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编者的话：本刊2017 年6月（上）“中国的极地战略”专题中，杨剑、孙立广、李振福、王传兴、刘小汉、薛桂芳等专家学人从地缘政治、资源开发、科学考察、海洋权益、国际治理等角度对这一问题进行了系统而深入的讨论。本期，我们又约请了两位著名学者，分别从各自的研究领域跟进探讨。敬请垂注。
【摘要】北极冰雪融化的加速，不仅增加了其资源开发和航道开通的前景，也再次唤起了该地区一度沉静的地缘政治竞争，更加剧了国际社会对北极生态环境恶化的普遍担忧。由于其体系的封闭性、结构的不平衡和机制的碎片化，现有的北极治理难以有效应对日益复杂的挑战。基于现有改革方案的不足和北极与全球日益密切互动的事实，“利益攸关者”理念有助于缓解由于身份排斥而引发的各种问题，增强北极资源动员能力，提升北极治理的合法性与效能。当然，也为中国参与北极治理提供更强有力的依据。
【关键词】北极 治理 改革 中国 利益攸关者
【中图分类号】D81 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2017.19.006
冷战结束后，北极由美苏竞争的战略前沿变成了全球治理的新疆域。北极冰雪融化的加速，不仅增加了北极资源开发和航道开通的前景，也导致北极地区一度沉静的地缘政治竞争变得暗流涌动。这一切又加剧了国际社会对北极生态环境恶化的普遍担忧。如何适应新的形势需要改善北极治理状态，是包括中国在内的国际社会共同关注的时代议题。
北极治理面临的挑战及其体系弊端
同南极一样，北极在全球治理中具有特殊的重要地位。但不同的是，北极至今尚未形成一个类似于南极条约体系那样的统一的具有法律约束力的治理机制。由于内在的体系弊端，现有的北极治理越来越难以应对日益复杂的挑战。
北极治理面临的挑战。随着科学技术的快速发展，对资源需求的不断增加以及北极地区自然环境的变化，各类行为体相继进入北极地区，围绕生态环境保护、资源开发、权属划分和安全保障等议题展开了复杂的博弈，由此北极治理面临着日益复杂的挑战。根据矛盾关系，这些挑战大致可以分为三类：国际社会面临的共同挑战、域内国家之间的矛盾、域内外国家之间的矛盾。
第一，国际社会面临的共同挑战。北极生态环境破坏是国际社会面临的共同挑战。作为全球气候变化的敏感地区，北极生态环境非常脆弱，很容易受到气候变化、持久性有机污染物等全球环境问题的影响。全球气温的上升，加剧北极冰雪融化。而人类在北极地区活动的增加，不仅打破了北极地区原来的宁静，还会影响其原有的生态环境。如果缺乏足够的知识、装备和国际制度约束，不用说基于地缘政治竞争的军事部署、演习或冲突，就是资源开发或航行中的意外都可能给北极地区造成难以修复的生态环境破坏。
与此同时，北极生态环境的变化对全人类生存环境也具有重大影响。北极气候变化不可避免地会影响到全球，尤其是北半球气候的变化。比如，北极地区冷空气活动和高纬度地区大气环流的变化对北半球的天气和气候产生直接影响，进而对生态环境系统和农业生产等社会经济活动产生显著影响。北极冰川融化也会加剧全球海平面上升的危险，进而影响到很多沿海地区的经济社会发展。
第二，北极域内国家之间的矛盾。虽然北极八国及其主导的北极理事会极力限制域外力量的参与，但还是存在“环北极五国”之间及其与“非环北极三国”的矛盾，甚至还有北极“大国”与“小国”之间的微妙竞争。
北极资源开发和航道开通的前景，刺激了美国、俄罗斯、加拿大、挪威和丹麦等“环北极五国”之间原本平静的分歧。美国与加拿大不仅对波弗特海的边界存在争议，还对加拿大北极群岛附近水域到底是属于国际水域，还是加拿大的历史性内水存在争论；俄罗斯不仅与美国在白令海峡的分界线和东北航道的法律地位方面有不同意见，还与挪威存在巴伦支海领海分界线的争议，更与挪威和丹麦三国就北冰洋罗蒙诺索夫海岭到底属于哪国大陆架的自然延伸竞相举证。如果俄罗斯的领土主张得到批准，北极地区将近一半的范围将处于俄罗斯的管辖之下。此外，丹麦与加拿大在汉斯岛上也存在严重分歧。虽然这些竞争目前尚未激化为对峙或冲突，但一些国家已经开始竞相加强北极地区的军事部署和训练。
为了阻止新的竞争者，“环北极五国”还极力限制冰岛、瑞典和芬兰三个北极国家的权力。2008年5月，“环北极五国”签署的《伊卢利萨特宣言》（The Ilulissat Declaration）声称，凭借对北冰洋大部分地区的主权、主权权利和管辖权，五国在处理北极事务方面拥有独一无二的主导权。①显然，《宣言》有架空北极理事会、将三国排斥在核心决策圈外的嫌疑，不可避免地引发了后者的不满。
此外，北极地区还存在大国与小国之间的博弈。一些相对弱小的国家，比如挪威、冰岛，或在地缘上处于相对劣势的国家，比如芬兰和瑞典等国，对美国、俄罗斯等域内大国的强势主张也感到担忧，希望借助域外力量、尤其是域外大国来平衡域内大国的影响。
第三，域内外国家之间的矛盾。北极国家不断增长的权利声索，不仅引发了相互之间的矛盾，也引发了与域外國家之间的矛盾。根据现有的国际法，北极地区并非完全属于北极国家的主权、主权权利或海洋权利之下，其中还有相当部分属于“国际公域”范围。北极国家竞相扩大北冰洋大陆架界限的行为，必然大大侵蚀北极地区的“国际公域”。如果其外大陆架申请都被许可，那么北冰洋88%的海底将被它们控制。②北冰洋国际海域面积将从目前的288万平方公里缩小到34万平方公里，缩小8/9。这将严重侵犯域外国家在“人类共同继承”的国际海底区域中的资源利益，③包括公海的海洋生物资源及海底的矿产资源和能源，以及北极航道的通行权利等。
北极治理体系存在的问题。面对北极参与主体及其诉求的多元化和复杂化，现有的北极治理体系由于自身的一系列问题越来越难以满足治理的需要。
第一，开放性不足阻碍了北极治理体系外部资源的筹集。作为北极治理体系的主体，北极国家及北极理事会主导了北极治理的议题和进程，域外国家和其他非国家行为主体的参与受到很大限制。虽然近年来北极理事会在国际社会的压力下有限开放了观察员席位，但严格限制其数量和权利。到目前为止，北极理事会只有8个成员国、6个永久参与方、32个观察员（包括正式观察员和特别观察员）。④ 北极治理体系的封闭性，不仅限制了其代表性，更阻碍了治理资源的充分筹集。2016年9月，在北极理事会成立20周年会议上，轮值主席国美国的北极大使戴维·巴尔顿（David Balton）总结了北极治理面临的三大问题：财政资源不足、永久参与方的能力有限、成员国与日益增加的观察员之间的矛盾。⑤在很大程度上，这些问题根源于目前北极治理体系的封闭性。
