义。第五章是关于住房公积金法律制度完善的路径探索。与导言相呼应,这一章主要论述了如何通过改良的方式,即建立健全我国现有住房公积金法律体系,使其能够克服政府失灵现象、充分发挥制度作用。并从顶端立法层面、到运行机制层面、再到决策监管层面,分别从事前、事中、事后三个阶段详述住房公积金法律制度的优化完善。此外,文章最后还介绍了另两种主张公积金制度改革的观点作为学术上的争鸣:一是向政策性金融机构转型,二是与社保归并。文章通过对这两种观点产生依据、主要内容以及实现过程中的法律障碍分析,进而得出结论——解决住房公积金制度失灵,同时也是该制度当前最迫切的任务是完善法律构建和健全法律体系。