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【摘要】构建赔偿确认程序,体现了社会公众对公平和正义的渴望,表现在对程序正义的追求上。从维护司法公正的角度,总结出我国国家赔偿确认案件制度的缺憾,提出了修改建议,并且从法制、实物层面对构建国家赔偿确认案件听证制度提出了新的思路。
【关键词】程序正义 国家赔偿 听证程序
研究的动机及研究现状
研究动机与目的。最高人民法院《关于审理人民法院国家赔偿确认案件若干问题的规定(试行)》(以下简称《规定》)颁行后,国家赔偿确认案件已明确成为人民法院办理的一种新型案件。2003年以来,法院被申请国家赔偿确认的案件逐渐增多,并有一些案件被上级法院确认违法,这给法院公正司法的形象带来了一定的负面影响,并加大了法院的工作与经济负担。
国内相关研究之回顾。确认制度,是目前国家赔偿制度中存在争议较大的制度,在司法实践中对司法赔偿确认制度反应强烈。很多情况下法院认为无需再确认,公安机关和检查机关认为还需要确认,分歧较大。
对于司法赔偿确认程序学界主要存在着取消、改革、完善三种意见。第一种观点主张取消确认程序。如谢文良在《司法赔偿确认程序应该取消》一文中认为《国家赔偿法》事实上赋予了赔偿义务机关对刑事违法侵权的最终确认权,这违背了“任何人不得为自己的法官”这一正义程序的基本要求。因此,要求取消确认程序,并将其并入先行处理程序。第二种观点认为应当保留确认程序,但应对其进行改革。王晓杰在其《司法赔偿的违法确认程序》一文中提出重构确认程序主张:第一,改先行确认机制为一并确认机制。第二,确认主体确定为自我确认主体保留和以赔偿委员会为违法确认的终决机关。第三,赔偿委员会审理确认申请适用听证程序。第三种观点认为应当保留确认程序,只是对某些方面对确认程序进行完善即可。
由此可见,对于司法赔偿确认程序缺陷,学界是达成共识的,其分歧具体体现在应该直接取消确认程序,还是部分修改抑或保留、完善。
国家赔偿确认案件现状
我国国家赔偿确认案件存在的问题。通过对2007年至2008年年底某省的国家赔偿确认案件作的初略统计,其数据见表一和表二:
表一:某省高级人民法院受理216件,审结177件,结案率81.94%。
表二:某省法院共受理497件,审结439件,结案率88.33%。
由以上数据可以看出,国家赔偿确认案件,当事人申诉率达到了43.46%,远高于其他案件的上诉、申诉比率,尽管从对申诉的判决情况上来看,仅有1.69%的案件被确认违法,证明大多数判决结果应当是正确的,但如此高的申诉率还是不得不让人反思。同时,由于国家赔偿确认案件是以人民法院为申请主体,国家赔偿确认案件居高不下的申诉率也使人民法院不得不站在矛盾冲突的最前方,承受着巨大的社会压力和舆论压力。在此情况下,关注程序正义,在国家赔偿确认案件引入听证程序,不失为完善国家赔偿确认审判方式,达到社会效果与法律效果统一,实现案结事了的一种新选择。
国家赔偿确认案件听证制度的构建
应当着重从以下三个方面建立国家赔偿确认程序的听证制度:
“三加五”听证参与制度。“三加五”听证参与制度的含义:在国家赔偿确认案件中,由于案件的特殊性,其审判过程除了遵照一般案件的陪审制的审判模式,还应有额外的制度保障案件审理的公开、公平、公正。这就需要听证参与制度。这种制度实际上就是通过在听证制度中引入合法、合理的监督机制,既维护法院行驶审判权的权威,又确保权力在阳光下运行。所谓的“三加五”是指三名审判人员加上五名监督员,在听证过程中,三名审判人员行使实体审判权,五名监督员行使程序监督权,相互配合,相互制约。在听证过程中,三名审判人员全程主导听证程序,并最终根据听证内容进行合议,并对国家赔偿确认做出判决。五名监督员不参加审判的主持与合议的表决,但可以参与听证及合议全部过程,如果五名监督员过半数认为听证程序不公正或合议结果不是根据听证内容做出,可以要求人民法院另行组成合议庭,重新审理该案。