第二，结构不平衡制约了北极治理体系内部资源的整合。从权力结构来看，北极八国及其主导的北极理事会垄断了北极治理的大部分事务，其他参与者对北极治理并没有多少实质性权力。即便是北极原住民组织这样的永久观察员，也只是有权参与所有活动和讨论，并没有决策权。北极理事会2011年5月努克会议规定了申请正式观察员必须满足七个条件，包括承认北极国家在北极的主权、主权权利和管辖权，规定观察员的主要作用是对北极理事会的工作进行观察，对理事会工作组的项目给予支持和协助，且资助金额不得超过北极国家。⑥其中一个目的就是要限制观察员国通过资金投入等方式影响北极国家的决策，防止其作用和形象过于突出而影响北极国家作为北极“守护者”的形象。⑦
从议题结构来看，北极现有的主要治理体系不能涵盖北极面临的所有挑战。作为北极治理体系的核心，北极理事会存在着明显的先天缺陷：从成立之初，北极理事会就被禁止讨论传统安全问题，不能针对相关议题制定具有法律约束力的管辖规则，包括不能对涉及领土争议的问题作出权威裁决。到目前为止，北极理事会还只是一个国际论坛，难以有效应对具有潜在威胁的传统安全挑战。
第三，治理机制的碎片化抑制了其协同效率。如何协调日益多元化的参与主体及其利益诉求，是北极治理面临的长期挑战。由于北极至今尚未形成一个具有法律约束力的国际安排，难以有效整合现有的各种国家性、区域性和全球性机制，导致北极治理机制的“碎片化”。尤其是一些国家、区域性和全球性机制之间的矛盾长期得不到有效解决，限制了北极治理机制的协同效率。比如，虽然各国都认可《联合国海洋法公约》在北极的适用性，但由于时空局限，该公约并不能从北极特殊的地理环境、现实问题等因素出发对该地区的法律地位、科学考察、资源开发等方面作出专门的规定，这就为各国选择性利用提供了空间。此外，作为北极治理最主要的两个机制，《斯瓦尔巴德条约》和《联合国海洋法公约》在领海宽度、专属经济区和大陆架的划分问题上不统一，导致《斯瓦尔巴德条约》缔约国与挪威之间出现严重分歧，至今难以解决。
北极治理改革的主要模式及其问题
面对日益复杂的治理挑战，国际社会从20世纪90年代以来就在不断探讨可行的改革方案。除了基于“主权归挪、共同开发”的“斯瓦尔巴德模式”、“全人类共同遗产”的“联合国托管模式”和“强化现有机制”的“维持现状模式”外，最具影响的主要是以下三种改革模式。
南极条约模式。这一主张的灵感直接源自于南极治理的成功。作为南极治理的核心，南极条约规定，以和平与非军事化为基本原则，领土争端被暂时冻结；保护生态环境成为普遍共识和优先目标；开展科学研究与合作是各国主要的南极活动。60多年来，南极条约经历过不少挑战，但在维护地区和平稳定、保护生态环境、促进极地科学研究与国际合作方面发挥了不可替代的重要作用。
北极和南极同属极地，在自然环境和全球治理中具有很多相似性，仿效南极条约创设一个“北极条约”得到了较多的响应。早在20世纪70年代，加拿大学者麦克斯威尔·科恩（Maxwell Cohen）就建议签署一个类似的北极条约。⑧随着冷战结束后北极合作的迅速发展，越来越多的学者主张借鉴南极模式创设一个具有国际法律效力的北极条约，提升治理效能。⑨在这一背景下，欧洲议会2008年10月29日通过决议，“欧盟委员会应该准备追求一个公开的谈判，以通过一项关于北极保护的国际条约，就像南极条约及其1991年通过的环境保护议定书的补充一样”。⑩随后，世界自然基金会（WWF）、国际自然保护联盟（IUCN）等国际环保组织也相继表示支持。?针对近年来北极国家日益扩张的权利主张，一些域外国家强调，需要考虑在北极达成一个类似南极的条约，以阻止北极成为少数沿岸国家的保留地，并避免其军事化。?
按照南极条约模式改革现有的北极治理体系有其积极意义，但也面临现实挑战，尤其是北极五国的坚决反对。2008年发表的《伊卢利萨特宣言》再次集体否决了效仿南极条约制定一个具有国际法律约束力的北极条约的主张。?作为南极条约的主推者，美国还专门表示反对这一主张。?
联合国海洋法公约模式。从地理特征来讲，北极主要是一个被大陆包围的海洋区域。除个别岛屿的主权争议外，所有陆地的领土主权早已确定，主要争议都与海洋权益相关。因此，以《联合国海洋法公约》改革现有的北极治理体系也是一种重要主张。
作为规范协调各种海洋问题的全球权威治理机制，《联合国海洋法公约》在北极治理方面确实发挥了重要的作用，不仅为北极国家的权利主张及其相互争端提供了重要指导，也为非北极国家争取和维护北极“公域”的利用提供了重要依据，更为域内外共同保护北极生态环境提供了机制平台。因此，联合国海洋法公约不仅得到许多域外国家的认可，也得到了美国、俄羅斯、加拿大、挪威和丹麦等北极国家的认可。
然而，在应对北极治理的众多挑战问题上，《联合国海洋法公约》也存在先天不足。《联合国海洋法公约》体现的是20世纪70、80年代大多数国家对全球海洋治理及其权责划分的原则性规定——充满了妥协性模糊，并不是专门针对当今北极治理的具体情况而做出的明确安排，二者在时代背景、政治议程和科学认识水平等方面存在不少区别。这就使得《联合国海洋法公约》不仅难以为所有的北极海洋争端提供明确指导，甚至还可能成为引发争端的诱因。比如，《联合国海洋法公约》对区域划界的规定较为模糊，对沿海国主权权利和专属管辖权的划分以及公海自由及其他国家的权利划分不是很明确，对如何处理法律未以明文赋予或禁止的海洋权益问题缺乏明确规定……?在各自利益的驱使下，相关国家竞相按照有利于自己的方式解读、援引《联合国海洋法公约》的某些原则和条款，由此导致不同甚至截然相反的立场和主张。与此同时，《联合国海洋法公约》与北极地区的第一个国际条约——《斯瓦尔巴德条约》还存在如前所述的较大矛盾。根据法律效力的时序原则，《斯瓦尔巴德条约》在其存续期间拥有优先法律效力。这些情况都制约了联合国海洋法公约模式的适用性。 北极机制复合体模式。这一模式的提出者主要是全球治理和极地研究的权威学者——奥兰·扬（Oran Young）。早在2000年，奥兰·扬就探讨过南极模式。在他看来，这种想法虽然很吸引人，但在21世纪前20年很难取得明显的成效。?现有的各种机制分散复杂，缺乏协调和整合，效率低下，但也有其现实价值。?基于这种形势，为了满足北极日益迫切并且多样化的治理需要，奥兰·扬提出强化并整合这些北极机制，使之成为一个相互支持的统一系统——“北极机制复合体”（Arctic regime complex）。?他甚至认为，机制复合体很可能成为北极未来的治理模式。?
