从建国至今,国有企业经历多次改革尝试,始终摆脱不了预算软约束的顽疾。早在1993年中国共产党第十四届三中全会就曾提出建立国有资本经营预算(当时称国有资产经营预算),后来无疾而终。2003年秋,中国共产党的第十六届三中全会又提出“建立国有资本经营预算”,可新政策迟迟未能出台。直到2007年9月8日,国务院出台《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》,同年12月11日,财政部和国资委联合发布《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》和《国有资本经营预算编报试行办法》,至此,国有资本经营预算制度的框架基本形成。国有资本经营预算制度,作为国有企业改革过程中的重要问题,牵扯多方利益,涉及多种因素,国有资本经营预算政策制定过程漫长而曲折。研究国有资本经营预算政策制定过程,需要寻找一种恰当的理论。传统政策过程理论,或从过程出发研究政策各个阶段,或从内容出发研究政策的科学性、合理性;或从政策角度出发重视政策方案的提出、优选等,或从政治学的角度出发研究政治力量对政策制定过程的作用。多源流理论框架有效地将政策过程与政策内容、政策过程与政策参与者、政策与政治融为一体。此外,多源流理论将政策制定过程分为三条独立的源流:问题源流、方案源流和政治源流,是一种贴近政策现实的理论框架,能够容纳国有资本经营预算政策过程的多种因素。本文以多源流理论为分析框架,对国有资本经营预算政策出台的全过程进行研究。先着眼于建国至2002年一个较长的历史时期,运用多源流的思想对政策变迁的每个阶段进行分析,阐明国有资本经营预算政策出台的历史必然性。之后聚焦2003年至今,统计此阶段关于国有资本经营预算的文献资料,分别梳理出国有资本收支政策存在的问题、建立国有资本经营预算的各种方案和建议、决策者的价值观和相关政治事件。最后,这三条源流在某个特定时刻汇聚到一起,国有资本经营预算政策出台。通过分析得出,一项新政策的出台,需要几个关键的要素,只有这些要素汇聚到一起,政策才可能出台。同时,政策出台还受到一些偶然事件的影响,突出政策问题的案例和政治事件的发生,都有可能打开政策之窗,推动新政策出台。政治源流中的事件打开政策之窗和对参与者作用的独立分析,是本文理论上的尝试。在国有资本经营预算制度建立过程中,中国共产党第十六届三中全会召开和国资委成立等政治事件起了关键性作用。政府、企业、学者、研究人员,媒体等参与者融入国有资本经营预算政策过程之中,影响政策过程的发展和最终的决策。