“三加五”听证参与制度的主体组成:按照《国家赔偿法》及最高人民法院《关于审理人民法院国家赔偿确认案件若干问题的规定(试行)》审理国家赔偿确认案件的主体是人民法院赔偿委员会,因此三名审判人员必须是具有法官资格的助理审判员、审判员或审判长,这既是法律赋予人民法院审判权的表现,也是现行法律、法规的要求。而五名监督员则可以在法官之外选取,由于五名监督员在国家赔偿确认案件中有着特殊作用,并被赋予了一定的表决权。笔者建议五名监督员应当在人大与政协代表中产生。根据宪法和法律的有关规定,法院由各级国家权力机关产生,并“对它负责,受它监督”。因此,我国人民代表大会制度下的审判机关独立于各个行政机关、社会团体和公民个人,不受其干扰,但不能排斥人大的依法监督。人大常委会依法实施个案监督与审判机关依法独立行使审判权是统一的,人大的个案监督,是推进司法公正的一种必要手段和重要形式。并且让人大代表与政协委员参加案件的审理,一则可以使案件的审理过程置于人大代表与政协委员的监督之下,一定程度上可以杜绝法院的暗箱操作,减少了其判决的随意性;二则能够使申请人放下心理负担,让其感觉到其不是一个人在与一个强大的国家机关在法庭上博弈,在法院有失公正时,有替自己说话的人,从而减少抵触情绪,积极配合法庭审理,并最终对法院的判决的公正性产生信任。
五名代表的产生、条件与权利:在案件的审理中,为了增强案件受理的公正性,增强原告对案件审判结果的信服,五名监督员的选择可以借鉴仲裁员的产生方式。由双方当事人从愿意参加听证的人大代表和政协委员名册中各自选定两名监督员或者各自委托审判委员会指定两名监督员,第五名监督员由双方当事人共同选定或者共同委托赔偿委员会主任指定。第五名监督员是首席监督员,可以在听证程序开始后,正式判决作出前,召集其他监督员召开监督员会议,并对听证程序是否合法,最终判决是否按照听证内容做出进行评议和表决。
举证制度。这一制度主要体现在:一是沿用“谁主张谁举证”的一般原则,要求赔偿请求人承担主要举证责任。二是完全采用行政诉讼中的被告负举证责任的原则,要求赔偿义务机关负全部举证责经,这会导致个别赔偿请求人在听证中借题发挥,增加了赔偿案件审理工作的难度。听证程序注重让证据说话,因此举证是非常重要的一环。应该对听证程序中各方当事人的举证责任作出明文规定,要求赔偿请求人应提供以下证据:第一是认为受违法侵害事实的证据,第二是证明损害范围及其损害后果的证据;赔偿义务机关在听证中应提供以下证据:第一是认为其行为符合《国家赔偿法》第十七条规定免责的理由,第二是认为损害事实不存在的证据,第三是认为应当减少赔偿清求人提出的损害数额、损害范围的证据,第四是认为不予赔偿的具体事实证据和法律依据。①
听证代表意见的回应制度。在听证中,未被选为监督员的人大代表与政协委员也可以作为听证代表参与听证,他们虽然不能针对案件行使表决权,但是他们能够针对案件发表意见,书记员应将代表的意见记录在案,合议庭是否采纳取决于法官对案件的事实与法律的把握,但不论是否采纳都应当在判决送达前作出答复。听证代表的回应制度并不是说代表的每个意见都要采纳,但不采纳也要回应,应当给出理由。避免把记录放在抽屉里,“听证会”变成“听过会”或是走过场甚至成为掩盖部门利益的幌子。
结语
综上所述,在国家赔偿确认案件中引入听证程序,是实现司法赔偿程序公正的重要保障,是准确地确定国家赔偿范围和数额的必要途径,是防止审判人员滥用裁量权的重要措施,是公平、公正、公开司法原则的具体体现。(作者单位:绵阳市中级人民法院;作者为西南政法大学民商法学院在职博士)