从全球治理的历史来看，机制进程在时间上的曲折性和空间上的多样性，使得一种新的统一模式很难全面迅速地取代现有的各种机制。多机制并行整合的“机制复合体”有助于利用现有制度资源，协调参与各方复杂的利益诉求，也是国际治理机制演进的一种通常路径。从根本上讲，奥兰·扬的“北极机制复合体”，就是将北极地区针对不同议题领域的各种制度安排整合起来，形成一個关于北极治理的立体网络。?“北极机制复合体”不仅符合北极当前的政治现实，而且在一定程度上摆脱了用单一机制来解决北极所有问题的局限。
但这一设想忽视了不同机制之间的矛盾和冲突。虽然由权力政治向权利政治的转换是国际政治的一般趋势，但并没有消除各方之间的利益竞争。作为一种制度化的利益分配模式，机制的变革必然会导致利益的调整。尤其是在涉及有关重大利益时，很多矛盾是难以在机制层面调和的，需要来自政治层面的动力。
“利益攸关者”理念在北极治理改革中的适用性
增强资源动员能力是北极治理改革的关键。提高治理效能是所有治理改革的根本目标。为此，挪威著名的极地学奥拉夫·斯拉姆·斯托克（Olav Schram Stokke）从知识信息的提供、规范的权威性和资源动员三个方面提出了衡量有效治理的标准。按照这三个维度，可以发现，在信息和知识的提供方面，尤其是在与北极环境保护相关的知识和信息方面，只需要加强现有机制之间的相互沟通协作就可以做到，这也是机制复合体模式的最大价值；从规范的权威方面来看，目前北极理事会的功能正在逐步强化。根据2011年努克会议，北极理事会常设秘书处于2013年6月1日正式运行，意味着北极理事会从国际论坛向真正的国际组织迈进了一大步。与此同时，北极理事会分别于2011年和2013年颁布了两份具有法律约束力的文件：《北极海空搜救合作协定》（Agreement on Cooperation on Aeronautical and Marine Search and Rescue in the Arctic）和《北极海洋石油污染预防与应对合作协议》（Agreement on Cooperation on Marine Oil Pollution Preparedness and Response in the Arctic）。另外，受北极理事会委托，国际海事组织于2014年11月通过的《极地水域船舶航行规则》（International Code for Ships Operating in Polar Waters，即Polar Code）已于2017年正式生效，不仅对北极国家，而且对所有非北极国家也具有约束力。
相对而言，目前北极治理体系面临的最主要挑战在于其资源动员能力有限。如前所述，现有体系的封闭性和不平衡性，导致其难以动员足够的政治、经济、科技和制度资源提升治理效能。如果能够有效解决其封闭性和平衡性问题，则资源动员和机制整合的问题就可以迎刃而解。相对而言，“南极条约模式”有助于增强其动员能力，但难以获得北极国家的支持；“联合国海洋法公约模式”能获得北极国家的支持，也有更大的针对性，但难以协调整合与不同机制的矛盾；“治理机制复合体模式”有助于利用现有机制，但也面临更多的协调整合挑战。如果不能满足国际社会日益强烈的参与要求，其机制协调也面临很多困难。
“利益攸关者”理念在北极治理改革中的适用性。从身份政治的角度看，北极治理体系的封闭性和不平衡性主要源自对北极治理性质的不同认知所引发的身份排斥。因此，对北极治理性质及其参与方身份的界定是增强动员能力、提升其效能的关键。在此，全球治理中的“利益攸关者”理念有助于缓解这一矛盾。
北极治理到底是一个区域议题，还是全球议题？北极国家倾向于前者，其他国家和国际组织倾向于后者。随着全球气候变暖与北极冰雪融化的交互作用，北极正加速融入全球体系。这使得北极不仅是一个地区性问题，也逐渐成为全球治理的重要组成部分。面对日益复杂的各种挑战，未来的北极治理应该在协调好北极国家之间的竞争与合作的同时，兼顾域外国家和国际社会的利益和要求，才能动员和整合足够的治理资源。
“利益攸关者”最初是作为一种企业经营理念，其含义是指“能够影响一个组织目标的实现或可能被组织实现目标过程所影响的所有人”。“利益攸关者”不仅包括利益关系，还包括责任关系，二者的平衡构成了合理性或合法性的内核，因此在经济、法律和社会中得到广泛引用。随着全球相互依赖的日益加深和共同挑战的不断涌现，“利益攸关者”理念逐渐扩展到全球治理中来，为多元参与提供理论依据，并被广泛地认为是全球治理的更新模式。因为在当今这样一个全球化时代，任何一国仅凭自己难以有效应对所有挑战，也难以有效地实现自身利益目标。惟有承认并尊重各利益攸关者的合理关切，相互合作，才能更有效地应对共同挑战，实现各自利益。作为达沃斯世界论坛的发起人，克劳斯·施瓦布（Klaus Schwab）将“利益攸关者”理念扩展到全球治理的众多议题中来，包括经济合作、环境保护、能源安全、争端解决、减贫和反腐等议题。
奥兰·扬认为，北极变化强化了北极事务与全球进程之间的关联，并在改变北极事务的地缘政治基础。虽然很容易理解北冰洋沿岸国家维持控制的愿望，但很难想象这一战略会成功。似乎可以肯定的是，无论是北极五国，还是北极八国，都可能被迫在未来某个恰当的时候承认其他利益攸关者的要求。在此之前，一个现实的过渡做法是，在既有的北极理事会的平台上，吸收所有利益攸关者，整合相关的国际法和国际组织，实现北极的有序治理。奥兰·扬的分析，既充分认识到了北极治理的政治现实，同时又具有历史发展和全球视野，为北极治理改革的目标和路径提供了重要启示。 面对环北极五国的排斥，冰岛于2013年10月21日召开“北极圈论坛”首次会议。来自相关国家的200多名政要、企业家和学者对北极科学、军事安全、资源开发和环保等一系列问题进行了讨论。该论坛不同于北极理事会的歧视性安排，而是向所有想参加的国家和国际组织开放，其目的旨在推动各北极利益行为体的多边对话与协调，讨论北极环境保护和治理问题。这表明，北极域内国家也在逐渐接受域外力量的参与，并扩大了讨论议题，将传统安全议题纳入进来，与“利益攸关者”理念不谋而合。
简言之，以“利益攸关者”理念指导北极治理改革的依据，一方面源自于北极变化发展对全球的普遍影响；另一方面，域外力量的参与并不威胁北极国家的合法权益，相反还可以为北极生态环境保护、资源和航道价值的最大化，乃至和平稳定做出贡献，归根到底，有助于增强北极治理体系的合法性与治理效能。
中国参与北极治理改革的身份选择和基本路径
参与北极治理改革不仅是维护中国在北极合法权益的内在要求，也是中國作为负责任大国的体现。作为正在兴起的北极域外大国，中国参与北极治理一直面临来自域内相关国家的警惕和担忧。对此，除了继续在现有的北极理事会框架内积极参与北极环境保护与科研合作、加强极地能力建设外，中国还应在参与身份和路径上着力。
明确并说服北极国家接受中国的“北极利益攸关者身份”。作为现代政治参与的前提，身份包含了对行为主体参与资格及其相应权益的认可。域外国家的参与在一定程度上就是一个从争取身份、得到身份认可到形成新的集体认同的过程。作为地理上临近北极的国家，中国深受北极生态环境变化的影响。与此同时，作为当今世界正在崛起的大国，中国拥有日益雄厚的科技、资金和市场为北极生态环境保护、资源开发和航道利用提供重要支持。因此，中国是名副其实的“北极利益攸关者”。
2009年6月，时任中国外交部部长助理胡正跃在北极论坛上指出，北极地区冷空气活动和高纬度地区大气环流的变化对中国的天气和气候产生直接影响，对中国的生态环境系统和农业生产等社会经济活动影响显著。北极冰川融化使全球海平面加速上升，影响到中国东部沿海地区的经济和社会发展。因此，北极事务关乎中国自然生态环境、经济和社会等诸多方面的利益，关乎中国的可持续发展。2015年10月17日，中国外交部长王毅在第三届北极圈论坛上表示：“中国是北极的重要利益攸关方。在参与北极事务方面，中国一贯秉承三大政策理念：即尊重、合作与共赢。”同年11月20日，时任中国外交部发言人洪磊在回答记者问时表示：“中国是北极事务的重要利益攸关方，在北极事务上一直秉持‘尊重、合作、共赢’的三大政策理念。我们愿与北极事务各利益攸关方增进交流、加强合作，共同促进北极地区的和平、稳定与可持续发展。”
利用北极国家之间的分歧和国际社会的关注，推进北极治理的全球化。根据利益攸关者理念，政策的制定必须尊重可能受其影响的相关方的合理关切并获得其认可，这是现代政治合法性与全球治理的一个普遍原则。北极与全球关联的日益紧密使其治理越来越不可能仅局限于区域范围之内，这也成为域外国家参与北极治理的主要动力和契机。
虽然北极国家对域外力量的参与持排斥和限制态度，但如前所述，也存在“环北极五国”之间以及与“非北冰洋三国”的矛盾，甚至大国与小国的博弈。因此，他们对域外参与的抵制程度是不一样的。随着北极地缘政治形势的发展，相互之间的分歧可能扩大，从而为域外力量的参与提供新的机会。
