从总体上而言，我国乡村治理正处于从“社会国家化”到“国家社会化”的转型之中，与之相应的，我国乡镇政府的职能必须从“管治”(government)转向“服务”、从“汲取”(乡村资源)转向“供给”(公共产品)，因而，笔者认为，乡镇改革的关键是乡镇政府职能的转变。那么现实的乡镇改革实践是否以乡镇政府职能转变为核心原则呢?对于乡镇政府的实态运行以及乡镇改革的实际发展路径又应如何理解?如何促进乡镇政府职能的转变?是本文关心的主要的问题。 然而，通过对乡镇改革的实证研究发现，贯穿乡镇改革实践的主线并非我们在理论上所主张的乡镇政府职能的转变，而是“效能优先”。所谓“效能优先”，是指改革将提升政府效能放在首要位置，并围绕它而展开。从各地的乡镇改革实践来看，“效能优先”原则既明显体现在“减人减支”的机构精简、乡镇撤并之中，又蕴含于“交叉任职”、“以钱养事”以及“乡财县管”、“委托扩权”等改革之中。这种“效能优先”式改革即便牵涉到政治层面的内容，例如乡镇党政班子“交叉任职”、民主选举，实质上也是以“效能优先”为主旨。这种改革实际上仍是一种行政自我改革，它很难超越行政体制的范畴而触及体制性的根本问题。虽然它在一定程度上促进了乡镇政府职能的转变，但是这一转变却极其有限。 作者认为，对于乡镇政府职能的考察，不单要考虑到“国家”、乡村人民的需要，以及二者的交互作用对乡镇政府职能的影响，更不能忽视乡镇政府和乡镇干部自身的利益诉求，以及乡镇政府和乡镇干部面对“国家”和乡村社会的制度规定、利益要求、实际的乡镇权力结构的能动性反应。正是这些因素的相互作用，决定了乡镇政府职能运作的实际内容和形态。乡镇政府的行为实际上是一种基于特定“结构”(或“场域”)的“惯习”，只有把它放置在特定的“结构”(或“场域”)之中才能切实理解乡镇政府为什么要这样做、而不是那样做。也就是说，要想改变乡镇政府的“惯习”，除了政策的要求、理念的转换以外，最重要和最关键的是改变生成、维续这一“惯习”的“结构”(或“场域”)，简言之，就是要变革体制，进行机制创新，产生一种“激励结构”，促使农村基层政府治理和公共服务的良性转型。