注释
①黄任文:“听证程序在审理国家赔偿案件中的应用”,《经济与社会发展》第2卷第2期,2004年2月,第80页。
【关键词】程序正义 国家赔偿 听证程序
研究的动机及研究现状
研究动机与目的。最高人民法院《关于审理人民法院国家赔偿确认案件若干问题的规定(试行)》(以下简称《规定》)颁行后,国家赔偿确认案件已明确成为人民法院办理的一种新型案件。2003年以来,法院被申请国家赔偿确认的案件逐渐增多,并有一些案件被上级法院确认违法,这给法院公正司法的形象带来了一定的负面影响,并加大了法院的工作与经济负担。
国内相关研究之回顾。确认制度,是目前国家赔偿制度中存在争议较大的制度,在司法实践中对司法赔偿确认制度反应强烈。很多情况下法院认为无需再确认,公安机关和检查机关认为还需要确认,分歧较大。
对于司法赔偿确认程序学界主要存在着取消、改革、完善三种意见。第一种观点主张取消确认程序。如谢文良在《司法赔偿确认程序应该取消》一文中认为《国家赔偿法》事实上赋予了赔偿义务机关对刑事违法侵权的最终确认权,这违背了“任何人不得为自己的法官”这一正义程序的基本要求。因此,要求取消确认程序,并将其并入先行处理程序。第二种观点认为应当保留确认程序,但应对其进行改革。王晓杰在其《司法赔偿的违法确认程序》一文中提出重构确认程序主张:第一,改先行确认机制为一并确认机制。第二,确认主体确定为自我确认主体保留和以赔偿委员会为违法确认的终决机关。第三,赔偿委员会审理确认申请适用听证程序。第三种观点认为应当保留确认程序,只是对某些方面对确认程序进行完善即可。
由此可见,对于司法赔偿确认程序缺陷,学界是达成共识的,其分歧具体体现在应该直接取消确认程序,还是部分修改抑或保留、完善。
国家赔偿确认案件现状
我国国家赔偿确认案件存在的问题。通过对2007年至2008年年底某省的国家赔偿确认案件作的初略统计,其数据见表一和表二:
表一:某省高级人民法院受理216件,审结177件,结案率81.94%。
表二:某省法院共受理497件,审结439件,结案率88.33%。
由以上数据可以看出,国家赔偿确认案件,当事人申诉率达到了43.46%,远高于其他案件的上诉、申诉比率,尽管从对申诉的判决情况上来看,仅有1.69%的案件被确认违法,证明大多数判决结果应当是正确的,但如此高的申诉率还是不得不让人反思。同时,由于国家赔偿确认案件是以人民法院为申请主体,国家赔偿确认案件居高不下的申诉率也使人民法院不得不站在矛盾冲突的最前方,承受着巨大的社会压力和舆论压力。在此情况下,关注程序正义,在国家赔偿确认案件引入听证程序,不失为完善国家赔偿确认审判方式,达到社会效果与法律效果统一,实现案结事了的一种新选择。
国家赔偿确认案件听证制度的构建
应当着重从以下三个方面建立国家赔偿确认程序的听证制度:
“三加五”听证参与制度。“三加五”听证参与制度的含义:在国家赔偿确认案件中,由于案件的特殊性,其审判过程除了遵照一般案件的陪审制的审判模式,还应有额外的制度保障案件审理的公开、公平、公正。这就需要听证参与制度。这种制度实际上就是通过在听证制度中引入合法、合理的监督机制,既维护法院行驶审判权的权威,又确保权力在阳光下运行。所谓的“三加五”是指三名审判人员加上五名监督员,在听证过程中,三名审判人员行使实体审判权,五名监督员行使程序监督权,相互配合,相互制约。在听证过程中,三名审判人员全程主导听证程序,并最终根据听证内容进行合议,并对国家赔偿确认做出判决。五名监督员不参加审判的主持与合议的表决,但可以参与听证及合议全部过程,如果五名监督员过半数认为听证程序不公正或合议结果不是根据听证内容做出,可以要求人民法院另行组成合议庭,重新审理该案。