相对于数量有限的北极国家，广大的域外国家和国际组织在参与北极治理方面拥有同中国一样的利益诉求和立场，比如，新加坡、日本、韩国、印度、意大利和欧盟等。加强相互之间的协调和统一行动，推进北极治理的全球化，是中国参与北极治理改革的重要途径。
加强中国与北极区域发展的战略合作。除了维护北极生态环境外，各方在北极的博弈主要围绕其资源权属而展开。对一些北极国家而言，虽然其在领土主权和资源权属的竞争中占有“地利”优势，但要实现北极利益的最大化，则需要与拥有其他要素优势的国家开展充分合作，而这正是“利益攸关者”理念的内在要求。中国虽然是北极域外国家，但拥有雄厚的资本、广阔的市场和日益强大的技术基础，是北极国家开发北极资源和航道价值的重要伙伴。
当前，中国与相关国家正在合作推进“一带一路”建设。如果将这一倡议与北极资源开发、航道开放等区域发展结合起来，将有助于进一步扩大各方的共同利益，并在很大程度上改善当前世界交通格局和贸易格局的不平衡。100年前，英国著名的地缘政治学家麦金德就将包括北冰洋在内的阿尔汉格尔斯克、中欧、高加索、中亚到中国西北和东北的地区描述为“欧亚中枢”，后来又进一步将东欧以东、蒙古以西、西藏地区以北、北冰洋以南的地区称为欧亚大陆的“心脏地带”。由于这片由北极地区和大陆性水系构成的广阔区域占到亚洲的一半和欧洲的四分之一，他认为随着航空线路和现代化铁路交通网络的普及，“将构成人类与宏大地理现实之关系的一场革命”，“他们在人口、小麦、棉花、燃料和金属方面的潜力如此巨大，一个多少有些分隔的广阔的经济世界将在那里发展起来”。
（本文系国家社会科学基金项目“美国对中国崛起的认知讨论与战略调整”的阶段性成果，项目批准号：11CGJ018；感谢武汉大学人文社会科学青年学者学术团队建设计划对本文的资助）
注释
The Ilulissat Declaration， Arctic Ocean Conference， Ilulissat， Greenland， 27-29 May 2008， p.1， available on http：//www.oceanlaw.org/downloads/arctic/Ilulissat_Declaration.pdf.
Linda Jakobson， "China Prepares for an Ice-Free Arctic"， SIPRI Insights on Peace and Security， No. 2010/2， March 2010， p.9. Arvind Gupta， "Geopolitical Implications of Arctic Meltdown"， Strategic Analysis， Vol. 33， No. 2， March 2009， p.175.
The Ilulissat Declaration， Arctic Ocean Conference， Ilulissat， Greenland， 27-29 May 2008， p.1， http：//www.oceanlaw.org/downloads/arctic/Ilulissat_Declaration.pdf.
The White House， NSPD-66/HSPD-25 on Arctic Region Policy， January 9， 2009， https：//fas.org/irp/offdocs/nspd/nspd-66.htm.
中国学者在这方面有过专门分析，参见刘中民：《〈联介国海洋法公约〉生效的负面效应分析》，《外交评论》，2008年第3期；孙豫宁：《北极治理模式研究》，外交学院博士学位论文，2012年；刘惠荣、董跃： 《海洋法视角下的北极法律问题研究》，北京：中国政法大学出版社，2012年；郭培清、卢瑶：《北极治理模式的国际探讨及北极治理实践的新发展》，《国际观察》，2015年第5期。
Oran Young， "The Internationalization of the Circumpolar North： Charting a Course for the 21st century"， 2000， p.6， http：//www.thearctic.is/articles/topics/internationaization/enska/kafli_0301.htm.
Oran Young， "Arctic Governance： Preparing for the Next Phase"， Presented at the Arctic Parliamentary Conference， Troms? 11-13 august 2002， p.7， http：//www.arcticparl.org/_res/site/File/images/conf5_scpar20021.pdf.
Oran R. Young， "The Arctic in Play： Governance in a Time of Rapid Change"， The International journal of Marine and Coastal Law， 2009， pp.423-442； Oran Young， "If an Arctic Ocean treaty is not the solution， what is the alternative？"， Polar Record， Vol.47， No.4， October 2011， pp.327-334； Report of the Arctic Governance Project， "Arctic Governance in an Era of Transformative Change： Critical Questions， Governance Principles， Ways Forward"， 14 April 2010， p.13， http：//www.arcticgovernance.org/.
Oran Young， "Building an international regime complex for the arctic ：current status and next steps"， The Polar Journal， Vol.2， No.2， December 2012， pp.394-396
Olav Schram Stokke， "Examining the Consequence of Arctic Institutions"， in Olav Schram Stokke and Geir Honneland， eds.， International Cooperation and Arctic Governance： Regime Effectiveness and Northern Region Building， London： Routledge， 2007， pp.15-22.
Yves Fassin， "Dynamic Perspective in Freeman’s Stakeholder Model"， Journal of Business Ethics， Vol.96， 2010， p.40.
Bertrand de la Chapelle， Internet Governance： lnfrastructure and lnstitutions， Oxford University Press， 2009， pp. 256-270.
阮建平：《“近北極国家”还是“北极利益攸关方”——中国参与北极治理的身份思考》，《国际论坛》，2016年第1期，第50页。
Oran R. Young， "The Arctic in Play： Governance in a Time of Rapid Change"， The International journal of Marine and Coastal Law， Vol.24， 2009， pp.431-442.
中国政府2015年7月公布的新的《国家安全法》对此作出了原则规定，参见新华网：http：//news.xinhuanet.com/ziliao/2015-07/02/c_127977989.htm。
David Curtis Wright， The Dragon Eyes the Top of the World： Arctic Policy Debate and Discussion in China，China Maritimes Studies Institutes， U.S. Naval War College， Newport， Rhode Island， August 2011 p.32， p.38； Linda jakobson and Jingchao Peng， China’s Arctic Aspirations， SIPRI Policy Paper 34， November， 2012， p.23.
胡正跃：《中国对北极事务的看法》，《世界知识》，2009年第15期，第54页。
参见中华人民共和国外交部网站：http：//www.fmprc.gov.cn/web/wjbzhd/t1306854.shtml。
2015年11月20日，时任外交部发言人洪磊主持例行记者会，参见中华人民共和国外交部网站：http：//www.fmprc.gov.cn/web/fyrbt_673021/t1316825.shtm，访问时间：2015年11月20日。
[英]哈·麦金德：《民主的理想与现实》，王鼎杰译，上海人民出版社，2016年，第68页。
[英]哈·麦金德：《历史的地理枢纽》，林尔蔚、陈江译，北京：商务印书馆，2009年，第67页。
责 编∕戴雨洁
【摘要】北极冰雪融化的加速，不仅增加了其资源开发和航道开通的前景，也再次唤起了该地区一度沉静的地缘政治竞争，更加剧了国际社会对北极生态环境恶化的普遍担忧。由于其体系的封闭性、结构的不平衡和机制的碎片化，现有的北极治理难以有效应对日益复杂的挑战。基于现有改革方案的不足和北极与全球日益密切互动的事实，“利益攸关者”理念有助于缓解由于身份排斥而引发的各种问题，增强北极资源动员能力，提升北极治理的合法性与效能。当然，也为中国参与北极治理提供更强有力的依据。
【关键词】北极 治理 改革 中国 利益攸关者
【中图分类号】D81 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2017.19.006
冷战结束后，北极由美苏竞争的战略前沿变成了全球治理的新疆域。北极冰雪融化的加速，不仅增加了北极资源开发和航道开通的前景，也导致北极地区一度沉静的地缘政治竞争变得暗流涌动。这一切又加剧了国际社会对北极生态环境恶化的普遍担忧。如何适应新的形势需要改善北极治理状态，是包括中国在内的国际社会共同关注的时代议题。
北极治理面临的挑战及其体系弊端
同南极一样，北极在全球治理中具有特殊的重要地位。但不同的是，北极至今尚未形成一个类似于南极条约体系那样的统一的具有法律约束力的治理机制。由于内在的体系弊端，现有的北极治理越来越难以应对日益复杂的挑战。
北极治理面临的挑战。随着科学技术的快速发展，对资源需求的不断增加以及北极地区自然环境的变化，各类行为体相继进入北极地区，围绕生态环境保护、资源开发、权属划分和安全保障等议题展开了复杂的博弈，由此北极治理面临着日益复杂的挑战。根据矛盾关系，这些挑战大致可以分为三类：国际社会面临的共同挑战、域内国家之间的矛盾、域内外国家之间的矛盾。
第一，国际社会面临的共同挑战。北极生态环境破坏是国际社会面临的共同挑战。作为全球气候变化的敏感地区，北极生态环境非常脆弱，很容易受到气候变化、持久性有机污染物等全球环境问题的影响。全球气温的上升，加剧北极冰雪融化。而人类在北极地区活动的增加，不仅打破了北极地区原来的宁静，还会影响其原有的生态环境。如果缺乏足够的知识、装备和国际制度约束，不用说基于地缘政治竞争的军事部署、演习或冲突，就是资源开发或航行中的意外都可能给北极地区造成难以修复的生态环境破坏。
与此同时，北极生态环境的变化对全人类生存环境也具有重大影响。北极气候变化不可避免地会影响到全球，尤其是北半球气候的变化。比如，北极地区冷空气活动和高纬度地区大气环流的变化对北半球的天气和气候产生直接影响，进而对生态环境系统和农业生产等社会经济活动产生显著影响。北极冰川融化也会加剧全球海平面上升的危险，进而影响到很多沿海地区的经济社会发展。
第二，北极域内国家之间的矛盾。虽然北极八国及其主导的北极理事会极力限制域外力量的参与，但还是存在“环北极五国”之间及其与“非环北极三国”的矛盾，甚至还有北极“大国”与“小国”之间的微妙竞争。
北极资源开发和航道开通的前景，刺激了美国、俄罗斯、加拿大、挪威和丹麦等“环北极五国”之间原本平静的分歧。美国与加拿大不仅对波弗特海的边界存在争议，还对加拿大北极群岛附近水域到底是属于国际水域，还是加拿大的历史性内水存在争论；俄罗斯不仅与美国在白令海峡的分界线和东北航道的法律地位方面有不同意见，还与挪威存在巴伦支海领海分界线的争议，更与挪威和丹麦三国就北冰洋罗蒙诺索夫海岭到底属于哪国大陆架的自然延伸竞相举证。如果俄罗斯的领土主张得到批准，北极地区将近一半的范围将处于俄罗斯的管辖之下。此外，丹麦与加拿大在汉斯岛上也存在严重分歧。虽然这些竞争目前尚未激化为对峙或冲突，但一些国家已经开始竞相加强北极地区的军事部署和训练。
为了阻止新的竞争者，“环北极五国”还极力限制冰岛、瑞典和芬兰三个北极国家的权力。2008年5月，“环北极五国”签署的《伊卢利萨特宣言》（The Ilulissat Declaration）声称，凭借对北冰洋大部分地区的主权、主权权利和管辖权，五国在处理北极事务方面拥有独一无二的主导权。①显然，《宣言》有架空北极理事会、将三国排斥在核心决策圈外的嫌疑，不可避免地引发了后者的不满。
此外，北极地区还存在大国与小国之间的博弈。一些相对弱小的国家，比如挪威、冰岛，或在地缘上处于相对劣势的国家，比如芬兰和瑞典等国，对美国、俄罗斯等域内大国的强势主张也感到担忧，希望借助域外力量、尤其是域外大国来平衡域内大国的影响。
第三，域内外国家之间的矛盾。北极国家不断增长的权利声索，不仅引发了相互之间的矛盾，也引发了与域外國家之间的矛盾。根据现有的国际法，北极地区并非完全属于北极国家的主权、主权权利或海洋权利之下，其中还有相当部分属于“国际公域”范围。北极国家竞相扩大北冰洋大陆架界限的行为，必然大大侵蚀北极地区的“国际公域”。如果其外大陆架申请都被许可，那么北冰洋88%的海底将被它们控制。②北冰洋国际海域面积将从目前的288万平方公里缩小到34万平方公里，缩小8/9。这将严重侵犯域外国家在“人类共同继承”的国际海底区域中的资源利益，③包括公海的海洋生物资源及海底的矿产资源和能源，以及北极航道的通行权利等。
北极治理体系存在的问题。面对北极参与主体及其诉求的多元化和复杂化，现有的北极治理体系由于自身的一系列问题越来越难以满足治理的需要。
第一，开放性不足阻碍了北极治理体系外部资源的筹集。作为北极治理体系的主体，北极国家及北极理事会主导了北极治理的议题和进程，域外国家和其他非国家行为主体的参与受到很大限制。虽然近年来北极理事会在国际社会的压力下有限开放了观察员席位，但严格限制其数量和权利。到目前为止，北极理事会只有8个成员国、6个永久参与方、32个观察员（包括正式观察员和特别观察员）。④ 北极治理体系的封闭性，不仅限制了其代表性，更阻碍了治理资源的充分筹集。2016年9月，在北极理事会成立20周年会议上，轮值主席国美国的北极大使戴维·巴尔顿（David Balton）总结了北极治理面临的三大问题：财政资源不足、永久参与方的能力有限、成员国与日益增加的观察员之间的矛盾。⑤在很大程度上，这些问题根源于目前北极治理体系的封闭性。