“三加五”听证参与制度的主体组成:按照《国家赔偿法》及最高人民法院《关于审理人民法院国家赔偿确认案件若干问题的规定(试行)》审理国家赔偿确认案件的主体是人民法院赔偿委员会,因此三名审判人员必须是具有法官资格的助理审判员、审判员或审判长,这既是法律赋予人民法院审判权的表现,也是现行法律、法规的要求。而五名监督员则可以在法官之外选取,由于五名监督员在国家赔偿确认案件中有着特殊作用,并被赋予了一定的表决权。笔者建议五名监督员应当在人大与政协代表中产生。根据宪法和法律的有关规定,法院由各级国家权力机关产生,并“对它负责,受它监督”。因此,我国人民代表大会制度下的审判机关独立于各个行政机关、社会团体和公民个人,不受其干扰,但不能排斥人大的依法监督。人大常委会依法实施个案监督与审判机关依法独立行使审判权是统一的,人大的个案监督,是推进司法公正的一种必要手段和重要形式。并且让人大代表与政协委员参加案件的审理,一则可以使案件的审理过程置于人大代表与政协委员的监督之下,一定程度上可以杜绝法院的暗箱操作,减少了其判决的随意性;二则能够使申请人放下心理负担,让其感觉到其不是一个人在与一个强大的国家机关在法庭上博弈,在法院有失公正时,有替自己说话的人,从而减少抵触情绪,积极配合法庭审理,并最终对法院的判决的公正性产生信任。
五名代表的产生、条件与权利:在案件的审理中,为了增强案件受理的公正性,增强原告对案件审判结果的信服,五名监督员的选择可以借鉴仲裁员的产生方式。由双方当事人从愿意参加听证的人大代表和政协委员名册中各自选定两名监督员或者各自委托审判委员会指定两名监督员,第五名监督员由双方当事人共同选定或者共同委托赔偿委员会主任指定。第五名监督员是首席监督员,可以在听证程序开始后,正式判决作出前,召集其他监督员召开监督员会议,并对听证程序是否合法,最终判决是否按照听证内容做出进行评议和表决。
举证制度。这一制度主要体现在:一是沿用“谁主张谁举证”的一般原则,要求赔偿请求人承担主要举证责任。二是完全采用行政诉讼中的被告负举证责任的原则,要求赔偿义务机关负全部举证责经,这会导致个别赔偿请求人在听证中借题发挥,增加了赔偿案件审理工作的难度。听证程序注重让证据说话,因此举证是非常重要的一环。应该对听证程序中各方当事人的举证责任作出明文规定,要求赔偿请求人应提供以下证据:第一是认为受违法侵害事实的证据,第二是证明损害范围及其损害后果的证据;赔偿义务机关在听证中应提供以下证据:第一是认为其行为符合《国家赔偿法》第十七条规定免责的理由,第二是认为损害事实不存在的证据,第三是认为应当减少赔偿清求人提出的损害数额、损害范围的证据,第四是认为不予赔偿的具体事实证据和法律依据。①
听证代表意见的回应制度。在听证中,未被选为监督员的人大代表与政协委员也可以作为听证代表参与听证,他们虽然不能针对案件行使表决权,但是他们能够针对案件发表意见,书记员应将代表的意见记录在案,合议庭是否采纳取决于法官对案件的事实与法律的把握,但不论是否采纳都应当在判决送达前作出答复。听证代表的回应制度并不是说代表的每个意见都要采纳,但不采纳也要回应,应当给出理由。避免把记录放在抽屉里,“听证会”变成“听过会”或是走过场甚至成为掩盖部门利益的幌子。
结语
综上所述,在国家赔偿确认案件中引入听证程序,是实现司法赔偿程序公正的重要保障,是准确地确定国家赔偿范围和数额的必要途径,是防止审判人员滥用裁量权的重要措施,是公平、公正、公开司法原则的具体体现。(作者单位:绵阳市中级人民法院;作者为西南政法大学民商法学院在职博士)
注释
①黄任文:“听证程序在审理国家赔偿案件中的应用”,《经济与社会发展》第2卷第2期,2004年2月,第80页。