第二，结构不平衡制约了北极治理体系内部资源的整合。从权力结构来看，北极八国及其主导的北极理事会垄断了北极治理的大部分事务，其他参与者对北极治理并没有多少实质性权力。即便是北极原住民组织这样的永久观察员，也只是有权参与所有活动和讨论，并没有决策权。北极理事会2011年5月努克会议规定了申请正式观察员必须满足七个条件，包括承认北极国家在北极的主权、主权权利和管辖权，规定观察员的主要作用是对北极理事会的工作进行观察，对理事会工作组的项目给予支持和协助，且资助金额不得超过北极国家。⑥其中一个目的就是要限制观察员国通过资金投入等方式影响北极国家的决策，防止其作用和形象过于突出而影响北极国家作为北极“守护者”的形象。⑦
从议题结构来看，北极现有的主要治理体系不能涵盖北极面临的所有挑战。作为北极治理体系的核心，北极理事会存在着明显的先天缺陷：从成立之初，北极理事会就被禁止讨论传统安全问题，不能针对相关议题制定具有法律约束力的管辖规则，包括不能对涉及领土争议的问题作出权威裁决。到目前为止，北极理事会还只是一个国际论坛，难以有效应对具有潜在威胁的传统安全挑战。
第三，治理机制的碎片化抑制了其协同效率。如何协调日益多元化的参与主体及其利益诉求，是北极治理面临的长期挑战。由于北极至今尚未形成一个具有法律约束力的国际安排，难以有效整合现有的各种国家性、区域性和全球性机制，导致北极治理机制的“碎片化”。尤其是一些国家、区域性和全球性机制之间的矛盾长期得不到有效解决，限制了北极治理机制的协同效率。比如，虽然各国都认可《联合国海洋法公约》在北极的适用性，但由于时空局限，该公约并不能从北极特殊的地理环境、现实问题等因素出发对该地区的法律地位、科学考察、资源开发等方面作出专门的规定，这就为各国选择性利用提供了空间。此外，作为北极治理最主要的两个机制，《斯瓦尔巴德条约》和《联合国海洋法公约》在领海宽度、专属经济区和大陆架的划分问题上不统一，导致《斯瓦尔巴德条约》缔约国与挪威之间出现严重分歧，至今难以解决。
北极治理改革的主要模式及其问题
面对日益复杂的治理挑战，国际社会从20世纪90年代以来就在不断探讨可行的改革方案。除了基于“主权归挪、共同开发”的“斯瓦尔巴德模式”、“全人类共同遗产”的“联合国托管模式”和“强化现有机制”的“维持现状模式”外，最具影响的主要是以下三种改革模式。
南极条约模式。这一主张的灵感直接源自于南极治理的成功。作为南极治理的核心，南极条约规定，以和平与非军事化为基本原则，领土争端被暂时冻结；保护生态环境成为普遍共识和优先目标；开展科学研究与合作是各国主要的南极活动。60多年来，南极条约经历过不少挑战，但在维护地区和平稳定、保护生态环境、促进极地科学研究与国际合作方面发挥了不可替代的重要作用。
北极和南极同属极地，在自然环境和全球治理中具有很多相似性，仿效南极条约创设一个“北极条约”得到了较多的响应。早在20世纪70年代，加拿大学者麦克斯威尔·科恩（Maxwell Cohen）就建议签署一个类似的北极条约。⑧随着冷战结束后北极合作的迅速发展，越来越多的学者主张借鉴南极模式创设一个具有国际法律效力的北极条约，提升治理效能。⑨在这一背景下，欧洲议会2008年10月29日通过决议，“欧盟委员会应该准备追求一个公开的谈判，以通过一项关于北极保护的国际条约，就像南极条约及其1991年通过的环境保护议定书的补充一样”。⑩随后，世界自然基金会（WWF）、国际自然保护联盟（IUCN）等国际环保组织也相继表示支持。?针对近年来北极国家日益扩张的权利主张，一些域外国家强调，需要考虑在北极达成一个类似南极的条约，以阻止北极成为少数沿岸国家的保留地，并避免其军事化。?
按照南极条约模式改革现有的北极治理体系有其积极意义，但也面临现实挑战，尤其是北极五国的坚决反对。2008年发表的《伊卢利萨特宣言》再次集体否决了效仿南极条约制定一个具有国际法律约束力的北极条约的主张。?作为南极条约的主推者，美国还专门表示反对这一主张。?
联合国海洋法公约模式。从地理特征来讲，北极主要是一个被大陆包围的海洋区域。除个别岛屿的主权争议外，所有陆地的领土主权早已确定，主要争议都与海洋权益相关。因此，以《联合国海洋法公约》改革现有的北极治理体系也是一种重要主张。
作为规范协调各种海洋问题的全球权威治理机制，《联合国海洋法公约》在北极治理方面确实发挥了重要的作用，不仅为北极国家的权利主张及其相互争端提供了重要指导，也为非北极国家争取和维护北极“公域”的利用提供了重要依据，更为域内外共同保护北极生态环境提供了机制平台。因此，联合国海洋法公约不仅得到许多域外国家的认可，也得到了美国、俄羅斯、加拿大、挪威和丹麦等北极国家的认可。
然而，在应对北极治理的众多挑战问题上，《联合国海洋法公约》也存在先天不足。《联合国海洋法公约》体现的是20世纪70、80年代大多数国家对全球海洋治理及其权责划分的原则性规定——充满了妥协性模糊，并不是专门针对当今北极治理的具体情况而做出的明确安排，二者在时代背景、政治议程和科学认识水平等方面存在不少区别。这就使得《联合国海洋法公约》不仅难以为所有的北极海洋争端提供明确指导，甚至还可能成为引发争端的诱因。比如，《联合国海洋法公约》对区域划界的规定较为模糊，对沿海国主权权利和专属管辖权的划分以及公海自由及其他国家的权利划分不是很明确，对如何处理法律未以明文赋予或禁止的海洋权益问题缺乏明确规定……?在各自利益的驱使下，相关国家竞相按照有利于自己的方式解读、援引《联合国海洋法公约》的某些原则和条款，由此导致不同甚至截然相反的立场和主张。与此同时，《联合国海洋法公约》与北极地区的第一个国际条约——《斯瓦尔巴德条约》还存在如前所述的较大矛盾。根据法律效力的时序原则，《斯瓦尔巴德条约》在其存续期间拥有优先法律效力。这些情况都制约了联合国海洋法公约模式的适用性。 北极机制复合体模式。这一模式的提出者主要是全球治理和极地研究的权威学者——奥兰·扬（Oran Young）。早在2000年，奥兰·扬就探讨过南极模式。在他看来，这种想法虽然很吸引人，但在21世纪前20年很难取得明显的成效。?现有的各种机制分散复杂，缺乏协调和整合，效率低下，但也有其现实价值。?基于这种形势，为了满足北极日益迫切并且多样化的治理需要，奥兰·扬提出强化并整合这些北极机制，使之成为一个相互支持的统一系统——“北极机制复合体”（Arctic regime complex）。?他甚至认为，机制复合体很可能成为北极未来的治理模式。?
从全球治理的历史来看，机制进程在时间上的曲折性和空间上的多样性，使得一种新的统一模式很难全面迅速地取代现有的各种机制。多机制并行整合的“机制复合体”有助于利用现有制度资源，协调参与各方复杂的利益诉求，也是国际治理机制演进的一种通常路径。从根本上讲，奥兰·扬的“北极机制复合体”，就是将北极地区针对不同议题领域的各种制度安排整合起来，形成一個关于北极治理的立体网络。?“北极机制复合体”不仅符合北极当前的政治现实，而且在一定程度上摆脱了用单一机制来解决北极所有问题的局限。
但这一设想忽视了不同机制之间的矛盾和冲突。虽然由权力政治向权利政治的转换是国际政治的一般趋势，但并没有消除各方之间的利益竞争。作为一种制度化的利益分配模式，机制的变革必然会导致利益的调整。尤其是在涉及有关重大利益时，很多矛盾是难以在机制层面调和的，需要来自政治层面的动力。
“利益攸关者”理念在北极治理改革中的适用性
增强资源动员能力是北极治理改革的关键。提高治理效能是所有治理改革的根本目标。为此，挪威著名的极地学奥拉夫·斯拉姆·斯托克（Olav Schram Stokke）从知识信息的提供、规范的权威性和资源动员三个方面提出了衡量有效治理的标准。按照这三个维度，可以发现，在信息和知识的提供方面，尤其是在与北极环境保护相关的知识和信息方面，只需要加强现有机制之间的相互沟通协作就可以做到，这也是机制复合体模式的最大价值；从规范的权威方面来看，目前北极理事会的功能正在逐步强化。根据2011年努克会议，北极理事会常设秘书处于2013年6月1日正式运行，意味着北极理事会从国际论坛向真正的国际组织迈进了一大步。与此同时，北极理事会分别于2011年和2013年颁布了两份具有法律约束力的文件：《北极海空搜救合作协定》（Agreement on Cooperation on Aeronautical and Marine Search and Rescue in the Arctic）和《北极海洋石油污染预防与应对合作协议》（Agreement on Cooperation on Marine Oil Pollution Preparedness and Response in the Arctic）。另外，受北极理事会委托，国际海事组织于2014年11月通过的《极地水域船舶航行规则》（International Code for Ships Operating in Polar Waters，即Polar Code）已于2017年正式生效，不仅对北极国家，而且对所有非北极国家也具有约束力。
相对而言，目前北极治理体系面临的最主要挑战在于其资源动员能力有限。如前所述，现有体系的封闭性和不平衡性，导致其难以动员足够的政治、经济、科技和制度资源提升治理效能。如果能够有效解决其封闭性和平衡性问题，则资源动员和机制整合的问题就可以迎刃而解。相对而言，“南极条约模式”有助于增强其动员能力，但难以获得北极国家的支持；“联合国海洋法公约模式”能获得北极国家的支持，也有更大的针对性，但难以协调整合与不同机制的矛盾；“治理机制复合体模式”有助于利用现有机制，但也面临更多的协调整合挑战。如果不能满足国际社会日益强烈的参与要求，其机制协调也面临很多困难。
“利益攸关者”理念在北极治理改革中的适用性。从身份政治的角度看，北极治理体系的封闭性和不平衡性主要源自对北极治理性质的不同认知所引发的身份排斥。因此，对北极治理性质及其参与方身份的界定是增强动员能力、提升其效能的关键。在此，全球治理中的“利益攸关者”理念有助于缓解这一矛盾。
北极治理到底是一个区域议题，还是全球议题？北极国家倾向于前者，其他国家和国际组织倾向于后者。随着全球气候变暖与北极冰雪融化的交互作用，北极正加速融入全球体系。这使得北极不仅是一个地区性问题，也逐渐成为全球治理的重要组成部分。面对日益复杂的各种挑战，未来的北极治理应该在协调好北极国家之间的竞争与合作的同时，兼顾域外国家和国际社会的利益和要求，才能动员和整合足够的治理资源。
“利益攸关者”最初是作为一种企业经营理念，其含义是指“能够影响一个组织目标的实现或可能被组织实现目标过程所影响的所有人”。“利益攸关者”不仅包括利益关系，还包括责任关系，二者的平衡构成了合理性或合法性的内核，因此在经济、法律和社会中得到广泛引用。随着全球相互依赖的日益加深和共同挑战的不断涌现，“利益攸关者”理念逐渐扩展到全球治理中来，为多元参与提供理论依据，并被广泛地认为是全球治理的更新模式。因为在当今这样一个全球化时代，任何一国仅凭自己难以有效应对所有挑战，也难以有效地实现自身利益目标。惟有承认并尊重各利益攸关者的合理关切，相互合作，才能更有效地应对共同挑战，实现各自利益。作为达沃斯世界论坛的发起人，克劳斯·施瓦布（Klaus Schwab）将“利益攸关者”理念扩展到全球治理的众多议题中来，包括经济合作、环境保护、能源安全、争端解决、减贫和反腐等议题。
奥兰·扬认为，北极变化强化了北极事务与全球进程之间的关联，并在改变北极事务的地缘政治基础。虽然很容易理解北冰洋沿岸国家维持控制的愿望，但很难想象这一战略会成功。似乎可以肯定的是，无论是北极五国，还是北极八国，都可能被迫在未来某个恰当的时候承认其他利益攸关者的要求。在此之前，一个现实的过渡做法是，在既有的北极理事会的平台上，吸收所有利益攸关者，整合相关的国际法和国际组织，实现北极的有序治理。奥兰·扬的分析，既充分认识到了北极治理的政治现实，同时又具有历史发展和全球视野，为北极治理改革的目标和路径提供了重要启示。 面对环北极五国的排斥，冰岛于2013年10月21日召开“北极圈论坛”首次会议。来自相关国家的200多名政要、企业家和学者对北极科学、军事安全、资源开发和环保等一系列问题进行了讨论。该论坛不同于北极理事会的歧视性安排，而是向所有想参加的国家和国际组织开放，其目的旨在推动各北极利益行为体的多边对话与协调，讨论北极环境保护和治理问题。这表明，北极域内国家也在逐渐接受域外力量的参与，并扩大了讨论议题，将传统安全议题纳入进来，与“利益攸关者”理念不谋而合。
简言之，以“利益攸关者”理念指导北极治理改革的依据，一方面源自于北极变化发展对全球的普遍影响；另一方面，域外力量的参与并不威胁北极国家的合法权益，相反还可以为北极生态环境保护、资源和航道价值的最大化，乃至和平稳定做出贡献，归根到底，有助于增强北极治理体系的合法性与治理效能。
中国参与北极治理改革的身份选择和基本路径
参与北极治理改革不仅是维护中国在北极合法权益的内在要求，也是中國作为负责任大国的体现。作为正在兴起的北极域外大国，中国参与北极治理一直面临来自域内相关国家的警惕和担忧。对此，除了继续在现有的北极理事会框架内积极参与北极环境保护与科研合作、加强极地能力建设外，中国还应在参与身份和路径上着力。
明确并说服北极国家接受中国的“北极利益攸关者身份”。作为现代政治参与的前提，身份包含了对行为主体参与资格及其相应权益的认可。域外国家的参与在一定程度上就是一个从争取身份、得到身份认可到形成新的集体认同的过程。作为地理上临近北极的国家，中国深受北极生态环境变化的影响。与此同时，作为当今世界正在崛起的大国，中国拥有日益雄厚的科技、资金和市场为北极生态环境保护、资源开发和航道利用提供重要支持。因此，中国是名副其实的“北极利益攸关者”。
2009年6月，时任中国外交部部长助理胡正跃在北极论坛上指出，北极地区冷空气活动和高纬度地区大气环流的变化对中国的天气和气候产生直接影响，对中国的生态环境系统和农业生产等社会经济活动影响显著。北极冰川融化使全球海平面加速上升，影响到中国东部沿海地区的经济和社会发展。因此，北极事务关乎中国自然生态环境、经济和社会等诸多方面的利益，关乎中国的可持续发展。2015年10月17日，中国外交部长王毅在第三届北极圈论坛上表示：“中国是北极的重要利益攸关方。在参与北极事务方面，中国一贯秉承三大政策理念：即尊重、合作与共赢。”同年11月20日，时任中国外交部发言人洪磊在回答记者问时表示：“中国是北极事务的重要利益攸关方，在北极事务上一直秉持‘尊重、合作、共赢’的三大政策理念。我们愿与北极事务各利益攸关方增进交流、加强合作，共同促进北极地区的和平、稳定与可持续发展。”
利用北极国家之间的分歧和国际社会的关注，推进北极治理的全球化。根据利益攸关者理念，政策的制定必须尊重可能受其影响的相关方的合理关切并获得其认可，这是现代政治合法性与全球治理的一个普遍原则。北极与全球关联的日益紧密使其治理越来越不可能仅局限于区域范围之内，这也成为域外国家参与北极治理的主要动力和契机。
虽然北极国家对域外力量的参与持排斥和限制态度，但如前所述，也存在“环北极五国”之间以及与“非北冰洋三国”的矛盾，甚至大国与小国的博弈。因此，他们对域外参与的抵制程度是不一样的。随着北极地缘政治形势的发展，相互之间的分歧可能扩大，从而为域外力量的参与提供新的机会。
相对于数量有限的北极国家，广大的域外国家和国际组织在参与北极治理方面拥有同中国一样的利益诉求和立场，比如，新加坡、日本、韩国、印度、意大利和欧盟等。加强相互之间的协调和统一行动，推进北极治理的全球化，是中国参与北极治理改革的重要途径。
加强中国与北极区域发展的战略合作。除了维护北极生态环境外，各方在北极的博弈主要围绕其资源权属而展开。对一些北极国家而言，虽然其在领土主权和资源权属的竞争中占有“地利”优势，但要实现北极利益的最大化，则需要与拥有其他要素优势的国家开展充分合作，而这正是“利益攸关者”理念的内在要求。中国虽然是北极域外国家，但拥有雄厚的资本、广阔的市场和日益强大的技术基础，是北极国家开发北极资源和航道价值的重要伙伴。
当前，中国与相关国家正在合作推进“一带一路”建设。如果将这一倡议与北极资源开发、航道开放等区域发展结合起来，将有助于进一步扩大各方的共同利益，并在很大程度上改善当前世界交通格局和贸易格局的不平衡。100年前，英国著名的地缘政治学家麦金德就将包括北冰洋在内的阿尔汉格尔斯克、中欧、高加索、中亚到中国西北和东北的地区描述为“欧亚中枢”，后来又进一步将东欧以东、蒙古以西、西藏地区以北、北冰洋以南的地区称为欧亚大陆的“心脏地带”。由于这片由北极地区和大陆性水系构成的广阔区域占到亚洲的一半和欧洲的四分之一，他认为随着航空线路和现代化铁路交通网络的普及，“将构成人类与宏大地理现实之关系的一场革命”，“他们在人口、小麦、棉花、燃料和金属方面的潜力如此巨大，一个多少有些分隔的广阔的经济世界将在那里发展起来”。
（本文系国家社会科学基金项目“美国对中国崛起的认知讨论与战略调整”的阶段性成果，项目批准号：11CGJ018；感谢武汉大学人文社会科学青年学者学术团队建设计划对本文的资助）
注释
The Ilulissat Declaration， Arctic Ocean Conference， Ilulissat， Greenland， 27-29 May 2008， p.1， available on http：//www.oceanlaw.org/downloads/arctic/Ilulissat_Declaration.pdf.
Linda Jakobson， "China Prepares for an Ice-Free Arctic"， SIPRI Insights on Peace and Security， No. 2010/2， March 2010， p.9. Arvind Gupta， "Geopolitical Implications of Arctic Meltdown"， Strategic Analysis， Vol. 33， No. 2， March 2009， p.175.
The Ilulissat Declaration， Arctic Ocean Conference， Ilulissat， Greenland， 27-29 May 2008， p.1， http：//www.oceanlaw.org/downloads/arctic/Ilulissat_Declaration.pdf.
The White House， NSPD-66/HSPD-25 on Arctic Region Policy， January 9， 2009， https：//fas.org/irp/offdocs/nspd/nspd-66.htm.
中国学者在这方面有过专门分析，参见刘中民：《〈联介国海洋法公约〉生效的负面效应分析》，《外交评论》，2008年第3期；孙豫宁：《北极治理模式研究》，外交学院博士学位论文，2012年；刘惠荣、董跃： 《海洋法视角下的北极法律问题研究》，北京：中国政法大学出版社，2012年；郭培清、卢瑶：《北极治理模式的国际探讨及北极治理实践的新发展》，《国际观察》，2015年第5期。
Oran Young， "The Internationalization of the Circumpolar North： Charting a Course for the 21st century"， 2000， p.6， http：//www.thearctic.is/articles/topics/internationaization/enska/kafli_0301.htm.
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Oran Young， "Building an international regime complex for the arctic ：current status and next steps"， The Polar Journal， Vol.2， No.2， December 2012， pp.394-396
Olav Schram Stokke， "Examining the Consequence of Arctic Institutions"， in Olav Schram Stokke and Geir Honneland， eds.， International Cooperation and Arctic Governance： Regime Effectiveness and Northern Region Building， London： Routledge， 2007， pp.15-22.
Yves Fassin， "Dynamic Perspective in Freeman’s Stakeholder Model"， Journal of Business Ethics， Vol.96， 2010， p.40.
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阮建平：《“近北極国家”还是“北极利益攸关方”——中国参与北极治理的身份思考》，《国际论坛》，2016年第1期，第50页。
Oran R. Young， "The Arctic in Play： Governance in a Time of Rapid Change"， The International journal of Marine and Coastal Law， Vol.24， 2009， pp.431-442.
中国政府2015年7月公布的新的《国家安全法》对此作出了原则规定，参见新华网：http：//news.xinhuanet.com/ziliao/2015-07/02/c_127977989.htm。
David Curtis Wright， The Dragon Eyes the Top of the World： Arctic Policy Debate and Discussion in China，China Maritimes Studies Institutes， U.S. Naval War College， Newport， Rhode Island， August 2011 p.32， p.38； Linda jakobson and Jingchao Peng， China’s Arctic Aspirations， SIPRI Policy Paper 34， November， 2012， p.23.
胡正跃：《中国对北极事务的看法》，《世界知识》，2009年第15期，第54页。
参见中华人民共和国外交部网站：http：//www.fmprc.gov.cn/web/wjbzhd/t1306854.shtml。
2015年11月20日，时任外交部发言人洪磊主持例行记者会，参见中华人民共和国外交部网站：http：//www.fmprc.gov.cn/web/fyrbt_673021/t1316825.shtm，访问时间：2015年11月20日。
[英]哈·麦金德：《民主的理想与现实》，王鼎杰译，上海人民出版社，2016年，第68页。
[英]哈·麦金德：《历史的地理枢纽》，林尔蔚、陈江译，北京：商务印书馆，2009年，第67页。
责 编∕戴雨洁